摘要：中国的《行政诉讼法》构造了一幅个人和政府对簿公堂、共同接受法院裁决的法治图景。但现实中，大量行政案件不是以法院依法判决而告终，而是随着原告的撤诉而消解。最近几年的官方文件更是提倡法院协调处理，鼓励当事人和解结案。文章运用全国性的统计数字、行政法官所写的文章和报告并结合个别案例和访谈，揭示在多数情况下，撤诉不但没有让原告的合法利益通过诉讼得到保护，诉讼个案对推动法治进程可能的贡献也因此化为灰影。行政案件的撤诉是原告、被告和地方法院在现实压力下博弈的结果，大量撤诉反映了行政诉讼制度面临的困境。最高法院提高行政案件数、降低撤诉率的努力，“摁下葫芦浮起瓢”，也没能从整体上改观。最近几年各级法院对行政诉讼协调和解的提倡，有司法哲学的因素，但更是法院在这种困境面前的集体妥协。行政诉讼制度镶嵌在中国当代的政治和社会结构中，无法成为中国走向宪政的出路，对于社会变迁所起的作用也相当有限。要摆脱行政诉讼的困境，当务之急是加强司法的独立和权威，从长远来看则有赖于公民社会的成长，有赖于民主政治的健全。

　　关键词：中国  行政诉讼  撤诉  司法独立  行政法治

　　制定于1989年的《行政诉讼法》承载了异常厚重的法治理想，其实施状况是一个倍受关注的问题。早在这部法律实施初期，龚祥瑞教授就曾对其做过系统的调研，指出它存在的种种问题。 [1] 美国学者Kevin O’Brien 等人对中国农村地区行政诉讼的调查，也为我们描述了一幅黯淡的图景。 [2] 这些研究主要基于个别访谈和问卷调查，给我们的印象非常深刻，但它们似乎没有能够从经验上提供全国的状况。本文将选择撤诉审查这一行政诉讼具体制度为窗口，运用全国性的统计数字、行政法官所写的文章和报告并结合个别案例和访谈，展示和分析行政诉讼制度面临的困境，揭示当前中国行政法治的基本命运。我的结论将印证多数学者对行政诉讼实施状况的判断，并强调司法独立的缺失是产生行政诉讼困境的主要原因。

　　一、 撤诉审查制度与现实的落差

　　（一）用心良苦的法律规定

　　中国《行政诉讼法》规定，行政案件不适用调解，但原告可以选择撤诉。只是，原告的撤诉申请必须经过法院审查和批准。该法第51条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”除了该条规定的原告明示申请撤诉的两种情形外，还有根据原告的行为推定其撤诉的，即《行政诉讼法》第48条规定的“经人民法院两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为申请撤诉”。对此，人民法院照样可以根据情况裁定准许或者不准许撤诉。在上述三种情形下，“人民法院裁定不准许撤诉，如果原告仍拒不到庭的”，可以缺席判决。 [3]

　　《行政诉讼法》和相关的司法解释都强调，撤诉一律需经法院裁定准许。虽然直到2008年最高法院发布《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》 [4]，原告撤诉的条件才有明确的规定，但学者和法官始终认为原告撤诉符合一定条件，法院才能准许。总的来说，法院对原告撤诉申请除了程序审查，还要进行实体审查，包括原告申请撤诉是否自愿，被诉行政行为或者变更后的行政行为是否合法。 [5] 可见，法院在行政诉讼中不是一个完全中立、被动的裁判者，而肩负着纠察违法行为、维护行政法律秩序的职责。相应地，当事人在诉讼中的处分自愿原则受到了很大限制。如果法院不准许，不管原告是否愿意撤诉，也不管被告是否同意撤诉，诉讼都将进行下去。上述规定体现了浓厚的司法职权主义色彩。

　　虽然多数学者指出，审查和限制撤诉的目的是双重的，既要保护公民权利不受行政机关违法行为的损害，又要保护公共利益不受原告或者被告违法行为的损害；但是，限制撤诉的主要目的显然是保护原告的利益。由于原告在行政诉讼中势单力薄，一旦受胁迫而撤诉，行政诉讼就无法进行，行政诉讼法关于保护原告权利、监督行政行为的立法宗旨就无从谈起。为此，需要通过第三方（法院）的干预来平衡原、被告实力差距，从而保障行政诉讼进行下去。这一制度安排，体现了在我国行政法治初创的特定情境下，对于原告实际处境的关怀和对法院职能的期待。一些法律学者和实务专家认为这是我国行政诉讼制度的“特征”，并强调行政诉讼中对撤诉申请的审查应当比民事诉讼更严格。 [6]

　　（二）法律被虚置了

　　立法要求法院对撤诉申请从严把关，现实中撤诉之多却超乎预料。从表中看到，《行政诉讼法》施行后（这意味着要求法院对撤诉进行审查的规定生效），全国一审行政案件撤诉率从未低于1/3，最高时达到57.3%！从一些行政法官的报告中，我们看到个别地区的撤诉率竟然一度高达81.7%！ [7] 与《行政诉讼法》施行前比较，行政案件的撤诉率非但没有降低，反而在长达8年的时间内稳步上升，居高不下（1998年后有所回落，但仍高于《行政诉讼法》施行前）。实在看不出法律规定起了什么实际作用。

　　表一：全国一审行政案件受案、结案情况（1987－2008） [8]

	受案数 (件)	结案数 (件)	撤诉(％)	其中原告主动撤诉(%)	判决支持被告 (％）	判决支持原告(%)	驳回起诉等其它(%)	驳回起诉(%)
1987	5240	4677	21.3		59.2	14.0	5.5
1988	8573	8029	27.0		48.9	16.7	7.4
1989	9934	9742	30.4		42.4	20.0	7.2
1990	13006	12040	36.1		36.0	20.0	7.9
1991	25667	25202	37.0		31.6	21.2	10.2
1992	27125	27116	37.8		28.1	22.0	12.1
1993	27911	27958	41.3		23.6	23.8	11.3
1994	35083	34567	44.3	62.4	20.6	21.3	13.8
1995	52596	51370	50.6	57.7	17.3	17.6	14.5
1996	79966	79537	54.0	51.7	14.5	18.3	13.2	8.7
1997	90557	88542	57.3	56.6	12.7	16.8	13.2	8.5
1998	98463	98390	49.8	60.7	13.6	17.0	19.6	11.0
1999	97569	98759	45.0	64.6	14.9	18.2	21.9	12.0
2000	83533	84112	37.8	69.0	16.0	19.7	26.5	13.3
2001	98372	93219	33.3	74.7	17.1	17.9	31.7	14.7
2002	80728	84943	30.7	76.5	24.7	16.1	28.5	15.2
2003	87919	88050	31.6	83.9	27.8	14.3	26.3	10.7
2004	92613	92192	30.6	84.4	25.8	15.9	27.7	11.0
2005	96178	94771	30.2	88.7	16.6	17.4	35.8	11.4
2006	95617	94215	33.8	91.2	17.8	14.2	34.3	12.3
2007	101510	100683	37.0	94.2	29.1	12.6	21.2	9.1
2008	108398	109085	35.9	92.9	28.7	17.9	23.5	8.3

　　更能说明问题的是，《行政诉讼法》施行至今，几乎没有哪个法院在审查撤诉申请后作出过不准许撤诉的裁定。在我见到的讨论行政案件撤诉现象的文章中，没有一篇提到哪怕一个不准许撤诉的实例。我曾经就这个问题询问过最高法院和几个高级、中级法院行政庭的多位资深法官，他们有的告诉我没有听说过；有的说该省（自治区、直辖市）似乎曾有过一、两个或者几个，但都说肯定很稀罕。

　　诚然，如果抽象地谈论，法院准许或者不准许撤诉都是行使撤诉审查权的结果，原告的合法权益一样得到保护。但只要看看撤诉案件中原告的实际处境，就知道不是那么一回事。在统计上，原告撤诉被分为“原告自愿申请撤诉”和“被告撤销或者改变被诉行政行为后原告申请撤诉”两类。如果说后一类算原告“实际上打赢官司”，前一类则通常意味着原告没得一点好处。从上表可以看到，自1993年有相应统计以来，“原告自愿申请撤诉”占撤诉案件的比例年年都在50％以上，并且一路上升，直到90％以上。

