半个世纪，既可为革故鼎新留下充分的余地，也能将错误凝固为历史的惯例。
——题记
一个好政府应该做到两点：一，信守政权的宗旨，亦即人民的幸福；二，了解实现其宗旨之最佳途径。
——亚历山大·汉密尔顿〔1〕
一、引 言
本文主要探究了我国选举法“四分之一”条款背后的代表制理论。一般认为，现代选举制度不但要遵循“一人一票”原则，而且选票之间应当是“等值”的，亦即每个选民都有向选举结果施加同等影响的机会，而就我国的情况来看，选举法对城市和农村选民选举权的规定是不等值的。按照选举法第十二、十四和十六条的规定，“自治州、县、自治县”、“省、自治区”以及全国人民代表大会中，都要按照“农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则”分配，据此，以十届全国人大代表名额的分配为例，农村每96万人选代表1人，城市每24万人选代表1人。这样，农村公民的被代表权只有城镇公民的四分之一，故称“四分之一条款”问题。〔2〕
对于这一问题，存在两种不同的看法，一是基于“国情”理由为之辩护，认为其具有现实合理性，一是从宪法平等权的角度提出质疑，主张废除之，实现城乡公民选举权的完全平等。本文试图说明，国情论调是有害的，而平等化方案是有局限的，应将考察的视角放宽；“四分之一条款”的问题在于反映了当下代表制理论上的诸种误解。在我国选举制度和实践中，各国通行的地域代表制原则已经为职业代表制所替代，并体现出一种带有浓厚等级特权色彩的“身份代表制”特征，这种代表制理论预设与当前妨碍人大功能的诸多问题密切相联，因此，必须超越平等化方案的思路，从澄清代表制理论上的误解入手来思考问题的解决途径。
二、国情理由与平等化方案的困境
在“四分之一条款”问题上，国情论和平等论是对立的两种观点。国情论认为，我国是一个农业人口占优势的大国，为避免人民代表大会变成“农民代表大会”，应当对城市和农村应选代表的人口比例做出区别性规定。1953年制定第一部选举法时，邓小平（时任选举法起草委员会委员）在草案说明中指出：在城市与农村间做不同比例的规定“就某种方面来说，是不完全平等的，但是，只有这样规定，才能真正反映我们的现实生活，才能使全国各民族、各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当地代表，所以，它不但是很合理的，而且是我们过渡到更为平等和完全平等的选举所完全必要的。”〔3〕在此之前的1951年，刘少奇在谈及这一问题也认为，普遍、平等、直接、秘密投票的原则之所以不能立即实行，“主要是劳动人民还不识字，过去没有选举的经验，他们对于选举的关心和积极性暂时也还不很充分……我们首先注重的不是这一套选举的形式，而是它的实质。”〔4〕这种强调“不平等但合理”的国情论调，到目前为止一直是对选举权实行区别对待的理由。国情论既反映了官方立场，在学界也较有普遍性。例如，有的学者认为，城乡代表的比例差额只是“形式上的不平等”，目的是为了达到“实质上的平等”，它有利于提高人大代表的整体素质，甚至最终也符合农民自身的利益。〔5〕还有学者从“社会主义初级阶段理论”出发解释说，新中国成立以来关于人大代表的城乡比例规定“体现了先进生产力改造落后生产力的经济发展规律，体现了现代法律既尊重人民群众意志，又改造人民群众某些落后观念的双重功能，因而是合理的。”国情论没有忽视宪法上的平等原则，但认为其实现“是一个渐进过程……大约在2050年可望有总体上的改变。”〔6〕
与国情论不同，许多学者认为平等价值更为重要，其实现是不能等待的，解决问题的方法即废除相关条款。总体来看，平等论者从两个层面上提供了论证理由。第一个层面强调平等价值本身的重要性，例如有学者认为，“四分之一条款”是对农民的歧视，违背了国民待遇原则，它既侵害了宪法第三十三条确定的平等原则，也不利于维护人民政府的权威，“人民政府应该是全体人民的政府，而不是城市或者乡村的政府。”〔7〕“一人一票的原则必须得到执行，每个选民的投票必须是等值的。”〔8〕第二个层面主要回应国情论对代表素质的担忧，强调选举权的平等不但在价值上必要，而且实践上可行，不会导致代表素质的下降。持此观点的学者认为，取消不平等比例规定并不必然造成农民代表的显著增多，不管代表身份如何，只要愿意为农民说话并获得农村选民支持，就完全有能力履行代表职能。〔9〕更为系统的理由认为，“农村代表”未必是“农民代表”，其中也包括了农村基层党组织以及各种人民团体的干部或精英分子；我国采取的是地域代表制和职能代表制相混合的选举制度，农村代表将被限定于一定的数量之下；当前存在的多层级间接选举制，是一种有效的筛选机制，愈是上一层级的人大选举，低素质的候选人愈难当选；等等。〔10〕
国情论主张“四分之一条款”的目的，是通过“形式上的不平等”达到“实质上的平等”，认为只有这样才能提高人大代表的整体素质，并“最终也符合农民自身的利益”。我们相信其动机是善良的，但是我们也注意到，手段不但背离了目的，而且伤害了目的，并且这种伤害可能会持久地存在下去。不平等可能会成为一种适应性价值——城市选民会以之为当然，而农村选民亦将麻木不觉，其弊害自不待言，为社会广为关注的“三农”问题——农民在政治、经济、社会等诸多方面的不平等待遇及其对社会的伤害，可以为上述判断提供注脚，在此已经无需重复。重复也许能够强化一种有关公正的情感，但无助于加深对问题的理解，不过，或许有必要强调的是，不公正的受害者最终是所有人，生活在城市的公民也不会从这种不公中获益，毕竟，如果宪法上的平等原则可以成为实现其他目的的代价，能够对农村选民不公，为什么就不能对城市选民不公呢？
关于平等化方案，应当承认其意义也是明显的：它至少能避免公开的不平等所面临的挑战。不过，这是问题的最终解决方式吗？它有助于农村选民的利益得到表达并使人大发挥其应有的功能吗？就目前的情况来看，平等化方案的实际意义是非常有限的，因为一个颇具讽刺意味的情况是，从选举法对城乡代表比例的历次修正来看，农村代表的人数并没有随着的比例的缩小而增加，甚至农民群体自身似乎也没有一种把问题的解决诉诸于平等选举权的强烈渴望，这样，从法律条文上进一步缩小比例或直至完全平等，也难保证情况有实质性的变化；事实上，当下我们从平等化方案中所能看到的希望，也仅仅是使组成全国人大各代表团的人数发生变化，亦即，那些农村人口比重较大的省份，代表团人数可能会多一些，但代表的城乡构成仍然难以发生有利于农村的变化。〔11〕
讨论到这里，我们发现情况的确是令人尴尬的，它让人们看到在我们的国情下宪法原则的无奈，甚至它也会使人们怀疑：继续讨论“四分之一条款”是否还有意义？尤其在选举本身的真实性尚存疑问的情况下，讨论这样一个学究气很浓的问题，是否会强化一种“皮之不存，毛将焉附”的悖论感和虚无感？本文认为，学理上的探究仍是有意义的，尤其是在某种认知性误解强化了选举的不真实状况的情况下，这种讨论更有意义——它至少能够为推进一种真实的选举实践减少一些障碍。事实上，当选举权一文不值的时候，立法者倒是会“慷慨地”承认平等选举权，但显然那样情况会更糟，而选举法之所以在历次修正中步步为营——从八比一改为五比一再到四比一，恰恰表明在立法理由中存在某种认知性的紧张。所以，暂时地将“四分之一条款”问题从复杂的现实羁绊下解放出来，放到单纯的理论层面上做一个真诚的、也许其意义在于未来的讨论，仍不失其价值。
