（2009-06-03）
 
 
● 郑永年
　　无数的迹象表明，中国很多县（市）级以下的区域已经进入严重的无政府状态。这里的无政府当然不是说没有政府，而是说政府不能履行政府的功能如提供安全和服务、社会正义和公正等公共产品。这些年来很多腐败和令人发指的事情都发生在县（市）。很少会有人否认，县政是中国腐败的“重灾区”。古人对县政有经典的总结，“郡县治，天下安”。如果县政发生无政府状态，那么整个政权就会发生危险。人们无须从中国数千年的历史中寻找证据，国民党政权的解体实际上就是从县政危机开始的。

　　县政危机也给中国创造了一个机会来改造县政。笔者认为，县政改革可以是中国总体政治改革的起点，并且是一个最理想的也是最具操作性的起点。到今天，没有人会否认中国政改的重要性，问题是从何入手。基层村级民主已经实施二十来年了，但似乎已经走到了顶点，很难再自下而上地往上推。乡镇民主也已经做了些试点，但要大规模地扩展开来的可能性并不大。这不仅仅是因为各方面对乡镇一级政权是否要存在下去并没有共识，更为重要的是从村级民主实行的情况来看，民主可能解决不了中国的基层治理问题。况且，乡镇民主在法律上说还没有具备合法性。

　　同样，高层民主尤其是围绕着接班人问题的党内民主这些年已经有了实质性的进步，但也很难自上而下地推行下去。高层党内民主和基层政权治理是两件不同的事情。在基层民主不能上移，高层党内民主不能下行的情况下，也就是说缺失政治改革的动力的情况时，就要另外寻找其他的突破口。而县政改革就是这个突破口。

县政的沿袭与发展

　　县政历来就是中国治理制度的核心。省级政权在元代前是中央政权的一部分（日本今天所用的“省”就是中央的“部”），元代以后成为地方政权，但其重要性仍然不如县。“虚省实县”是中国传统政治的常态。在传统上说，县以下实行自治制度（日本今天仍然延续这一制度）。乡镇政权是现代革命的产物，为当时革命动员、国家建设和改造社会所需。但到今天，这一级政权设置表现出越来越多的问题。

　　在很多地方，乡镇政权本身已经演变成为无政府的根源。这些年来，人们对如何改造乡镇政权有很多的讨论。一些省份也进行了有效的改革，如撤乡并镇等。总体说来，如果省是中央的派出机构，那么乡镇应当更多的是县的派出机构。在乡镇政权定位不那么明确的情况下，没有很大的理性去花费很大的精力在这个层面进行大规模的政治改革，尤其是民主化。

　　虚省实县应当是中国政治改革也是中央地方关系的轴心问题和关键问题。如何“虚省”需要另文讨论，这里讨论如何“实县”的问题。

　　传统上，县是实的，县太爷是中央政权亲自选定的，县太爷和中央政府（皇权）之间有直接的沟通管道。县政也因此是传统政治的核心。改革开放以来的趋势是实省虚县，到今天县政远远被边缘化。这是有很多制度因素促成的。

　　改革开放前的三十年，县政在中国政治中有着同样显赫的位置。毛泽东本人对县政就非常重视，和县委书记沟通是毛泽东的一项重要议程。在制度层面，县委书记甚至可以成为中央委员。同样重要的是，中央实行“下管两级”的干部管理制度，就是说，县和中央之间还是有直接的沟通管道。
改革开放以来就不再是这样了。首先是干部管理从“下管两级”的制度改革成“下管一级”的制度。中央政府只管到省级干部。而县级干部完全在省级管辖之下。这个制度变化实际上使得中央地方关系呈现出欧洲传统上称之为“封建”的制度特征，就是“我的主人的主人不是我的主人”。
干部交流的弊端

　　现在的县委书记要成为中央委员可能是天方夜谭的事情了，县委书记要见到中央高层领导人也不是一件容易的事情。县政和中央之间不存在任何制度性的关联。中央政府所能做的就是做些制度规定，如强化干部交流制度。