　　可见，法院对行政案件撤诉申请的审查权完全虚置，《行政诉讼法》限制撤诉的立法意图完全落空。

　　（三）忧虑和呼吁

　　早在《行政诉讼法》颁布后、施行前，行政诉讼中撤诉率高的现象就被人注意到了。 [9] 此后十来年中，不断有文章对行政诉讼中的撤诉现象表现出关切。 [10] 在行政诉讼撤诉率一路攀升的同时，对撤诉问题的忧虑和呼吁也达到一个高潮。

　　这些出自实务部门的文章，大多以行政审判经验或者一省一市的统计数字为据，指出行政审判中撤诉率高的现象，然后分析原因，寻找对策。在概括现象时，许多论者使用了“非正常撤诉”一词来描述。也就是：原告对被诉具体行政行为并非没有异议；原告撤诉也非心甘情愿，而是受外力影响；撤诉时原告权益未得到保护；法院对原告的撤诉申请“绿灯放行”。 [11] 多数文章还指出，法院不但疏于审查原告的撤诉申请，往往还自己动员原告撤诉。 [12] 在分析原因时，几乎所有的作者都指出法院没有把好关是一个重要原因。而讨论应对措施时，几乎所有的作者都呼吁法院加强对撤诉申请的审查，对不符合撤诉条件的申请坚决不予准许。

　　看看下面的话：

　　诉讼期间，原告申请撤诉，法院应对原告申请撤诉的原因加以审查。如其原因不当，有悖于行政诉讼的目的，法院不应予以准许。 [13]

　　（要）明确审判权的作用，不能凡当事人申请即视为撤诉，要依照法定条件审查后，方能决定是否准许。 [14]

　　对原告撤诉行为的监督审查，是法院的执法活动之一，必须严格依法运用对撤诉请求的批准权。 [15]

　　对行政诉讼中撤诉多的现象……应当在认真解决存在问题的基础上，认真审查行政管理相对人的撤诉申请，从严把握撤诉条件，使其发挥出应有的积极作用。 [16]

　　严肃执法，不搞“变相调解”，认真审理撤诉申请，驳回不当撤诉。 [17]

　　要严格审查撤诉申请，准确适用撤诉方式。 [18]

　　人民法院应加强对撤诉案件中具体行政行为合法性的审查……对不符合法定标准的，一律不准许撤诉。 [19]

　　多么相同的关注！多么一致的立场！

　　单从这些写于90年代的文章的数量来看，行政法官们对《行政诉讼法》有关撤诉的规定并非懵懂无知，也非理解分歧，或者完全置之脑后。相反，一些领会《行政诉讼法》精神的法官对现状充满忧虑，并表达了严格执行法律的愿望。我们完全可以相信作者的真诚，可是，如果联系到这些文章的作者几乎都是法官，就出现了一个耐人寻味的悖论：面对法律规定，身为法官的作者们信誓旦旦地表示、呼吁要加强对撤诉申请的审查；而面对现实，恐怕连这些文章的作者在内的法官们都对撤诉申请“来者不拒”（否则也不至于没有几起不准许撤诉的事例）。

　　展现在我们面前的是制度与现实之间的巨大落差。单纯从数字上考量，民事诉讼中撤诉率和调解率相当高 [20]，民事撤诉和调解危害公共利益的也不是没有，但并没有出现对撤诉审查的广泛忧虑。相形之下，对行政诉讼撤诉问题的广泛忧虑，既印证了人们为平衡行政诉讼中原、被告实力差距而对撤诉审查功能的期待，更说明撤诉审查的窘况和期待的失落。

　　二、原告、被告与法院的博弈

　　面对撤诉制度存在的问题，我们也许不应一味地强调法官严格执法，或者苛责法官没有依法审查撤诉申请，而是冷静地剖析和反思。下面我将从探究行政诉讼过程中原告、被告和法院三方在具体情境中的立场和处境入手，分析撤诉制度失效的原因。我的分析将表明，行政诉讼大规模的撤诉现象是在缺乏有效的司法保护和监督的情况下，原告、被告和法院三方博弈的结果。

　　（一）原告为何选择撤诉？

　　立法者似乎相信，原告可能势单力薄，而如果加上法院的砝码，就足以与行政机关抗衡。所以，在原告有理的情况下，法院有必要鼓励乃至强迫原告坚持诉讼，一告到底。但问题是，法院能否真正代表和保护原告利益呢？

　　假如原告认识到绝无胜诉希望而申请撤诉（但不一定原告没有道理），法院自然谈不上不准许撤诉。又假如原告具有非同寻常的“能量”，能够压服行政机关，自然也不必求助于法院的撤诉审查，甚至根本不需要以诉讼来解决。而当行政机关的行为明显违法，原告申请撤诉明显是受到威胁的结果，法院拔刀相助，不允许原告撤诉是否对原告一定是最有利的呢？

　　某县土地局对刘某申报手续不全建房处以罚款，刘某提起行政诉讼。土地局有关人员对刘某说：“你告吧，我们可以找个理由把你盖的房子扒了。”刘某一下子心里没了底，就申请撤诉了。 [21]

　　诉讼能够有效解决争端，前提是各方和平、理性地对待诉讼，尊重对方的基本权利。可是，如果一方不讲“fair play”，那么，就剩下赤裸裸的实力的较量。多数情况下，行政诉讼显然是一场实力过于悬殊的较量。

　　张某因打架被公安机关拘留15天。它向法院起诉，请求撤销处罚裁定。这是该市首起治安行政案件。市公安局长认为，张某起诉会影响公安局的威信，遂传唤张某，警告其如不撤回起诉，将对其作出收审的决定。张某坚持诉讼，法院撤销了公安机关的裁决。之后，一裁公安机关再次作出拘留10天的裁决。张某提起复议。二裁公安机关为防止其再次起诉，干脆将张某收容审查。 [22]

　　这种血泪教训当然是极端的例子，但其影响远远超出个案当事人。从各种媒体报道和调查报告中，我们多次看到“民告官”遇到“赢一阵子、输一辈子”的惨痛事例。这一点在以下情况下尤为明显：一是被诉行政机关握有“生杀大权”，如上例中的公安机关；二是被告经常性地“管着”原告（如税务机关），而非一次性交易（如土地权属纠纷的行政裁决）。 [23]

　　由于完善对行政权的监督非一时之功，更不是个案诉讼所能够解决，原告不难感受到行政权的随时威胁。法院即使能够保护一时，却不能保护一世。原告如果能够通过诉讼逼行政机关作些让步，可能已是上上大吉，要想彻底翻案，反而可能遭“秋后算帐”。所以，原告申请撤诉，不管是有利可图的，还是委屈求全的，对他而言，都是基于现实的利害考虑而作的理性选择。至于诉讼以哪种形式结案，通常不是原告所关心的。法院横加干预，硬不让撤，可能不是原告所愿的。正因为这样，才有原告申请撤诉不被准许，结果原告拒不出庭的尴尬局面 [24]。

　　（二）被告为何希望撤诉？

　　虽然在我国的法律程序里，撤诉是原告（申请）和法院（审查）的事，没有被告的参与 [25]，但在现实运作中，处处可以看到被告的庞大身影。两位学者分析指出：“无论是原告迫于压力的撤诉，还是法院动员原告撤诉，都是因为惧怕手中掌握着各种资源支配权，各种事项决定权的行政机关。” [26]