从这样一个视角来看，也许正是因为我们仍停留于平等论的思路，才产生了上述那种怀疑。“四分之一条款”不仅关涉宪法平等原则的实现与否，重要的问题在于，它是我国选举制度所坚持的不合理的代表制理论的一个体现，而恰恰是这一理论，限制了平等化方案的效果，并在很大程度上解释了人大制度设置中存在的一系列问题——诸如代表的非专职化、人数过多、预设代表构成比例、以及直接选举中在选区划分上存在的问题等等，也正是这些反交涉主义的做法，构成了对宪法平等原则的挑战和人大功能的一个障碍。〔12〕
为了阐明“四分之一条款”中的代表制理论预设，我们需要将该条款分解为两个层面的问题来讨论：第一，为什么将“城市”和“农村”分开？在回答这一问题时，我们试图探究条款背后的职业代表制逻辑，以及它在我国选举制度中的诸多体现；第二，进一步来看，与典型的职业代表制不同，为什么要有“四分之一”这样一个歧视性规定？在这一层面的分析中我们会发现，一种带有浓厚等级色彩的“身份代表制”已成为我国选举制度的一个特征，导致这一问题的素质论调，也在代表制理论的支配下被制度化为对农村选民的歧视；在分析这一层面时本文还将说明，对选举的外部控制是怎样从特殊场合扩展到选举制度的一般场合的。
三、对代表制理论的追问
首先看第一个问题。在“四分之一条款”上，前列选举法各条将“农村”和“城市”区别开来，但问题是，这种区分所依据的是地域标准而非其它标准吗？仅仅依照空间居住地上的差别，显然不足以作为区别对待的理由。事实上，有的地方没有区分，或者区分的程度不同。例如第十二条规定，在非农人口特别多的县、自治县内，“比例可以小于四分之一直至一比一”，这说明，随着工人和农民这两种职业身份人数比例的变化，区别对待的程度也有所不同，单纯的地域因素与这种变化是没有联系的，换言之，哪里农村人口比重高，哪里的歧视就要重一些。我们还注意到，国情理由在为“四分之一”条款做辩护时，是把城乡经济差别作为主要考虑因素的，由于两个区域在职业构成上区别明显——农村人口的主体是农民，城市人口的主体是各种身份的“工人阶级”，所以，根据上述两种情况我们有理由认为，“农村”和“城市”的区别并非地域标准而是职业标准。此外，以户籍所在地而非以实际居住地为选举权享有资格的做法，例如农民工的境况——他们的选举权只能在其户籍所在地（农村）行使，〔13〕也说明“农村”和“城市”的区别并非看似的那样依据的是地域标准。
这样来看，选举法对“城市”和“农村”分别规定代表人口比例的做法，及其从国情角度所做的辩护，显示出了一种值得关注的理论预设：一种利益只能由其相关的从业者作代表才能得到表达——农村选民的利益只能由农村代表来表达，城市选民的利益只能由城市代表来表达，并且一旦这样的代表产生，他们也会维持所在职业群体的利益要求。
仔细分析其理论的逻辑，我们会发现，这一预设将导致下列几个彼此相联的倾向：第一，反对代表的专职化。其原因是，专职代表被认为不可能代表任何群体的利益，相应地，这一逻辑更赞同或者容忍那种预先设定代表复杂构成比例的做法，因为似乎只有这样，才有助于各职业的利益得到表达，并使人大具有“广泛代表性”，否则，如果选举结果完全取决于选民意志，则代表的职业身份将变的不确定，代表性将不足。第二，倾向于反对实行真正的地域代表制——以居住地而非以职业团体、工作单位为依据划分选区的方式，因为地域代表制也会忽略代表的职业特征。第三，倾向于使代议机构人数众多，认为这样可以涵盖复杂多样的职业类别，体现所谓的“广泛代表性”。第四，这种理论还倾向于认为，代表在道德上和政治上均不应背离其职业群体利益，所以它反对代表通过与其他职业群体代表经由交涉和咨询而采行一种超越性的全局立场。
按照上述推论，“四分之一条款”及其国情理由基本上符合职业代表制的逻辑。这种代表制与地域代表制相对，强调超越地域界限，以职业团体，如工会、农会、商会、教育团体之类为选举单位而选举代表参与立法或政事的选举制度。〔14〕正是这种理论，认为某种利益只能由从事该职业的人士来表达，代表不能、也不应当超越本职业群体的利益需求，否则将是失职。在历史上，普鲁士俾斯麦执政时代、集权的苏俄、法西斯时代的意大利、1930年代的英国、德国的《魏玛宪法》时代，都实行过这种代表制。〔15〕
反观我国选举制度，前述四个特征均有明显体现。第一，绝大多数代表均系各有其本职工作的人士担任，代表的专职化远远没有实现。由于在理论上认为只有从事同样职业的人才能代表特定的利益要求，所以各级人大都以代表职业身份多样化作为目标，导致身份特征超越了地域标准中的人口比例因素，成为代表构成特征的一个重要方面。实践中，需要顾及的各种身份因素有：党政干部、民主党派、少数民族、妇女、港澳同胞和海外侨胞、知识分子、先进人物以及工人、农民、教育、科技、卫生、体育、文艺各界，等等。不难理解，对构成比例的强调，将必然以牺牲选民意志为代价，使得“戴帽”选举盛行，选民在很大程度上成为消极的表决机器，为实现预定比例而人为修正选举结果的做法，往往也大行其道。
第二，一般认为，我国选举法采行的是“以地域代表制兼采职业代表制”的原则，〔16〕但是，由于同样的人口不能选出同样比例的代表，“四分之一条款”构成了对地域代表制原则的最大否定。不仅如此，直接选举中以居住地为标准划分选区的方式，已多为工作单位标准所替代，〔17〕“选区”这一概念中的地域因素已被虚置，地域代表制在很大程度上已经沦为“单位代表制”。从选举的结果上看，由于单位选举容易操纵，领导当选几乎成为普遍现象，正像有的学者评论的那样，以单位为标准划分选区“除了减轻选举组织工作的工作量和便于操纵选举没有别的实际意义。”〔18〕如果再考虑到通过预设代表身份比例来实现代表身份多样化目的的做法，地域代表制特征就更不明显了。
第三，我国各级人大代表约有320万，其中全国人大代表近3000人，数量之众在世界各国中独一无二。这绝非可以用我国总人口也居世界之最来解释得了的，原因在于普遍存在的一种误解：代表越多，“代表性”越强，也就越民主。这种观念，也部分地符合职业代表制的逻辑——既然社会中的职业和身份是多样的，那么代表的数量就应该多一些，这样才能体现不同的利益。遗憾的是，代表人数众多，可能赋予了人大更民主的外观，却妨碍了其作为议事机关功能的发挥，因为“所有立法会议，组成的人数越多，实际上指导会议进行的人就越少。”〔19〕代表的非专职化，也在客观上不利于采行长会期制度，所以会期过短同代表人数众多的矛盾更加凸现出来，结果只能是牺牲审议问题的广度和深度，这在我国人大制度中也是一个有目共睹的现实问题。
第四，现行制度的逻辑并不认为人大是一个各种利益的交涉场合，在程序和功能上更注重“表决”而非“审议”。人大的决策过程不强调公共辩论，甚至还要刻意对之加以抑制，只需对议题进行表决即可，代表也无需通过相互交涉来修正自己的立场，他们在很大程度上被认为是选民的传声筒，由于选民可以通过监督权和罢免权来约束代表，代表的独立性不受鼓励。〔20〕