　　干部交流制度“一刀切”地在所有层级实施。这个制度的其中一个重要意图在于防止地方主义。在这方面的确起到很大的作用，但同时也产生无穷的恶果，至少在县政层面。干部交流是自上而下决定的，就是省级政府决定县级干部交流。在很多地方，干部交流演变成了官职买卖，成了上级干部腐败的工具。很多县级干部为了政绩，拼命追求政绩，因此形象工程不断。县政干部频繁地调换，那里的人民一次又一次地被剥夺和掠夺。

　　社会经济方面县政也被边缘化。因为单纯地把现代化理解成城市化和工业化，作为乡村象征的县自然得不到重视。实际上，很长时间里，国家政策很少有向县政倾斜的。即使是建设社会主义新农村也仅仅是视为是农村经济发展，并没有把县政建设考虑在内。这一点，也表现在近年来的“省管县”政策。但不管怎样，这些政策既没有有效地促进农村的发展，和县政建设更没有任何关系。看看有多少县级财政处于破产状态就知道问题的严重性了。（当然更不用说乡镇政权的财政破产了。）在很大程度上，县政处于政治（行政）和经济双重破产状态。

　　上世纪九十年代中期以后的“抓大放小”政策中的“放小”部分对县政也带来极为负面，甚至致命性的影响。很多所谓的县政“黑社会化”和“放小”政策有很大的关联。所谓的“放小”就是民营化。这个改革设想具有战略意义，通过民营化大力发展中小企业，从而推进地方的经济发展。但是在实施过程中往往演变成恶性私有化。中小企业大多属于县（市）级政府。县（市）级政府本来就具有公司型政府特征。恶性私有化不仅导致了这一级大量国有资产的流失，更因为围绕着私有化，官员之间、官员和商人之间的纷争不断，内部交易，腐败升级，从而使得县政“黑社会化”。

使县拥有中心位置

　　县政政治和经济上在中国总体制度上的边缘化是很多问题的根源，县政改革也因此变成当务之急。县政改革的内容就是要使县政实质化，就是说要使县在中国的总体政治经济制度上拥有中心的位置。如何使之实质化？首先是要建立中央和县政的直接关系，把县政从省政那里解放出来。

　　中国有2800多个县级行政区划单位，在经济发达的东部地区的很多县的人口超过100多万，比世界上的很多小国家还要大；西部有的县尽管人数少，但地域广袤。如何建立和中央的直接关系，就要考虑县政主要领导人谁来任命的问题。县委书记和县长数千人，中央政府要把这些人从选拔、管理、和培训等任务担负起来并不是一件难事。近年来中央党校开始培训县级领导人是一个积极的发展，但还是不够。党的主要领导人需要把更多的精力投入县委书记和县长的培训和直接领导，犹如当年的黄埔军校那样。引入民主因素进县政也非常重要。从理论上说，现在的县级人大代表都是直选的。县（市）级领导人和人民建立起直接的关系最有可能。当然，也可考虑是否在县政，必须具备现在的六套班子。党政关系问题、行政和立法关系等都可以进行开放式试验。

　　在经济上，近年来已经提出省管县制度。这个新政策较之从前的政策比较重视县级经济。但是这个政策可能还不够。因为分税制以后，中国财政重心已经向中央倾斜。县级经济是农村经济的第一线。要有效促进农村经济的发展，不仅仅中央财政转移要向县级倾斜，中央税收也要向县级分权。现在税收财政过分集权，县级经济的发展缺乏资金和动力。这种情况只能通过经济分权来达成，而不能仅仅通过财政转移，因为财政转移强调的是二次分配，而不是生产。
无论从政治还是从经济上看，县政改革都具有巨大的优势。县政改革是可控的，分区域和逐步推进的县政改革不会影响到整个制度的运作。这也同时说明，改革的成本也很低。一旦县政改革取得成效，其必然会造成强大的动力，向下推进乡镇政府的改革，向上为省级政府的改革提供压力和动力。最近中国中央领导层开始把注意力放在县级政府，再次强调县委书记的重要性。这里释放出来的信息很重要。人们也希望，对县政的重视可以超越经济的范畴，而进入政治领域。县政的经济和政治改革成功了，就会变成中国整体制度改革的基础和动力。
　　作者是新加坡国立大学东亚研究所所长，文章仅代表个人观点

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