　　在行政诉讼制度实行之初，很多行政官员对于“当被告”有情绪上的抵触，败诉更被看成有损“面子”、影响“威信”，所以千方百计不当被告。行政诉讼制度施行十余年后的今天，类似状况虽然逐渐减少，但仍有耳闻。而更多的是，行政机关追求撤诉是担心败诉的实际后果。败诉后往往“工作不好开展”，尤其是当同类行政违法太多时，有可能一动百摇。有些情况下，败诉将损害行政机关的实际利益（如罚没收入）。此外，行政官司输赢事关行政绩效评价。一位法官告诉我：“现在一些地方搞‘依法治理’，要统计行政案件的败诉率，甚至实行行政审判‘一票否决’，一个案件败诉就评不上先进。而原告撤诉，则不认为（行政行为）违法。” [27]

　　对被告来说，判决往往意味着败诉，能够争取原告撤诉，当然是圆满的结果。根据这位法官的估计，行政行为被告上法庭的，“可以说十之八、九都有问题”。 [28] 被告唯恐甚至清楚其行政行为经不起法律的检验，所以不愿在公堂上与原告一争短长，而是千方百计争取原告撤诉。至于具体手段，将视原告实力和案件情势，或威逼，或利诱，或者疏通法院。当事关全局而被告自己不足说服法院时，一个更高级别、更大权力的党政领导便可能出面与法院“打招呼”。

　　（三）法院为何动员撤诉？

　　在通过限制撤诉以保护原告利益的制度设计中，法院无疑是关键的一环，全部的希望都投注在法院身上。

　　作为一个职业群体和一个肩负特殊职责的机关，我们可以假定他们（它）主观上倾向于秉公办事。可是，即使法官不忍看到原告受屈而决心抱打不平，还有一个实力的问题。当法官裁定不准许撤诉时，他已经不是一个中立的裁判者，而是一个追诉者。而面临行政机关这一强大的对手，法院常常自感力不从心。在行政诉讼管辖制度下，绝大多数案件是由被告所在地（被告领地！）的基层法院管辖。一个县法院里的被告除了乡镇政府、县政府部门，还可能包括县政府、市政府及其部门和省政府的部门。 [29] 法院面对的往往不是一个机关，而一个系统——一个以被告为中心，由利害关系编织而成的、范围不一的党政部门组成的系统。法院人、财、物均受制于这个系统 [30]，连二审法院也可能无法超脱于系统之外。行政审判但求“不捅漏子”、“不添乱子”，哪有力量“多管闲事”？一位法官讲述了他的经验：“不准许撤诉？想都不用想！法院不愿与行政机关搞僵。真不让撤，法院四面楚歌，行政审判也开展不开。” [31] 无论从收案数还是原告胜诉率讲，这个县行政审判应属全国先进，但在撤诉审查上并不比人家立场坚定。

　　对于受屈的原告，法院爱莫能助，而当行政机关以公共利益为代价作出让步乃至交易，原告申请撤诉时，法院往往还是无所作为。例如：

　　农民胡某已有4间房屋，通过不正当途径获得建房许可证，在承包地上又建起5间占地200平方米的新房。县土地管理局得知这一情况，作出拆除违章房屋的决定。胡某认为处罚太重，向法院起诉。诉讼中，被告提出，可以撤销原处罚决定，不拆新房，但要求胡某拆除旧房。胡某觉得合算，遂申请撤诉。 [32]

　　原告违法，行政机关的处理也有问题，原、被告在诉讼过程中互相妥协，各得其所。一个愿意撤诉，另一个更希望撤诉，法院硬是不准，不免自讨没趣，两头得罪。

　　法院不仅容忍原告撤诉，甚至动员原告撤诉。法院可能劝说行政机关作些让步，作为原告撤诉的条件；也可能在行政机关没有任何让步的情况下，陈明利害，告以“不撤诉也只能败诉”的结果，劝诱原告撤诉；有甚者还向原告许诺“只要你肯撤诉，我把全部诉讼费退还给你” [33]。为了规避行政诉讼不适用调解的规定，法院内部通常称之为“协调处理”，实质则是没有调解书的调解。

　　“协调处理”在行政诉讼中相当盛行。当行政行为明显违法，而行政机关权大气粗，或者案件在当地具有全局性而引起领导关注的，情况尤其如此。

　　有的行政机关败诉后对法院有意见，并利用行政职权卡法院和办案人员，“你要经费我不拨，你要建房我不批”；有的行政案件属于计划生育、城市规划拆迁等“热点”案件，法院怕踩“高压线”，吃不了兜着走；有的则是党委领导出面干预，法院得罪不起。于是行政审判人员反过来规劝原告撤诉。 [34]

　　一位法官告诉我:“在我们县，凡是县委领导打招呼的，没有一个是判决（结案）的。”这位法官还讲述了一个正在审理的、在当地轰动的案件：“（如果）判决，政府肯定败诉，但这个案子影响大，肯定协调处理。” [35]

　　法院动员原告撤诉，不管是因为“顶不住压力”，还是为了“搞好与行政机关的关系”，抑或“怕社会影响不好”，都可以看作身处夹缝中的法院在左右为难的情况下，以撤为上，争取回旋余地的策略。设立撤诉审查制度本来是以解决行政诉讼中原、被告地位悬殊引起的权利保护问题为宗旨，可是一个自身不保的泥菩萨怎能保佑人家？一个处处受制于人的法院怎能充任监督者？

　　综上所述，我国行政撤诉是原告、被告和法院在现实压力下博弈的结果，是三方出于不同的厉害计算“合谋”中止诉讼。撤诉率高的真正原因在于当前行政诉讼缺乏良好的制度环境，行政权缺乏制约，原告缺乏基本的安全，法院缺乏独立性和权威性。结果是，作为原告的公民、法人或者其他组织的权利无法通过行政诉讼得到理想的保护，限制撤诉的法律规定被弃置或规避。

　　三、在上级法院与地方政府之间

　　前面的分析没有考虑高层司法机关的因素。实际上，高层司法机关为推动行政诉讼的实施，采取了多种措施，对行政诉讼实践产生了一定影响。为了更全面地显示司法政策与撤诉率的关系，我将选择一个更广的视角，考察司法政策对行政案件收案、结案情况，以及包括撤诉在内的各种结案方式的影响。

　　图一：全国历年一审行政诉讼案件数与撤诉率

　　从图一可以看到，各年行政案件的受案数和结案数基本持平（在图上两条折线基本重合，这也意味着我们可以用“案件数”来笼统地称呼受案数和结案数），而撤诉率与案件数总体上一同增长。前一点不难理解；而后一点则需追究，因为“正常”情况下，案件总量增长，撤诉案件绝对数随之增长，但撤诉率不会有大的波动。进一步的观察看到：

　　1）从1990年到1991年，行政案件成倍增长，但撤诉率基本不变。

　　2）从1991年到1993年，行政案件受案数停滞不前，而撤诉率稳步上升。

　　3）1994年以后，尤其是1995年以后，受案数迅猛增长，撤诉率也不断攀升，至1997年达到高峰。

　　4）1998年后，撤诉率出现较大幅度下降。但是，行政案件的受案数也停止了上升势头；驳回起诉、终结审理等其它结案方式却迅速增长（见图二）。

　　5）在2002年以后，行政诉讼案件数量和撤诉率趋于稳定。

　　下面我将用地方法院对司法政策的应对来解释上述现象。我的基本预设是，地方法院面临地方政府和上级法院的双重压力，其中尤其严重受制于地方政府；地方法院依法裁决行政争议、保护公民权利的实际能力——我称之为“司法能力”——非常有限，但又不能不对上级法院的要求有所响应。两种力量的较量导致案件数和撤诉率的消长变化。

　　（一）行政庭无案可审

　　1990年10月起施行的《行政诉讼法》扩大了法院受案范围。与该法施行前相比，1991年行政案件成倍增长，显然应当归功于法律的施行，以及“老百姓”行政诉讼知识的普及和观念的更新。然而，立法者原先预期的行政案件“暴涨”、法院忙于应付的局面并没有出现。此后两、三年中，行政案件受案数一直在1991年的水平上挣扎。全国一年才2万多个行政案件，平均一个法院还不到10个。一些基层法院全年没有一起行政案件，行政庭门可罗雀。有些地方让行政庭审起离婚、刑事自诉之类的案件，个别法院干脆把设立不久的行政庭撤销了。