尽管职业代表制的逻辑在我国人大制度中表现明显，它在当代各国却已成末路黄花。从历史上看，职业代表制由于强调代表身份对社会状况的复制，一般认为其优点在于对社会情况的真实反映功能，有助于体现各业共同的利害和意见。但其缺点也相当明显：职业团体相互间利害不同，容易在代表间形成对立，反而引发议会内部的对抗和冲突；〔21〕由于代表从全局出发确定立场的动机并不受鼓励，所以专重本身利益，社会的整体和长远利益可能会被牺牲。因此，现在世界各国专采职业代表制的已经极少，地域代表制是通行的做法。
具体到我国的情况，这种代表制的基本逻辑构成了人大制度功能障碍的主要方面。首先，由于代表的非专职化，职业政治家在责任、专业化、独立、效率等方面的优势难以发挥。在我国，许多人身兼政府官员与人大代表二任，使得国家机关之间本不完善的分权关系变得更加模糊，直接导致各机关之间的建设性紧张关系被消解，人大的监督职能无法正常履行。其次，由于“四分之一条款”和“单位代表制”在很大程度上置换了地域代表制原则，选民相互之间竞争协商的空间便利条件已被严重削弱，选民缺乏关注选区事务的激励，代表也缺乏对选区的责任感；由于代表职业身份的广泛性只能通过预先确定比例（甚至修正选举结果）的方式实现，选民的选择范围受到了不合理的限制；再次，由于代表人数众多，加之会期太短，人大徒有民主的外观，其作为代议机关的审议功能反倒被阻却；最后，如果忽视实际情况而仅从制度逻辑上看，由于代表的独立性受到选民（罢免权）的严格约束，他们没有动力形成全局性立场，也使得人大的审议交涉功能缺乏制度保障。
四、“身份代表制”与素质论的强化
下面再来分析第二个层面的问题。一般而言，职业代表制要求代议机关成员的职业构成反应社会实际职业构成状况，那么从逻辑上说，既然我国农村人口占多数，就应在人大中有相应比例的代表，何来“四分之一条款”问题？而且现实的情况是，“农村”代表的数量不但受到法律的限制，实践中也常被人为缩减，甚至按照“四分之一”比例来看也难以达到。选举法对城乡代表比例的历次修正，也并未使农村代表的数量增加；与此同时，某些职业或身份（如军人、干部），却一直有远远超出其实际比例的代表人数。〔22〕看来，我国选举制度并没有完全贯彻职业代表制的逻辑，而是具有某种“中国特色”。
前面的分析已经表明，“农村”和“城市”的划分不是单纯的地域标准，还是职业标准，而事实上问题还要复杂得多，这种划分还是带有浓厚等级色彩的“身份”标准，它表现在农民的职业和户籍身份变更存在制度性障碍上。需要强调的是，历史上曾经实行职业代表制的国家，并不否认迁徙和择业自由，我国的情况则大有不同，作为“农村”居民主体的农民，户籍变更一直非常困难，职业变更也只是近些年才变得容易一些。由于管制型户籍制度的存在，“农”与非农职业的界线不仅是职业区别，而且是身份之别，附着在“农民”身上的一系列不平等的权利和义务，强化了这种差别。〔23〕否则，进城务工经商的农民，其职业、居住地已经发生变化，为什么还是被习惯性地称为“农民工”？另外，如前所述，选民统计以户籍地而非居住地、就业地为标准的做法，也在“农民工”身上体现得最为明显。〔24〕综上，现行选举制度所坚持的所谓“职业代表制”，并非完全是历史上存在过的那种职业代表制，称之为“身份代表制”似乎不失恰当。
选举法一定是基于对农村选民群体抱有某种成见，才有了“四分之一条款”这种规定的。国情理由所持有的一个预设是：生产力有先进与落后之分，先进生产力群体产生先进代表，落后生产力群体产生落后代表。这样，由于将农业视为一种落后的、有害于“国家现代化”这样一个集体目标的生产方式，抑制农村代表的数量就成为当然的选择。在这里，“进步——落后”的意识形态判断被引入进来，而选举制度本身的要求——尊重选民的自主选择——却被置于次要地位。与此同时，对农村选民政治、文化素质的怀疑也成为“身份代表制”的理由，政治素质低是因为“小农意识”会妨碍国家整体利益的实现，文化素质低是因为受教育水平不高，总之，农民缺乏参政能力，他们可能将政治权利的实现变成对落后状况的维护，承认农村人口的平等选举权在后果上是不可欲的。当然，素质论是站不住脚的。政治不学而能，只要一个人有基本的是非判断能力，均可参与公共生活。正如罗伯特·达尔所说的，国家的治理不仅仅需要严格意义上的科学知识，而且需要普通人的道德判断，需要在相互冲突的良好目的之间做出权衡，这在根本上只应取决于选民的意愿。〔25〕
不过，素质论为什么在我国选举制度设计中占据如此重要的地位呢？对这一问题的追问，使“四分之一条款”同代表制理论预设之间的联系再次显现出来。事实上，退一步而言，即使是对农民的参政素质有所怀疑，也本可以只停留于观念领域，而不必然表现于制度性规定。如果实行真正的地域代表制，由于不强调代表职业身份的多样性和兼职特征，素质问题会因为选民（不分城乡）同职业政治家的利益联盟而被排除在制度设计之外，或者说，即使存在低素质的选民，也不一定选出低素质的代表，因为地域代表制下的选民团体之间并没有素质上的明显差别。但是，如果不是按照选区而是按照职业来分派代表名额，情况就不同了，一方面认定农村选民的利益只能由其自己的从业者来代表，另一方面又认为其素质不高，那就容易得出“低素质的农村选民产生低素质的农村代表”这样一个判断。基于这一判断，旨在减少农村代表的“四分之一条款”便应运而生，而既然断定他们素质低，又不能全然剥夺其选举权，则在实践中就有动力进一步压缩其代表数量，这就在一定程度上解释了，为什么农村代表即使连“四分之一”的标准都难以达到。另一方面，由于“城市”代表在现行制度下意识到自己不属于“农村”，自然没有充分的动机关注农村选民的利益，这样，农村选民的利益就更加受到忽视，这也许可以附带地说明农民在社会、经济等领域的普遍的无权这一现象了。总之，选举法背后的代表制理论预设，连同我国农村人口比重巨大这一特殊而现实的国情，使得“四分之一条款”背后的代表制问题显得尤为尖锐，职业代表制及其推论的缺点，在我国以一种更为极端的形式表现出来。
我国选举制度背后的代表制理论逻辑，使得素质论更容易在制度上体现出来——对选举过程的外部控制变得明显，进一步来看，这种外部控制又容易演变为整个选举制度的一般特征，亦即，这一特征虽然源于对农村选民群体的判断，但也往往能够在非农身份上体现出来。在城镇选举中，用利益关系上的“单位”置换空间意义上的“选区”，导致选民在选择范围上受到不应有的限制；预先确定复杂职业比例的做法，使选举程序本身的结果不确定性特征被大大消解，选举在不同程度上成为指向既定目标的机械表决，种种诸如此类的反交涉主义做法，对城镇选民而言也未尝不是一种普遍存在的境遇。从这一意义上说，不只是农村选民，城镇选民也处于权利受到限制的境况中，在“身份代表制”和素质论逻辑里，没有人是真正意义上的“选民”。
五、结论