　　与《行政诉讼法》开始施行的1990年相比，这一时期行政案件撤诉率没有显著增长。这也许是由于《行政诉讼法》施行初期，大量棘手的案件一开始就被法院拒之门外。法院在受理案件时留有余地，“审不了”的不受理，而只受理比较有把握的案件，就不会因为难以下判而不得不依靠撤诉（特别是动员原告撤诉）解决。

　　（二）广辟案源，上立案数

　　行政庭无案可审的状况，危及新生的行政诉讼制度的整体合法性，也危及正在形成的一个职业群体——行政法官——的地位。“行政案件少”在法院系统内引起普遍重视，从最高法院到地方法院的各种报告和领导讲话中，纷纷要求“大胆受案”、“广辟案源”。在1993年10月最高法院召开的“第二次全国法院行政审判工作会议”上，主管副院长指出“目前有些地方行政案件少……其中一个重要原因是有相当一部分案件法院应当受理而没有受理”，“这个问题需要引起我们的高度重视”，“必须采取有力措施予以解决”，为此，要求各级法院“积极大胆地依法受案，尽快解决行政诉讼告状难的问题”。 [36] 一些地方高、中级法院的领导人也强调“是否积极大胆受案就成为当前行政审判能否坚持严肃执法的首要标志，是否打开工作局面的集中体现” [37]，“要纠正先审查实体后决定是否立案的错误做法” [38]。在制度运作上各地也采取了许多措施。 [39] 最值得注意的是，不少地方层层下指标，定立案数。 [40]

　　湖南省自1992年以来先后在全省法院系统开展行政审判工作“双文明”对口考核和基层法院“双百件”竞赛活动。 [41] 其中以怀化市中级法院最为出色。该院倡导“一把手”管行政审判，并一度开展“争先创优竞赛活动”，作为激励机制：

　　按辖区面积和人口，下达每个基层法院的基本案件任务数，采用百分制分项目计分，对超额完成任务的给予加分，完不成任务的按比例减分，对获得第一名的授予“流动红旗”，前三名的通报表彰，连续三年进入先进行列的记集体三等功，并作为主管领导、庭长晋升的条件。中院还将评比结果抄送各县市区委、人大、政法委及有关部门，作为法官的考评依据。 [42]

　　河南是全国行政诉讼大省，10年受案10.6万余件，约占全国的六分之一。该省于1996年4月召开全省法院行政审判工作会议：

　　除各中院的院长、行政庭长和1995年行政诉讼、非诉行政案件收案‘双超百’的23个基层法院的一把手和三个大力支持行政审判工作的县委书记参加会议外（以资鼓励先进！），我们还让行政诉讼案件收案不足10件的14个基层法院的一把手参加会议（鞭策后进！）。在省院会议上，李道民院长（针对各地收案差距悬殊的状况），要求每个法院的领导都要认真查找一下原因，关键是从法院内部、从领导自身找原因；要认真反思一下，自己思想是否解放，是不是真正重视行政审判工作。 [43]

　　一时间，“上立案数”成了行政审判的最强音和地方法院行政审判工作的首要目标。各地法院各显神通，有的“找米下锅” [44]，有的把共同诉讼、集团诉讼案件按原告数量拆成多个分别立案，也有的确实顶着压力、大胆立案；但最便捷也最经常的办法，就是一有当事人起诉，“先收进来再说”。北京市海淀区法院介绍“积极收案，努力开拓案源”的经验：“在立审分离制度施行后，我们……对是否属于行政案件一时拿不准的，采取先收案，再在审理中确定的办法，确保了行政案件的案源。” [45] 这些“抓立案”措施和努力的成效，反映到统计上，就是行政案件受案数量迅猛增长。

　　图二：全国历年一审行政诉讼案件各种结案方式比率

　　（三）减低撤诉率

　　“先收进来”容易“判出去”难，受理的案件中有相当一部分是法院难以下判的。超过司法能力的容量，“收进来”越多，“判出去”比率越少。以判决形式结案（包括判决维持和判决撤销、变更）的比率不断下滑，1995年以后一直徘徊在30％左右，1997年跌入27.4%的低谷。无法下判的案件只好以其它方式消化（例如驳回起诉、终结审理），其中动员原告撤诉是一种常用方式。有调查发现，法院对于棘手案件迟迟不肯开庭和判决，甚至迟迟不肯立案，直到原告撤诉。 [46] 撤诉率的增长异常瞩目，1995年以后撤诉率竟高达50％以上。

　　撤诉率高的现象引起高层司法机关的警惕。最高法院主管行政审判的副院长在法院系统内部会议的讲话中多次指出撤诉率偏高，在原则赞同“协调解决”的同时，强调该判决的就要大胆判决，不能无原则动员撤诉。 [47] 大约1995年后，一些法院领导的讲话和法院的工作报告频频提到撤诉率过高的问题。 [48] 为降低撤诉率，一场新的行动在各地开始了。一些地方在考核中把减低撤诉率作为一项指标。吉林省高级法院介绍“解决撤诉率偏高”的经验时说：

　　省院于97年初专门发文，严格要求各地法院尤其是基层法院行政案件撤诉结案率不得超过30％，并将此作为评选‘行政审判群众满意法院’和‘群众满意行政法官’的重要条件……目前我省法院一审行政案件撤诉结案率已由97年的48％下降到98年的26％，99年（9月份前）一审行政案件撤诉结案率为28％。 [49]

　　尽管在我看到的材料中，介绍解决撤诉率问题经验的并不多，但上述做法估计是有一定典型性的。1998年以后撤诉率出现较大幅度的回落，以判决形式结案略微上升，可以合理地解释为降低撤诉率的司法政策的作用。

　　（四）摁下葫芦浮起瓢

　　司法政策似乎起了作用。但如果注意到另外两个变化，我们可能就不会太乐观。首先，撤诉的门关小以后，判决结案并没有如愿望的那样显著增加，而驳回起诉、终结审理等其它结案方式的门被挤大了。在2002年，以“其它方式”结案占了总数的四分之一强，其中的驳回起诉达到了创纪录的15.2%。法院既已受理却又推出，无怪乎，有老百姓说：“行政诉讼不但是摆设，还是陷阱。”其次，受案数似乎受到影响，一度出现下降。2000年受案数大幅下降的原因可能是多方面的，其中之一是1999年10月起施行的《行政复议法》在个别领域排除了行政诉讼 [50]，改进后的行政复议制度化解了更多行政争议。即使如此，考虑到前几年受案数迅猛增长的势头，1999年受案数停滞不长是相当异常的。

　　所以，纵使上述解释成立，我们仍然不能排除如下原因：由于法院不能象以前那样大规模地利用动员原告撤诉来解决棘手案件，法院回旋余地变小，处理难度增大，于是重新操起不予受理的套路，遇到棘手案件干脆拒之门外，或者向驳回起诉、终结审理等方式转移，草草收场。尤其是驳回起诉的案件，既可统计在受案数、结案数中，又比较“省事”，对面临立案数和撤诉率双重压力的法院真可谓一举两得。

　　2002年至今，全国行政诉讼的撤诉率稳定在30％左右，但同时行政案件的数量也没有显著增长，徘徊在10万件左右。经历了几乎回合的搏斗，在近几年趋于相对平静。但这似乎也就是目前行政诉讼所能达到的状况了。2006年全国法院办结一审行政案件95052件。这个数字意味着在法院办结的518万各类案件中，行政案件只占1.8%，平均每个基层法院只有约30件。而在这中间，仍有33.8%的行政案件以撤诉告终。 [51]

　　通过上述受案数、结案数与撤诉率消长关系的分析，可以看出，在行政诉讼制度环境没有根本改观的情况下，司法独立性和权威性不足，司法能力有限，法院常常把撤诉（动员撤诉）作为个案处理遇到困境时的对策。作为高层司法机关以及关注法律实践的行政法官，强调“从法院自身找原因”，要求或者呼吁各级法院“严格执法”，自然有其积极意义。高层司法机关的司法政策对地方法院的受案数、撤诉率等问题能够起到一定影响，但常常“摁下葫芦浮起瓢”，难以从整体上有根本改观；即使采取行政性的手段，也难以有真正重大的收效。在行政诉讼执法环境没有根本改变的情况下，行政诉讼制度的实际功能必然是有限的。

　　四、 行政诉讼的“协调转向”

　　很长时间内，虽然“协调”或者“和解”在法院内部广泛实行，但没有获得正式的认可，还“名不正、言不顺”，法官们对此也是做得多、说得少。从2006年开始，风向改变了，协调和解成了法院处理行政案件的“新机制”。

　　虽然一些法官在实践当中早已悟出协调的好处，但行政诉讼的“协调转向”主要还是中央政策推动的结果。2006年9月4日，中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》。 [52] “两办”就行政审判工作专门下发文件，自行政诉讼制度实施以来还是第一次。各级政府和法院迅速采取行动，调整政策。最高法院召开“加强行政审判工作妥善处理行政争议”的电视电话会议 [53]，并相继发布了多个文件。首先是针对农村土地征收、城市房屋拆迁、企业改制、劳动和社会保障、资源环保等领域的群体性行政争议，要求地方法院“尽可能通过协调方式加以解决” [54]，或者“注意最大限度地采取协调方式处理” [55]。在“和谐司法”、“大调解”的口号下，最高法院还专门发布了一个鼓励诉讼调解的文件。文件提出，人民法院对行政诉讼案件，可以参照民事调解的原则和程序，“尝试推动当事人和解”，并要求不断探索有助于和谐社会建设的多种结案方式，不断创新诉讼和解的方法，不断完善行政诉讼案件和解工作机制。 [56] 在2007年3月举行的第五次全国行政审判工作会议上，“探索和完善行政案件协调处理新机制”成为一个重要主题，地方法院交流协调和解的经验，最高司法官员表示推动行政诉讼协调和解。 [57]

　　作为上述司法政策调整的制度化，2008年1月，最高人民法院发布了《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，以司法解释的形式对行政诉讼协调做了全面而正式的肯定。 [58] 尤其是，其中第1条规定，“人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者不当，可以在宣告判决或者裁定前，建议被告改变其所作的具体行政行为。”据此，法院对待行政撤诉，从被动地允许变为主动地利用。该司法解释为行政诉讼中的协调提供了法律依据，使其从非正式的制度安排上升为一种正式的制度安排。 [59] 之后，2008年8月18日，最高人民法院下发《行政审判工作绩效评估办法（试行）》。该评估体系把上诉率、申诉率作为负面考评指标之一，而把撤诉率作为正面考评指标，进一步鼓励了法官运用协调方式处理行政案件。 [60]

　　在此前后，一些地方法院纷纷制定了有关行政诉讼协调的文件，肯定行政诉讼的协调工作。 [61] 不仅如此，一些地方法院还制定出具体政策来鼓励与推动法官协调解决行政案件。例如，辽宁省高级法院于2006年初下发《关于增补协调结案率为行政审判工作量化考评指标的通知》，将行政案件协调结案率作为一项指标纳入“行政审判工作综合考评办法”，省法院行政审判协调结案率因此大幅上升。 [62] 山东省高级法院于2007年3月下发全省行政审判工作要点，指出当年内全省将广泛推行行政诉讼协调和解制度，力争一审行政案件和解撤诉率达到50%以上。 [63] 湖南省高级法院介绍行政诉讼协调处理的经验说：

　　将行政案件协调工作纳入日常办案工作范畴，把行政案件协调成功率作为衡量中院和基层法院行政审判工作绩效的一项重要指标。在评先评优方面，突出对行政审判“案结事了”的效果评价，注重对行政案件上诉情况、申诉情况、信访情况的考核。实行协调和解率、执结率、息诉率“三率”综合考核与落实奖惩制度挂钩，变“软任务”为“硬指标”，切实增强行政审判人员做好多元协调工作的积极性和主动性。… …同时，坚持“三要”：凡是能够协调的案件，要尽量协调；凡矛盾容易激化的案件，要着力协调；即使协调不成的，也要做好当事人的思想疏导工作，防止矛盾进一步激化。 [64]

　　尽管在提倡协调处理的同时，一些正式的司法文件或者高层司法官员的讲话也强调，坚持协调处理的合法、自愿、有限原则，避免滥用协调权，禁止“以权促撤”、“以拖压和”的做法。 [65] 但在实际操作中，这样的意见被湮没在一片协调的鼓噪声中，很难得到认真对待。在官方媒体的报道中，原先对行政诉讼撤诉率偏高的忧虑被一扫而光，代之以对协调处理的经验介绍和表扬赞颂。 [66] 法官和学者所写的理论性文章，基本上也把目光转向论证行政诉讼协调的合理性。 [67]

　　在探索行政诉讼协调机制的幌子下，协调手段花样翻新。一种以前没有听闻、近年却很常见的方式是，虽然行政行为有明显瑕疵，但经过协调，被告许诺不予执行，法院则不予撤销或者宣告违法（原告撤诉）或者干脆判决维持该行政行为（原告不上诉）。这种方式的协调也许能让原告得到一点实际好处，调解的合法性则是无从谈起了。个别情况下，行政机关言而无信，法官却爱莫能助，司法颜面扫地。 [68] 撇开少数亮丽的案件，协调能够带来多少保护原告权益、化解社会纠纷的效果，仍是可疑的。最高法院的统计显示，最近两年（2007-2008年），一审行政案件的撤诉率维持在三分之一强；而在撤诉案件中，不到10％的案件是在被告自行撤销或者改变原行政行为的情况下原告撤诉。

　　本文并不笼统地反对行政诉讼采取协调解决 [69]，也无意去讨论协调的法律界限 [70]。问题的核心不是法律上应不应当允许调解，而是司法是否能够承担起法律赋予的职能。就事论事地说，允许调解未必损害原告利益或者公共利益，不允许调解也不见得能够保护原告利益和公共利益。虽然行政诉讼不适用调解的规定还在、撤诉审查的要求也没有去掉，但是法院已经不再强调依法判决，更不谈撤诉审查，而是强调协调处理。行政诉讼的协调转向，虽然包含有对法院只考虑依法判决、不考虑社会效果（这曾是一个严重问题吗？）的纠偏意图，但更主要的是司法缺少独立和权威的前提下的无奈之举。当整个司法系统高调宣扬行政诉讼协调和解，法院放弃的不仅仅是司法机构的裁判权，还有对行政诉讼困境的挣扎。法官们在他们无法克服的制度缺陷面前集体妥协了、认命了，曾经凝聚在撤诉审查规定上的司法理想失落了。

　　五、结语：期待司法权威的确立

　　行政诉讼法构造了一幅个人和政府对簿公堂、共同接受法院裁决的法治图景。通过个案诉讼，在法律秩序内部制造了个人与政府的紧张关系，郑重地提出行政行为合法性的问题；法院对行政行为合法性的裁决，尤其是对行政违法的宣告，将能够促进行政机关依法行政和行政法律体系的完善。但是，我们看到，现实中，这种紧张关系往往不是以法院的判决而告终，而是随着原告的撤诉而消解。“非正常撤诉”不但使原告的合法利益未能得到保护，诉讼个案对推动行政法治进程可能的贡献也因此化为灰影。撤诉审查制度在中国的现实中遭到的挫败，反映了行政诉讼制度面临的整体困境。法院对行政诉讼协调和解的提倡，有司法哲学的因素，但更是法院在这种困境面前的集体妥协。

　　司法权威的缺失是撤诉审查制度失效的关键原因。要使法院能够真正行使撤诉审查的权力，必须保障法院的独立。舍此，不但撤诉审查无从谈起，行政诉讼也始终摆脱不了困顿。针对行政诉讼的困顿，2009年11月，最高法院在发给地方法院的一个文件中指出，行政诉讼渠道不畅，导致上访增多，非理性行为加剧，严重影响社会和谐稳定；要求地方法院“不得随意限缩受案范围”、坚决清除限制行政诉讼受理的各种“土政策”。 [71] 然而，这份文件除了引发行政案件统计数据上的变化，对于真正保护公民的诉权又能起到多大作用呢？