对“四分之一条款”两个层面所做的分析表明，它所反映出的问题不仅仅是一个平等权问题，而且是一种更为深层的、值得反思的代表制理论逻辑。由于存在对选举制度的种种误解，选举法宣称的“地域代表制兼采职业代表制”的原则在很大程度上已被颠覆，一种变异了的职业代表制思维迎合了对选举制度的诸多误解，使得地域代表制变为“单位代表制”和带有浓厚特权等级色彩的“身份代表制”，它们不但是选举权不平等的一个原因，而且也牢牢地束缚着选举法律制度的变革。因此，既然“四分之一条款”问题所反映出来的问题是多方面的，那么平等化方案本身的效果可能就是有限的，亦即，取消“四分之一条款”虽有助于平等原则在制度规范层面上得以体现，但是，在不能清除那些广泛存在的误解的情况下，这一条款背后的代表制理论仍可能会我行我素，如幽灵附体般在其他方面大行其道——代表人数依然众多，兼职代表问题依然存在，对“广泛代表性”的追求也依然执着，而农村选民的利益，也仍然难以充分体现在人大中，宪法平等原则的实现还是遥不可及。正是这些问题同职业代表制、身份代表制、单位代表制在逻辑上的关联，于深层次上制约着（包括城市选民在内）平等权的实现，也妨碍着作为民主制度之核心的选举制度协商审议功能的实现。
甚至我们还可以说，从一定程度上（不是全部）来看，平等化方案本身也没有超越职业代表制逻辑的框架，它依然认为，农村选民的利益只能由农村代表来表达。事实上，正像许多国家的选举制度所显示的那样，议员或者代表功能发挥，主要取决于是否能够达成利益联盟的合意，而非职业身份的共似。这也就使我们理解了，为什么选举法过去只能通过机械而艰难地改变比例来回应基于平等原则的挑战——先是八比一，后改为五比一，再是四比一，而学者提出的建议，也只是继续缩小或取消这一比例。所以，我们在恪守宪法平等原则的同时，还要将观察问题的视角放宽，从清理对于选举制度和人大制度的种种误解、改变代表制理论预设的角度寻找解决问题的途径。
本文原载：《中外法学》2007年第4期。
作者：姜峰，男，1974年2月生，山东大学法学院讲师，北京大学法学院博士研究生。研究方向为宪法学、法律思想史。
〔2〕选举权上的区别对待，自1953年第一部选举法就已存在，当时确定的比例是，全国人大为八比一，省级人大为五比一，设区的市和自治州、县人大为四比一。现行做法依照的是1995年修正后的选举法。2004年全国人大常委会对1979年选举法进行的第四次修正，未涉及“四分之一条款”问题。
〔7〕这种态度进而认为，倘若根据宪法第三十三条关于平等权的规定对《选举法》进行违宪审查，是没有任何问题的，参见赵晓力：《废除四分之一条款，巩固人民共和国》，http://www.loxpace.com/archiver/tid-1636.html另可参见覃福晓：《选举权上的差别对待和农民的“国民待遇”——兼论<选举法>再次修改的必要性》，载《西南政法大学学报》2005年第8期。.
〔13〕情况正在发生积极的变化。《浙江省县、乡两级人民代表大会代表选举实施细则》第26条规定：“在本地劳动、工作或居住而户籍在外地的选民，在户籍所在地选区登记，在现居住地一年以上而户籍在外地的选民，在取得户籍所在地选区的选民资格证明后，也可在现居住地选区登记。”温州、义乌等少数地方出现了城市农民工在居住地参加选举的情况，还有少数农民工当选地方人大代表。相关情况的讨论，参见雷伟红：《城市农民工选举权保障问题研究》，载《甘肃社会科学》2006年第3期。
〔16〕选举法第十五条规定：全国人民代表大会的代表，由省、自治区、直辖市的人民代表大会和人民解放军选举产生；第二十九条规定：全国和地方各级人民代表大会的代表候选人，按选区或者选举单位提名产生。这样来看，我国采取的是以地域代表制兼采职业代表制的选举办法。
〔18〕周晓东：《选举制度民主化改革研究》，载蔡定剑编：《中国选举状况的报告》，法律出版社2002年版，第397页；关于以单位为标准划分选区带来的问题，还可参见强世功、蔡定剑：《选举发展中的矛盾与选举制度改革的探索》，载《战略与管理》2004年第1期。
〔22〕需要说明的是，由于我国人大代表的详细身份还不公开，所以找不到城乡构成身份方面的权威资料，所以只能依据非正式渠道获得的信息作判断，但可以确定的是，军人、干部代表的数量远远超过其在社会中的实际比例，例如在十届全国人大代表中，解放军代表有268名，占代表总数的约9%，“干部”代表有968名，占代表总数的32%。
半个世纪，既可为革故鼎新留下充分的余地，也能将错误凝固为历史的惯例。
——题记
一个好政府应该做到两点：一，信守政权的宗旨，亦即人民的幸福；二，了解实现其宗旨之最佳途径。
——亚历山大·汉密尔顿〔1〕
一、引 言
本文主要探究了我国选举法“四分之一”条款背后的代表制理论。一般认为，现代选举制度不但要遵循“一人一票”原则，而且选票之间应当是“等值”的，亦即每个选民都有向选举结果施加同等影响的机会，而就我国的情况来看，选举法对城市和农村选民选举权的规定是不等值的。按照选举法第十二、十四和十六条的规定，“自治州、县、自治县”、“省、自治区”以及全国人民代表大会中，都要按照“农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则”分配，据此，以十届全国人大代表名额的分配为例，农村每96万人选代表1人，城市每24万人选代表1人。这样，农村公民的被代表权只有城镇公民的四分之一，故称“四分之一条款”问题。〔2〕
对于这一问题，存在两种不同的看法，一是基于“国情”理由为之辩护，认为其具有现实合理性，一是从宪法平等权的角度提出质疑，主张废除之，实现城乡公民选举权的完全平等。本文试图说明，国情论调是有害的，而平等化方案是有局限的，应将考察的视角放宽；“四分之一条款”的问题在于反映了当下代表制理论上的诸种误解。在我国选举制度和实践中，各国通行的地域代表制原则已经为职业代表制所替代，并体现出一种带有浓厚等级特权色彩的“身份代表制”特征，这种代表制理论预设与当前妨碍人大功能的诸多问题密切相联，因此，必须超越平等化方案的思路，从澄清代表制理论上的误解入手来思考问题的解决途径。
二、国情理由与平等化方案的困境
在“四分之一条款”问题上，国情论和平等论是对立的两种观点。国情论认为，我国是一个农业人口占优势的大国，为避免人民代表大会变成“农民代表大会”，应当对城市和农村应选代表的人口比例做出区别性规定。1953年制定第一部选举法时，邓小平（时任选举法起草委员会委员）在草案说明中指出：在城市与农村间做不同比例的规定“就某种方面来说，是不完全平等的，但是，只有这样规定，才能真正反映我们的现实生活，才能使全国各民族、各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当地代表，所以，它不但是很合理的，而且是我们过渡到更为平等和完全平等的选举所完全必要的。”〔3〕在此之前的1951年，刘少奇在谈及这一问题也认为，普遍、平等、直接、秘密投票的原则之所以不能立即实行，“主要是劳动人民还不识字，过去没有选举的经验，他们对于选举的关心和积极性暂时也还不很充分……我们首先注重的不是这一套选举的形式，而是它的实质。”〔4〕这种强调“不平等但合理”的国情论调，到目前为止一直是对选举权实行区别对待的理由。国情论既反映了官方立场，在学界也较有普遍性。例如，有的学者认为，城乡代表的比例差额只是“形式上的不平等”，目的是为了达到“实质上的平等”，它有利于提高人大代表的整体素质，甚至最终也符合农民自身的利益。〔5〕还有学者从“社会主义初级阶段理论”出发解释说，新中国成立以来关于人大代表的城乡比例规定“体现了先进生产力改造落后生产力的经济发展规律，体现了现代法律既尊重人民群众意志，又改造人民群众某些落后观念的双重功能，因而是合理的。”国情论没有忽视宪法上的平等原则，但认为其实现“是一个渐进过程……大约在2050年可望有总体上的改变。”〔6〕
与国情论不同，许多学者认为平等价值更为重要，其实现是不能等待的，解决问题的方法即废除相关条款。总体来看，平等论者从两个层面上提供了论证理由。第一个层面强调平等价值本身的重要性，例如有学者认为，“四分之一条款”是对农民的歧视，违背了国民待遇原则，它既侵害了宪法第三十三条确定的平等原则，也不利于维护人民政府的权威，“人民政府应该是全体人民的政府，而不是城市或者乡村的政府。”〔7〕“一人一票的原则必须得到执行，每个选民的投票必须是等值的。”〔8〕第二个层面主要回应国情论对代表素质的担忧，强调选举权的平等不但在价值上必要，而且实践上可行，不会导致代表素质的下降。持此观点的学者认为，取消不平等比例规定并不必然造成农民代表的显著增多，不管代表身份如何，只要愿意为农民说话并获得农村选民支持，就完全有能力履行代表职能。〔9〕更为系统的理由认为，“农村代表”未必是“农民代表”，其中也包括了农村基层党组织以及各种人民团体的干部或精英分子；我国采取的是地域代表制和职能代表制相混合的选举制度，农村代表将被限定于一定的数量之下；当前存在的多层级间接选举制，是一种有效的筛选机制，愈是上一层级的人大选举，低素质的候选人愈难当选；等等。〔10〕
国情论主张“四分之一条款”的目的，是通过“形式上的不平等”达到“实质上的平等”，认为只有这样才能提高人大代表的整体素质，并“最终也符合农民自身的利益”。我们相信其动机是善良的，但是我们也注意到，手段不但背离了目的，而且伤害了目的，并且这种伤害可能会持久地存在下去。不平等可能会成为一种适应性价值——城市选民会以之为当然，而农村选民亦将麻木不觉，其弊害自不待言，为社会广为关注的“三农”问题——农民在政治、经济、社会等诸多方面的不平等待遇及其对社会的伤害，可以为上述判断提供注脚，在此已经无需重复。重复也许能够强化一种有关公正的情感，但无助于加深对问题的理解，不过，或许有必要强调的是，不公正的受害者最终是所有人，生活在城市的公民也不会从这种不公中获益，毕竟，如果宪法上的平等原则可以成为实现其他目的的代价，能够对农村选民不公，为什么就不能对城市选民不公呢？
关于平等化方案，应当承认其意义也是明显的：它至少能避免公开的不平等所面临的挑战。不过，这是问题的最终解决方式吗？它有助于农村选民的利益得到表达并使人大发挥其应有的功能吗？就目前的情况来看，平等化方案的实际意义是非常有限的，因为一个颇具讽刺意味的情况是，从选举法对城乡代表比例的历次修正来看，农村代表的人数并没有随着的比例的缩小而增加，甚至农民群体自身似乎也没有一种把问题的解决诉诸于平等选举权的强烈渴望，这样，从法律条文上进一步缩小比例或直至完全平等，也难保证情况有实质性的变化；事实上，当下我们从平等化方案中所能看到的希望，也仅仅是使组成全国人大各代表团的人数发生变化，亦即，那些农村人口比重较大的省份，代表团人数可能会多一些，但代表的城乡构成仍然难以发生有利于农村的变化。〔11〕
讨论到这里，我们发现情况的确是令人尴尬的，它让人们看到在我们的国情下宪法原则的无奈，甚至它也会使人们怀疑：继续讨论“四分之一条款”是否还有意义？尤其在选举本身的真实性尚存疑问的情况下，讨论这样一个学究气很浓的问题，是否会强化一种“皮之不存，毛将焉附”的悖论感和虚无感？本文认为，学理上的探究仍是有意义的，尤其是在某种认知性误解强化了选举的不真实状况的情况下，这种讨论更有意义——它至少能够为推进一种真实的选举实践减少一些障碍。事实上，当选举权一文不值的时候，立法者倒是会“慷慨地”承认平等选举权，但显然那样情况会更糟，而选举法之所以在历次修正中步步为营——从八比一改为五比一再到四比一，恰恰表明在立法理由中存在某种认知性的紧张。所以，暂时地将“四分之一条款”问题从复杂的现实羁绊下解放出来，放到单纯的理论层面上做一个真诚的、也许其意义在于未来的讨论，仍不失其价值。
从这样一个视角来看，也许正是因为我们仍停留于平等论的思路，才产生了上述那种怀疑。“四分之一条款”不仅关涉宪法平等原则的实现与否，重要的问题在于，它是我国选举制度所坚持的不合理的代表制理论的一个体现，而恰恰是这一理论，限制了平等化方案的效果，并在很大程度上解释了人大制度设置中存在的一系列问题——诸如代表的非专职化、人数过多、预设代表构成比例、以及直接选举中在选区划分上存在的问题等等，也正是这些反交涉主义的做法，构成了对宪法平等原则的挑战和人大功能的一个障碍。〔12〕
为了阐明“四分之一条款”中的代表制理论预设，我们需要将该条款分解为两个层面的问题来讨论：第一，为什么将“城市”和“农村”分开？在回答这一问题时，我们试图探究条款背后的职业代表制逻辑，以及它在我国选举制度中的诸多体现；第二，进一步来看，与典型的职业代表制不同，为什么要有“四分之一”这样一个歧视性规定？在这一层面的分析中我们会发现，一种带有浓厚等级色彩的“身份代表制”已成为我国选举制度的一个特征，导致这一问题的素质论调，也在代表制理论的支配下被制度化为对农村选民的歧视；在分析这一层面时本文还将说明，对选举的外部控制是怎样从特殊场合扩展到选举制度的一般场合的。
三、对代表制理论的追问
首先看第一个问题。在“四分之一条款”上，前列选举法各条将“农村”和“城市”区别开来，但问题是，这种区分所依据的是地域标准而非其它标准吗？仅仅依照空间居住地上的差别，显然不足以作为区别对待的理由。事实上，有的地方没有区分，或者区分的程度不同。例如第十二条规定，在非农人口特别多的县、自治县内，“比例可以小于四分之一直至一比一”，这说明，随着工人和农民这两种职业身份人数比例的变化，区别对待的程度也有所不同，单纯的地域因素与这种变化是没有联系的，换言之，哪里农村人口比重高，哪里的歧视就要重一些。我们还注意到，国情理由在为“四分之一”条款做辩护时，是把城乡经济差别作为主要考虑因素的，由于两个区域在职业构成上区别明显——农村人口的主体是农民，城市人口的主体是各种身份的“工人阶级”，所以，根据上述两种情况我们有理由认为，“农村”和“城市”的区别并非地域标准而是职业标准。此外，以户籍所在地而非以实际居住地为选举权享有资格的做法，例如农民工的境况——他们的选举权只能在其户籍所在地（农村）行使，〔13〕也说明“农村”和“城市”的区别并非看似的那样依据的是地域标准。