　　问题还不止于此。为什么“气死不打官司”的老百姓忿而起诉却又忍气吞声地撤诉？为什么一些行政机关能够无所顾忌地压制原告？为什么行政系统需要并且能够上下动员，以对抗诉讼？这些牵涉社会结构的深层问题，恐怕不是或者不完全是树立司法权威就可以“迎刃而解”的。当公民的权利还缺乏基本的保障，社会对行政权从根本上还缺乏有效的约束机制，公民权利与行政权力之间就不可能形成真正的“对峙” [72]。面对社会结构的整体“失衡” [73]，凭借司法机关的微弱之躯去匡扶，难免独木难支。何况，司法制度本身就镶嵌在这个社会结构之中。在社会结构没有根本变化之前，司法能够获得多大的独立和权威是无法期待的，它只能“在夹缝中生存，在困厄中发展”。行政诉讼法宣示了法治的理想，却无法成为我国宪政的出路，对于社会结构变迁所起的作用也相当有限。要走出行政诉讼的困境，除了司法制度自身的完善，还有赖于一个公民社会的成长，有赖于民主政治的健全。这是一个远远超出完善撤诉审查制度、乃至超出行政诉讼制度的课题。

　　从长远的眼光看，体现司法职权主义特征的行政诉讼撤诉审查制度是我国法治建设的特定阶段、特定情境的产物。人们对撤诉审查制度功能的期待，和对它失效的忧虑，都源于这特定阶段和特定情境。也许随着公民社会的成长和民主政治的健全，以及司法权威的加强，公民可以理直气壮地与行政机关抗衡，法院可以真正地行使撤诉审查的权力。但司法权威的加强更意味着法院可以大胆地判决被告败诉，不必再千协调万协调；原告也可以指望和要求法院直接下判，而不是乞灵于法院的撤诉审查权。到了那一天，现行撤诉审查制度的合理性将大大消退，行政诉讼中的撤诉不再是一个让人焦心的问题了。

　　注释：

　　一个较早的版本发表在《中外法学》2001年第2期。本文是8年后的一个续写版，主要增加了第四部分“行政诉讼的协调转向”，收录于何海波《实质法治：寻求行政判决的合法性》（法律出版社2009年）。

　　[1] 龚祥瑞《法治的理想与现实：〈中华人民共和国行政诉讼法〉实施现状与发展方向调查研究报告》，中国政法大学出版社1993年。相关评论参见冯象《法学的理想与现实：兼评龚祥瑞主编〈法治的理想与现实〉》，《中国书评》总第3期。

　　[2] Kevin O’Brien & Lianjiang Li， Suing the Local State: Administrative Litigation in Rural China， in Neil Diamant， Stanley Lubman & Kevin O’Brien， Engaging the Law in China: State， Society and Possibilities for Justice， Stanford University Press， 2005.

　　[3] 见最高法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（1991年7月11日起施行）第60条。最高法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2000年3月10日起施行）第49条沿袭了上述规定。

　　[4] 《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，法释 [2008]2号，2008年1月14日。其中第2条规定，“被告改变被诉具体行政行为，原告申请撤诉，符合下列条件的，人民法院应当裁定准许：（一）申请撤诉是当事人真实意思表示；（二）被告改变被诉具体行政行为，不违反法律、法规的禁止性规定，不超越或者放弃职权，不损害公共利益和他人合法权益；（三）被告已经改变或者决定改变被诉具体行政行为，并书面告知人民法院；（四）第三人无异议。”

　　[5] 黄杰主编《行政诉讼法贯彻意见析解》，中国人民公安大学出版社1992年，第111、112页；姜明安《行政诉讼法学》，北京大学出版社1993年，第164、165页。

　　[6] 参见罗豪才、应松年主编《行政诉讼法学》（高等学校法学试用教材），中国政法大学出版社1990年，第219、220页；姜明安《行政诉讼法学》，北京大学出版社1993年，第153、154页；姚仁安（湖北襄樊市中级法院）《行政诉讼中撤诉的几个问题》，《人民司法》1993年12月。

　　[7] 孙林生、刑淑艳（黑龙江省鸡西市中级法院）《行政诉讼以撤诉方式结案为什么居高不下？对365件撤诉行政案件的调查分析》，《行政法学研究》1996年第3期。

　　[8] 资料来源于最高法院研究室统计处。其中1988－2007年部分数据又见于《中国法律年鉴》，1989－1999年的数据也可参见最高人民法院行政庭编的《行政执法与行政审判参考》（法律出版社2000年）。部分年份的数字（例如1998年的受案数），不同资料来源略有出入，本文以最高法院研究室统计处提供的数字为准。

　　“案件数”不包括单独提起的行政赔偿诉讼案件。《中国法律年鉴》2005、2006年的结案数包括行政赔偿案件，本表中予以减除。“判决支持原告”包括判决撤销、变更、责令重做行政行为，责令行政机关履行法定职责，确认行政行为违法或者无效；“判决支持被告”包括判决维持行政行为，确认行政行为合法或者有效，驳回原告诉讼请求；“其他结案方式”包括裁定驳回起诉、终结诉讼、移送等未经实体裁判的结案方式，但不包括撤诉。

　　最高法院2000年司法解释增加了确认行政行为合法/违法、无效/有效，但直到2002年开始才有相关统计数据。此前两年估计是被归入“其它结案方式”。鉴于确认判决所占比例很小（以2007年为例，确认、违法无效1.6％，确认合法、有效0.4％），对统计结果影响有限。至于本文注重关注的撤诉率，各种资料来源显示的数据高度一致。

　　[9] 在1990年9月召开的首次全国法院行政审判工作会议上，安徽省高级法院行政审判庭的一份报告称：“当前，行政审判实践中较为突出的一个现象是，在人民法院受理的行政案件中，撤诉案件占相当的比例。”安徽省高级法院行政审判庭《行政诉讼撤诉中的几个问题》，载黄杰、李道民主编《行政审判实践与研究》，中国法制出版社1991年。重庆市中级法院行政审判庭的报告也称：“我市行政审判工作开展以来，以撤诉方式结束诉讼程序的行政案件所占比重较大。”重庆市中级法院行政审判庭《关于行政诉讼中撤诉几个问题的探讨》，载黄杰、李道民主编《行政审判实践与研究》。

　　[10] 除了本文提到的文章，学术界对该问题的关注和讨论，可参见张树义、汤永进《在艰难中前进：〈中华人民共和国行政诉讼法〉实施现状与发展方向综合分析报告》，载龚祥瑞主编《法治的理想与现实》，中国政法大学出版社1992年；薛刚凌《行政诉权研究》，华文出版社1999年，221页；赵正群《行政诉权及其理念在中国大陆的生成与面临的挑战》，载《诉讼法论丛》第6卷，法律出版社2001年。

　　[11] 参见前引李海亮、罗文岚《关于非正常撤诉的法律思考》。

　　[12] 参见张乐发《对撤诉行政案件的分析及意见》，《人民司法》1992年第3期；韩勇（山东省高级法院）《行政诉讼撤诉多的现象不容忽视》，《山东审判》1994年第6期；黄家万、郭乃军、吴荣生（江苏省盐城市城区法院）《浅析行政诉讼案件的不当撤诉》，《政治与法律》1995年第2期；前引孙林生、刑淑艳《行政诉讼以撤诉方式结案为什么居高不下？对365件撤诉行政案件的调查分析》；谢坚贞（瑞金市中级法院）《行政撤诉中存在的问题及对策》，《法制与经济》1996年第5期；前引李海亮、罗文岚《关于非正常撤诉的法律思考》。