这样来看，选举法对“城市”和“农村”分别规定代表人口比例的做法，及其从国情角度所做的辩护，显示出了一种值得关注的理论预设：一种利益只能由其相关的从业者作代表才能得到表达——农村选民的利益只能由农村代表来表达，城市选民的利益只能由城市代表来表达，并且一旦这样的代表产生，他们也会维持所在职业群体的利益要求。
仔细分析其理论的逻辑，我们会发现，这一预设将导致下列几个彼此相联的倾向：第一，反对代表的专职化。其原因是，专职代表被认为不可能代表任何群体的利益，相应地，这一逻辑更赞同或者容忍那种预先设定代表复杂构成比例的做法，因为似乎只有这样，才有助于各职业的利益得到表达，并使人大具有“广泛代表性”，否则，如果选举结果完全取决于选民意志，则代表的职业身份将变的不确定，代表性将不足。第二，倾向于反对实行真正的地域代表制——以居住地而非以职业团体、工作单位为依据划分选区的方式，因为地域代表制也会忽略代表的职业特征。第三，倾向于使代议机构人数众多，认为这样可以涵盖复杂多样的职业类别，体现所谓的“广泛代表性”。第四，这种理论还倾向于认为，代表在道德上和政治上均不应背离其职业群体利益，所以它反对代表通过与其他职业群体代表经由交涉和咨询而采行一种超越性的全局立场。
按照上述推论，“四分之一条款”及其国情理由基本上符合职业代表制的逻辑。这种代表制与地域代表制相对，强调超越地域界限，以职业团体，如工会、农会、商会、教育团体之类为选举单位而选举代表参与立法或政事的选举制度。〔14〕正是这种理论，认为某种利益只能由从事该职业的人士来表达，代表不能、也不应当超越本职业群体的利益需求，否则将是失职。在历史上，普鲁士俾斯麦执政时代、集权的苏俄、法西斯时代的意大利、1930年代的英国、德国的《魏玛宪法》时代，都实行过这种代表制。〔15〕
反观我国选举制度，前述四个特征均有明显体现。第一，绝大多数代表均系各有其本职工作的人士担任，代表的专职化远远没有实现。由于在理论上认为只有从事同样职业的人才能代表特定的利益要求，所以各级人大都以代表职业身份多样化作为目标，导致身份特征超越了地域标准中的人口比例因素，成为代表构成特征的一个重要方面。实践中，需要顾及的各种身份因素有：党政干部、民主党派、少数民族、妇女、港澳同胞和海外侨胞、知识分子、先进人物以及工人、农民、教育、科技、卫生、体育、文艺各界，等等。不难理解，对构成比例的强调，将必然以牺牲选民意志为代价，使得“戴帽”选举盛行，选民在很大程度上成为消极的表决机器，为实现预定比例而人为修正选举结果的做法，往往也大行其道。
第二，一般认为，我国选举法采行的是“以地域代表制兼采职业代表制”的原则，〔16〕但是，由于同样的人口不能选出同样比例的代表，“四分之一条款”构成了对地域代表制原则的最大否定。不仅如此，直接选举中以居住地为标准划分选区的方式，已多为工作单位标准所替代，〔17〕“选区”这一概念中的地域因素已被虚置，地域代表制在很大程度上已经沦为“单位代表制”。从选举的结果上看，由于单位选举容易操纵，领导当选几乎成为普遍现象，正像有的学者评论的那样，以单位为标准划分选区“除了减轻选举组织工作的工作量和便于操纵选举没有别的实际意义。”〔18〕如果再考虑到通过预设代表身份比例来实现代表身份多样化目的的做法，地域代表制特征就更不明显了。
第三，我国各级人大代表约有320万，其中全国人大代表近3000人，数量之众在世界各国中独一无二。这绝非可以用我国总人口也居世界之最来解释得了的，原因在于普遍存在的一种误解：代表越多，“代表性”越强，也就越民主。这种观念，也部分地符合职业代表制的逻辑——既然社会中的职业和身份是多样的，那么代表的数量就应该多一些，这样才能体现不同的利益。遗憾的是，代表人数众多，可能赋予了人大更民主的外观，却妨碍了其作为议事机关功能的发挥，因为“所有立法会议，组成的人数越多，实际上指导会议进行的人就越少。”〔19〕代表的非专职化，也在客观上不利于采行长会期制度，所以会期过短同代表人数众多的矛盾更加凸现出来，结果只能是牺牲审议问题的广度和深度，这在我国人大制度中也是一个有目共睹的现实问题。
第四，现行制度的逻辑并不认为人大是一个各种利益的交涉场合，在程序和功能上更注重“表决”而非“审议”。人大的决策过程不强调公共辩论，甚至还要刻意对之加以抑制，只需对议题进行表决即可，代表也无需通过相互交涉来修正自己的立场，他们在很大程度上被认为是选民的传声筒，由于选民可以通过监督权和罢免权来约束代表，代表的独立性不受鼓励。〔20〕
尽管职业代表制的逻辑在我国人大制度中表现明显，它在当代各国却已成末路黄花。从历史上看，职业代表制由于强调代表身份对社会状况的复制，一般认为其优点在于对社会情况的真实反映功能，有助于体现各业共同的利害和意见。但其缺点也相当明显：职业团体相互间利害不同，容易在代表间形成对立，反而引发议会内部的对抗和冲突；〔21〕由于代表从全局出发确定立场的动机并不受鼓励，所以专重本身利益，社会的整体和长远利益可能会被牺牲。因此，现在世界各国专采职业代表制的已经极少，地域代表制是通行的做法。
具体到我国的情况，这种代表制的基本逻辑构成了人大制度功能障碍的主要方面。首先，由于代表的非专职化，职业政治家在责任、专业化、独立、效率等方面的优势难以发挥。在我国，许多人身兼政府官员与人大代表二任，使得国家机关之间本不完善的分权关系变得更加模糊，直接导致各机关之间的建设性紧张关系被消解，人大的监督职能无法正常履行。其次，由于“四分之一条款”和“单位代表制”在很大程度上置换了地域代表制原则，选民相互之间竞争协商的空间便利条件已被严重削弱，选民缺乏关注选区事务的激励，代表也缺乏对选区的责任感；由于代表职业身份的广泛性只能通过预先确定比例（甚至修正选举结果）的方式实现，选民的选择范围受到了不合理的限制；再次，由于代表人数众多，加之会期太短，人大徒有民主的外观，其作为代议机关的审议功能反倒被阻却；最后，如果忽视实际情况而仅从制度逻辑上看，由于代表的独立性受到选民（罢免权）的严格约束，他们没有动力形成全局性立场，也使得人大的审议交涉功能缺乏制度保障。
四、“身份代表制”与素质论的强化
下面再来分析第二个层面的问题。一般而言，职业代表制要求代议机关成员的职业构成反应社会实际职业构成状况，那么从逻辑上说，既然我国农村人口占多数，就应在人大中有相应比例的代表，何来“四分之一条款”问题？而且现实的情况是，“农村”代表的数量不但受到法律的限制，实践中也常被人为缩减，甚至按照“四分之一”比例来看也难以达到。选举法对城乡代表比例的历次修正，也并未使农村代表的数量增加；与此同时，某些职业或身份（如军人、干部），却一直有远远超出其实际比例的代表人数。〔22〕看来，我国选举制度并没有完全贯彻职业代表制的逻辑，而是具有某种“中国特色”。
前面的分析已经表明，“农村”和“城市”的划分不是单纯的地域标准，还是职业标准，而事实上问题还要复杂得多，这种划分还是带有浓厚等级色彩的“身份”标准，它表现在农民的职业和户籍身份变更存在制度性障碍上。需要强调的是，历史上曾经实行职业代表制的国家，并不否认迁徙和择业自由，我国的情况则大有不同，作为“农村”居民主体的农民，户籍变更一直非常困难，职业变更也只是近些年才变得容易一些。由于管制型户籍制度的存在，“农”与非农职业的界线不仅是职业区别，而且是身份之别，附着在“农民”身上的一系列不平等的权利和义务，强化了这种差别。〔23〕否则，进城务工经商的农民，其职业、居住地已经发生变化，为什么还是被习惯性地称为“农民工”？另外，如前所述，选民统计以户籍地而非居住地、就业地为标准的做法，也在“农民工”身上体现得最为明显。〔24〕综上，现行选举制度所坚持的所谓“职业代表制”，并非完全是历史上存在过的那种职业代表制，称之为“身份代表制”似乎不失恰当。
选举法一定是基于对农村选民群体抱有某种成见，才有了“四分之一条款”这种规定的。国情理由所持有的一个预设是：生产力有先进与落后之分，先进生产力群体产生先进代表，落后生产力群体产生落后代表。这样，由于将农业视为一种落后的、有害于“国家现代化”这样一个集体目标的生产方式，抑制农村代表的数量就成为当然的选择。在这里，“进步——落后”的意识形态判断被引入进来，而选举制度本身的要求——尊重选民的自主选择——却被置于次要地位。与此同时，对农村选民政治、文化素质的怀疑也成为“身份代表制”的理由，政治素质低是因为“小农意识”会妨碍国家整体利益的实现，文化素质低是因为受教育水平不高，总之，农民缺乏参政能力，他们可能将政治权利的实现变成对落后状况的维护，承认农村人口的平等选举权在后果上是不可欲的。当然，素质论是站不住脚的。政治不学而能，只要一个人有基本的是非判断能力，均可参与公共生活。正如罗伯特·达尔所说的，国家的治理不仅仅需要严格意义上的科学知识，而且需要普通人的道德判断，需要在相互冲突的良好目的之间做出权衡，这在根本上只应取决于选民的意愿。〔25〕
不过，素质论为什么在我国选举制度设计中占据如此重要的地位呢？对这一问题的追问，使“四分之一条款”同代表制理论预设之间的联系再次显现出来。事实上，退一步而言，即使是对农民的参政素质有所怀疑，也本可以只停留于观念领域，而不必然表现于制度性规定。如果实行真正的地域代表制，由于不强调代表职业身份的多样性和兼职特征，素质问题会因为选民（不分城乡）同职业政治家的利益联盟而被排除在制度设计之外，或者说，即使存在低素质的选民，也不一定选出低素质的代表，因为地域代表制下的选民团体之间并没有素质上的明显差别。但是，如果不是按照选区而是按照职业来分派代表名额，情况就不同了，一方面认定农村选民的利益只能由其自己的从业者来代表，另一方面又认为其素质不高，那就容易得出“低素质的农村选民产生低素质的农村代表”这样一个判断。基于这一判断，旨在减少农村代表的“四分之一条款”便应运而生，而既然断定他们素质低，又不能全然剥夺其选举权，则在实践中就有动力进一步压缩其代表数量，这就在一定程度上解释了，为什么农村代表即使连“四分之一”的标准都难以达到。另一方面，由于“城市”代表在现行制度下意识到自己不属于“农村”，自然没有充分的动机关注农村选民的利益，这样，农村选民的利益就更加受到忽视，这也许可以附带地说明农民在社会、经济等领域的普遍的无权这一现象了。总之，选举法背后的代表制理论预设，连同我国农村人口比重巨大这一特殊而现实的国情，使得“四分之一条款”背后的代表制问题显得尤为尖锐，职业代表制及其推论的缺点，在我国以一种更为极端的形式表现出来。
我国选举制度背后的代表制理论逻辑，使得素质论更容易在制度上体现出来——对选举过程的外部控制变得明显，进一步来看，这种外部控制又容易演变为整个选举制度的一般特征，亦即，这一特征虽然源于对农村选民群体的判断，但也往往能够在非农身份上体现出来。在城镇选举中，用利益关系上的“单位”置换空间意义上的“选区”，导致选民在选择范围上受到不应有的限制；预先确定复杂职业比例的做法，使选举程序本身的结果不确定性特征被大大消解，选举在不同程度上成为指向既定目标的机械表决，种种诸如此类的反交涉主义做法，对城镇选民而言也未尝不是一种普遍存在的境遇。从这一意义上说，不只是农村选民，城镇选民也处于权利受到限制的境况中，在“身份代表制”和素质论逻辑里，没有人是真正意义上的“选民”。
五、结论
对“四分之一条款”两个层面所做的分析表明，它所反映出的问题不仅仅是一个平等权问题，而且是一种更为深层的、值得反思的代表制理论逻辑。由于存在对选举制度的种种误解，选举法宣称的“地域代表制兼采职业代表制”的原则在很大程度上已被颠覆，一种变异了的职业代表制思维迎合了对选举制度的诸多误解，使得地域代表制变为“单位代表制”和带有浓厚特权等级色彩的“身份代表制”，它们不但是选举权不平等的一个原因，而且也牢牢地束缚着选举法律制度的变革。因此，既然“四分之一条款”问题所反映出来的问题是多方面的，那么平等化方案本身的效果可能就是有限的，亦即，取消“四分之一条款”虽有助于平等原则在制度规范层面上得以体现，但是，在不能清除那些广泛存在的误解的情况下，这一条款背后的代表制理论仍可能会我行我素，如幽灵附体般在其他方面大行其道——代表人数依然众多，兼职代表问题依然存在，对“广泛代表性”的追求也依然执着，而农村选民的利益，也仍然难以充分体现在人大中，宪法平等原则的实现还是遥不可及。正是这些问题同职业代表制、身份代表制、单位代表制在逻辑上的关联，于深层次上制约着（包括城市选民在内）平等权的实现，也妨碍着作为民主制度之核心的选举制度协商审议功能的实现。
甚至我们还可以说，从一定程度上（不是全部）来看，平等化方案本身也没有超越职业代表制逻辑的框架，它依然认为，农村选民的利益只能由农村代表来表达。事实上，正像许多国家的选举制度所显示的那样，议员或者代表功能发挥，主要取决于是否能够达成利益联盟的合意，而非职业身份的共似。这也就使我们理解了，为什么选举法过去只能通过机械而艰难地改变比例来回应基于平等原则的挑战——先是八比一，后改为五比一，再是四比一，而学者提出的建议，也只是继续缩小或取消这一比例。所以，我们在恪守宪法平等原则的同时，还要将观察问题的视角放宽，从清理对于选举制度和人大制度的种种误解、改变代表制理论预设的角度寻找解决问题的途径。
本文原载：《中外法学》2007年第4期。
作者：姜峰，男，1974年2月生，山东大学法学院讲师，北京大学法学院博士研究生。研究方向为宪法学、法律思想史。
〔2〕选举权上的区别对待，自1953年第一部选举法就已存在，当时确定的比例是，全国人大为八比一，省级人大为五比一，设区的市和自治州、县人大为四比一。现行做法依照的是1995年修正后的选举法。2004年全国人大常委会对1979年选举法进行的第四次修正，未涉及“四分之一条款”问题。
〔7〕这种态度进而认为，倘若根据宪法第三十三条关于平等权的规定对《选举法》进行违宪审查，是没有任何问题的，参见赵晓力：《废除四分之一条款，巩固人民共和国》，http://www.loxpace.com/archiver/tid-1636.html另可参见覃福晓：《选举权上的差别对待和农民的“国民待遇”——兼论<选举法>再次修改的必要性》，载《西南政法大学学报》2005年第8期。.