　　[13] 作者提供了一个案例：原告郭某对公安派出所的行政警告不服，向区公安局申请复议，区公安局逾期未作复议决定，郭某向法院起诉；在诉讼中，郭某申请撤诉，理由是区公安局答应将在近期作出复议决定。朱世芬（贵州省高级法院）《原告撤诉原因不当，法院不应予以准许》，载姜明安主编《行政诉讼案例评析》，中国民主法制出版社1993年。

　　[14] 姜世元、张晓明（大连市中级法院）《行政诉讼中的撤诉》，《人民司法》1990年5月。

　　[15] 前引张乐发《对撤诉行政案件的分析及意见》。

　　[16] 前引韩勇《行政诉讼撤诉多的现象不容忽视》。

　　[17] 前引黄家万、郭乃军、吴荣生《浅析行政诉讼案件的不当撤诉》。

　　[18] 前引谢坚贞（瑞金市中级法院）《行政撤诉中存在的问题及对策》。

　　[19] 刘京柱、阳城（日照市中级法院）《行政诉讼案件撤诉率居高不下的原因及对策建议》，《行政与法》1997年第4期。

　　[20] 据《中国法律年鉴》提供的数据，1993－1998年法院一审民事案件的撤诉率分别为16.7%、17.2%、17.6%、17.9%、18.3%、19.0%，同期调解率则为58.5%、58.4%、56.9%、54.2%、51.0%、45.8%，相应地，以判决结案的则只占23.3%、23.0%、24.3%、26.5%、29.5%、33.2%。

　　[21] 张乐发《对撤诉行政案件的分析及意见》。

　　[22] 安徽省各级法院行政审判庭《行政诉讼中撤诉的几个问题》，载黄杰、李道民主编《行政审判实践与研究》。另有报道称，徐州市矿务局机关公司业务员杨文平起诉涟水县公安局滥用职权、将其拘捕20多天，要求公安局赔偿损失和道歉。在法院开庭时，被告公安局竟当庭将原告戴上手铐，拖上车疾驶而去，致使法庭无法审理。参见《北京青年报》1994年6月16日。

　　[23] 这些行政管理领域内行政诉讼的撤诉率可能更高一些。以1999年全国各类行政案件撤诉率为例：邮电89.7%，税务61%，烟草专卖58.8%，技术监督54.7%。

　　[24] 这是我从最高法院行政庭一位法官口中听到的事例。

　　[25] 依照最高法院的司法解释，即使被告在诉讼中撤销或者改变原具体行政行为，原告仍可以选择不撤诉；即使原告申请撤诉，也是由法院独立审查决定，而与被告无关。

　　[26] 张树义、汤永进《在艰难中前进：〈中华人民共和国行政诉讼法〉实施现状与发展方向综合分析报告》。

　　[27] 周志强（浙江省天台县法院法官），2000年5月16日。

　　[28] 另一位法官的调查也印证了这一判断：“根据抽样调查，其中大部分撤诉案件如果交付审判，行政机关将败诉。只有很少部分是原告确实自认无理才撤诉。在撤诉的大多数案件中，并非原告的真实意思表示，而是出于各种顾虑和压力。”陈有西（浙江省高级法院行政庭原法官）《对行政诉讼困境的宏观思考》，《行政法学研究》1993年第4期。

　　[29] 最高法院曾经试图通过提高审级来局部地改善法院和被告“级别”不相称的状况，例如“被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件”将由中级法院管辖。见最高法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第8条。

　　[30] 有位法官向我们讲述了这样一个例子：D县公民张某去外省H市追索债务，被H市公安局收容审查，张某向D县法院起诉。在诉讼期间，H市公安局解除对张某的收容审查决定。张某遂以“已恢复人身自由，再打官司精力、财力不够”为由申请撤诉。法院对是否准许其撤诉产生了不同意见。这位法官在文章中主张“法院应裁定不准撤诉，继续审理，依法裁判”，但没有说明法院最后的处理结果。参见严如春（江苏省大丰县法院）《行政处罚决定错误应否允许原告撤诉》，《政治与法律》1995年第2期。我猜测，这种情况下法院裁定不准撤诉是有可能的，因为该案“关系”简单，是非分明，而且被告在外省，法院“得罪得起”。但是，象这样法院完全不受被告羁绊的情形极少。

　　[31] 前引周志强，2000年5月16日。

　　[32] 前引安徽省高级法院行政审判庭《行政诉讼中撤诉的几个问题》。

　　[33] 前引谢坚贞《行政撤诉中存在的问题及对策》。

　　[34] 前引谢坚贞《行政撤诉中存在的问题及对策》。

　　[35] 前引周志强，2000年5月16日。

　　[36] 马原《加强行政审判工作，更好地为改革开放和经济建设服务：在全国法院行政审判工作会议上的讲话》，1993年10月。

　　[37] 王建宗（山东省高级法院副院长）《在全省法院行政审判工作座谈会上的讲话（1995年3月28日）》。

　　[38] 李国光（上海市高级法院副院长）《在上海法院第三次行政审判工作会议上的报告（1994年3月10日）》。

　　[39] 例如，“对那些既不受理、又不作出不予受理的书面裁定的，上级法院要依法行使审判监督权，及时指令下级法院受理或作出不予受理的书面裁定”。见曹世维（四川省高级法院副院长）《在全省法院第四次行政审判工作会议上的讲话（1994年4月5日）》（川高法 [1994]62号）。有的地方甚至规定“七日内不作出不予受理书面裁定的，即视为受理”。见前引李国光《在上海法院第三次行政审判工作会议上的报告》。

　　[40] 在我看到的材料中，至少有山东省、江苏省、黑龙江省、湖北省等几个地方就有明确的指标。

　　[41] 湖南省高级法院《努力改善执法环境  开创我省行政审判工作新局面》，载《中国行政审判研讨：99’全国法院行政审判工作会议材料汇编》，人民法院出版社2000年。

　　[42] 石维斌（湖南省怀化市中级法院院长）《我是怎样抓行政审判工作的》，载前引《中国行政审判研讨》。

　　[43] 河南省高级法院《充分发挥上级法院的监督指导作用  推动全省行政审判工作健康发展》，载前引《中国行政审判研讨》。括号中的黑体字为作者所加。

　　[44] 例如，一些基层法院聘请“行政诉讼联络员”，这些联络员职责之一是介绍起诉。有的法院要求各人民法庭每年必须向行政庭介绍若干行政案件。但也有法院领导明确反对“找米下锅”的做法。参见前引李国光《在上海法院第三次行政审判工作会议上的报告》。

　　[45] 北京市海淀区法院《推定行政审判  确保司法公正》，载前引《中国行政审判研讨》。

　　[46] “某高院反映，从3个案件的案卷中发现，原告申请撤诉的日期比立案日期还早。”甘文（最高法院行政庭）《我国行政诉讼制度发展进程调查报告》，载应松年、袁曙宏主编《走向法治政府：依法行政理论研究与实证调查》，法律出版社2001年。原告一般不会起诉后立即撤诉，而是经过了一段时间，经历了几番曲折，百般无奈才撤诉。法院立案期限依法为7天，过了立案期限而未予立案，可见法院在受理上的犹豫；本来没有立案而在原告申请撤诉后却予立案，反映了法院争立案数的急切。

　　[47] 我没有看到公开发表的材料，但从时任最高法院副院长的罗豪才教授口中得到证实。

　　[48] 例如，广西高院1995年10月写的《广西法院贯彻实施行政诉讼法情况汇报》提到“所审结的案件采取协调方式结案的比例大”，认为这“不正常”。

　　[49] 吉林省高级法院《吉林省法院近几年行政审判工作情况》（全国法院行政审判工作会议交流材料），1999年12月。

　　[50] 《行政复议法》第30条规定，省级政府根据国务院或者自身对行政区划的勘定、调整或者征用决定作出的确认自然资源所有权、使用权的行政复议决定为最终裁决。这一规定的影响是显而易见的：2000年各级法院受理的土地行政案件比1999年少2268件，下降14.8%；林业行政案件比1999年少446件，下降20.8%。

　　[51] 数据来源于最高人民法院院长肖扬在十届全国人大五次会议上所作的《最高人民法院工作报告》。

　　[52] 中办发 [2006]27。该文件没有全文公布，似乎也没有官方媒体的报道。但从地方行政机关和司法机关落实该文件的一些报道中，可以看出它的主要内容。

　　[53] 《改革创新行政审判制度为构建和谐社会提供有力保障》，中国法院网http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=221403；《最高法院院长强调努力探索行政审判制度改革创新》，中国新闻网http://www.chinanews.com.cn/other/news/2006/10-25/809965.shtml。

　　[54] 《最高人民法院关于妥善处理群体性行政案件的通知》，法 [2006]316号，2006年12月5日。

　　[55] 《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》，法发 [2007]19号，2007年4月24日。

　　[56] 《最高人民法院关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》，法发 [2007]第9号，2007年3月1日。稍早发布的《最高人民法院关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》（法发 [2007]2号，2007年1月15日）简略地提到“探索行政诉讼和解制度”。

　　[57] 李金红《曹建明：探索和完善行政案件协调处理新机制》，中国法院网http://www.chinacourt.org/html/article/200703/29/240212.shtml，2007年3月29日；王斗斗《肖扬：抓紧制定行政诉讼协调和解司法解释》，《法制日报》2007年3月29日。

　　[58] 法释 [2008]2号，2008年1月14日。

　　[59] 王斗斗《行政诉讼协调和解有了法律依据：最高法院解读<关于行政诉讼撤诉若干问题的规定>》，《法制日报》2008年1月17日；李广宇（最高法院行政庭）《〈关于行政诉讼撤诉若干问题的规定〉的理解与适用》，《人民法院报》2008年2月1日；周公法（山东省聊城中级法院）《论行政诉讼和解制度的构建：非正式制度安排向正式制度安排的变迁》，《山东审判》2009年第1期。

　　[60] 据报道，绩效评估体系包括：就个案的审理情况进行抽查，按照相应的指标进行计分的个案评查指标；就上诉率、再审改判率、起诉率、超审限率、申诉率、结案周期等数据进行统计和通报的案件质量和效率统计数据指标；根据社会影响和社会评价的情况分别进行加权计分或者减权计分的社会影响和社会评价指标；法官廉洁评价指标。

　　[61] 《北京市高级人民法院关于行政案件协调处理有关问题的意见（试行）》，京高法发 [2006]208号，2006年6月21日（“法院可以根据案件具体情况，主动做协调处理工作，提出协调方案供当事人参考”）；《广东省高级人民法院关于行政案件协调和解工作若干问题的意见》，2006年12月25日起施行；《上海市高级人民法院关于加强行政案件协调和解工作的若干意见》，沪高法 [2007]93号，2007年4月5日；福建省高级法院《全面加强诉讼调解工作推动建立健全多元纠纷解决机制的意见》，新华网http://news.xinhuanet.com/newscenter/2009-04/16/content_11193390.htm。

　　[62] 李明《辽宁省高级人民法院行政审判协调结案率上升》，《辽宁日报》2006年10月31日，转引自中国平安网http://www.chinapeace.org.cn/zhzl/2006-10/31/content_4220.htm。

　　[63] 王斗斗《权威人士回应行政诉讼协调和解三大疑点》，《法制日报》2007年3月29日。事实上，山东省法院自1996年至2006年10月，共审结行政案件144513件，其中撤诉案件有70757件，撤诉率高达49％。省法院行政审判庭有关负责人表示：“如此高的撤诉率就是因为法院在原被告间做一些建议、动员、协商的工作，促使双方做出让步，达成和解，原告才会申请撤诉，从而有效地化解了‘官民’矛盾，彻底解决行政纠纷。”马丽《省法院推出行政诉讼和解新机制》，2007-01-18，山东法院网http://sdfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=8037。

　　[64] 湖南省高级人民法院《积极探索多元协调方法妥善处理行政纠纷案件》，“第五次行政审判工作会议经验介绍（三）”，中国法院网http://www.chinacourt.org/html/article/200704/09/241475.shtml，2007年4月9日。

　　[65] 山东省高级人民法院行政审判庭《关于在行政诉讼中引入和解机制有关问题的调研报告》，载最高人民法院行政审判庭编《行政执法与行政审判》第20集（2006年第4集）；王斗斗《权威人士回应行政诉讼协调和解三大疑点》，《法制日报》2007年3月29日（时任湖南省高院院长的江必新的意见）；《最高人民法院关于认真贯彻执行<关于行政诉讼撤诉若干问题的规定>的通知》，法发 [2008]9号（“不能排除或放弃合法性审查原则”、“坚决防止和杜绝动员甚至强迫当事人撤诉的现象”）。

　　[66] 叶克兰、于英《芝罘将协调机制引入行政诉讼》，《人民法院报》2005年9月30日；王洪、张琪《襄樊行政案件注重协调 庭前案后力促官民和谐》，《人民法院报》2007年8月17日；郑春笋《民告官案圆桌审 协商对话好宽松：德州法院行政案庭审新模式促和解率近八成》，《法制日报》2008年7月24日，法制网http://www.legaldaily.com.cn/bm/2008-07/24/content_908113.htm；袁定波《解开行政官司怪圈 “协调解决模式”使民告官不再困难》，《法制日报》2008年8月20日，法制网http://www.legaldaily.com.cn/0705/2008-08/20/content_927865.htm；张慧鹏、范贞、刘德敏《化解行政纠纷的新探索：广东法院开展行政协调和解工作调查》，《人民法院报》2008年11月11日；姜道策、李迎春《邹平法院行政诉讼“协调四法”促和谐  撤诉率达71%》，央视网http://news.cctv.com/law/20090226/106073.shtml， 2009年2月26日 。

　　[67] 周公法（山东省聊城市中级法院）《试论行政诉讼和解制度》，《行政法学研究》2005年第4期；白雅丽（石家庄中级人民法院）《论中国行政诉讼和解制度的建立》，《现代法学》2006年第3期；祝昌霖（福建省高级法院）《论行政诉讼协调机制的可行性》，《福建法学》2006年第4期；山东省高级人民法院行政审判庭《关于在行政诉讼中引入和解机制有关问题的调研报告》，载最高人民法院行政审判庭编《行政执法与行政审判》第20集（2006年第4集）；江苏省高级人民法院课题组《行政诉讼建立调解制度的可行性》，《法律适用》2007年第10期；沈福俊《和谐统一的行政诉讼协调和解机制》，《华东政法大学学报》2007年第6期；周佑勇《和谐社会与行政诉讼和解的制度创新》，《法学论坛》2008年第3期；温辉《论行政诉讼和解的法理基础》，《法律适用》2009年第2期。

　　[68] 几年前我曾看到，最高法院在一个案件中也陷入这种进退不能的窘境。

　　[69] 若干年前，本文作者就曾主张今后修改行政诉讼法时应当允许调解。何海波《行政案件应当允许调解》，《法制日报》2002年3月3日。

　　[70] 相关的讨论，参见张淑芳《行政诉讼和解问题探讨》，《行政法学研究》2004年第3期；朱新力、高春燕《行政诉讼应该确立调解原则吗？》，《行政法学研究》2004年第4期；刘东亮《论行政诉讼中的调解：兼与朱新力教授商榷》，《行政法学研究》2006年第2期；姜明安《协调和解：还需完善法律依据》，《法制日报》2007年4月4日；郑宁、龙非《行政诉讼和解的容许性要件研究》，《法治研究》2007年第12期。

　　[71] 《最高人民法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》，法发〔2009〕54号。

　　[72] “行政诉讼在中国首次建立了对峙式政治模式，标志着民主宪政的肇端。”陈端洪《对峙：从行政诉讼看我国的宪政出路》，《中外法学》1995年第4期。作者同时指出行政诉讼在现实中的挫折。

　　[73] 罗豪才教授倡导的行政法平衡理论对行政法的失衡问题表现了强烈的关注。尤其参见罗豪才、宋功德《行政法的平衡与失衡》，《中国法学》2001年第2期。

　　作者简介：何海波，北京大学法学博士，清华大学法学院副教授。