〔13〕情况正在发生积极的变化。《浙江省县、乡两级人民代表大会代表选举实施细则》第26条规定：“在本地劳动、工作或居住而户籍在外地的选民，在户籍所在地选区登记，在现居住地一年以上而户籍在外地的选民，在取得户籍所在地选区的选民资格证明后，也可在现居住地选区登记。”温州、义乌等少数地方出现了城市农民工在居住地参加选举的情况，还有少数农民工当选地方人大代表。相关情况的讨论，参见雷伟红：《城市农民工选举权保障问题研究》，载《甘肃社会科学》2006年第3期。
〔16〕选举法第十五条规定：全国人民代表大会的代表，由省、自治区、直辖市的人民代表大会和人民解放军选举产生；第二十九条规定：全国和地方各级人民代表大会的代表候选人，按选区或者选举单位提名产生。这样来看，我国采取的是以地域代表制兼采职业代表制的选举办法。
〔18〕周晓东：《选举制度民主化改革研究》，载蔡定剑编：《中国选举状况的报告》，法律出版社2002年版，第397页；关于以单位为标准划分选区带来的问题，还可参见强世功、蔡定剑：《选举发展中的矛盾与选举制度改革的探索》，载《战略与管理》2004年第1期。
〔22〕需要说明的是，由于我国人大代表的详细身份还不公开，所以找不到城乡构成身份方面的权威资料，所以只能依据非正式渠道获得的信息作判断，但可以确定的是，军人、干部代表的数量远远超过其在社会中的实际比例，例如在十届全国人大代表中，解放军代表有268名，占代表总数的约9%，“干部”代表有968名，占代表总数的32%。
半个世纪，既可为革故鼎新留下充分的余地，也能将错误凝固为历史的惯例。
——题记
一个好政府应该做到两点：一，信守政权的宗旨，亦即人民的幸福；二，了解实现其宗旨之最佳途径。
——亚历山大·汉密尔顿〔1〕
一、引 言
本文主要探究了我国选举法“四分之一”条款背后的代表制理论。一般认为，现代选举制度不但要遵循“一人一票”原则，而且选票之间应当是“等值”的，亦即每个选民都有向选举结果施加同等影响的机会，而就我国的情况来看，选举法对城市和农村选民选举权的规定是不等值的。按照选举法第十二、十四和十六条的规定，“自治州、县、自治县”、“省、自治区”以及全国人民代表大会中，都要按照“农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则”分配，据此，以十届全国人大代表名额的分配为例，农村每96万人选代表1人，城市每24万人选代表1人。这样，农村公民的被代表权只有城镇公民的四分之一，故称“四分之一条款”问题。〔2〕
对于这一问题，存在两种不同的看法，一是基于“国情”理由为之辩护，认为其具有现实合理性，一是从宪法平等权的角度提出质疑，主张废除之，实现城乡公民选举权的完全平等。本文试图说明，国情论调是有害的，而平等化方案是有局限的，应将考察的视角放宽；“四分之一条款”的问题在于反映了当下代表制理论上的诸种误解。在我国选举制度和实践中，各国通行的地域代表制原则已经为职业代表制所替代，并体现出一种带有浓厚等级特权色彩的“身份代表制”特征，这种代表制理论预设与当前妨碍人大功能的诸多问题密切相联，因此，必须超越平等化方案的思路，从澄清代表制理论上的误解入手来思考问题的解决途径。
二、国情理由与平等化方案的困境
在“四分之一条款”问题上，国情论和平等论是对立的两种观点。国情论认为，我国是一个农业人口占优势的大国，为避免人民代表大会变成“农民代表大会”，应当对城市和农村应选代表的人口比例做出区别性规定。1953年制定第一部选举法时，邓小平（时任选举法起草委员会委员）在草案说明中指出：在城市与农村间做不同比例的规定“就某种方面来说，是不完全平等的，但是，只有这样规定，才能真正反映我们的现实生活，才能使全国各民族、各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当地代表，所以，它不但是很合理的，而且是我们过渡到更为平等和完全平等的选举所完全必要的。”〔3〕在此之前的1951年，刘少奇在谈及这一问题也认为，普遍、平等、直接、秘密投票的原则之所以不能立即实行，“主要是劳动人民还不识字，过去没有选举的经验，他们对于选举的关心和积极性暂时也还不很充分……我们首先注重的不是这一套选举的形式，而是它的实质。”〔4〕这种强调“不平等但合理”的国情论调，到目前为止一直是对选举权实行区别对待的理由。国情论既反映了官方立场，在学界也较有普遍性。例如，有的学者认为，城乡代表的比例差额只是“形式上的不平等”，目的是为了达到“实质上的平等”，它有利于提高人大代表的整体素质，甚至最终也符合农民自身的利益。〔5〕还有学者从“社会主义初级阶段理论”出发解释说，新中国成立以来关于人大代表的城乡比例规定“体现了先进生产力改造落后生产力的经济发展规律，体现了现代法律既尊重人民群众意志，又改造人民群众某些落后观念的双重功能，因而是合理的。”国情论没有忽视宪法上的平等原则，但认为其实现“是一个渐进过程……大约在2050年可望有总体上的改变。”〔6〕
与国情论不同，许多学者认为平等价值更为重要，其实现是不能等待的，解决问题的方法即废除相关条款。总体来看，平等论者从两个层面上提供了论证理由。第一个层面强调平等价值本身的重要性，例如有学者认为，“四分之一条款”是对农民的歧视，违背了国民待遇原则，它既侵害了宪法第三十三条确定的平等原则，也不利于维护人民政府的权威，“人民政府应该是全体人民的政府，而不是城市或者乡村的政府。”〔7〕“一人一票的原则必须得到执行，每个选民的投票必须是等值的。”〔8〕第二个层面主要回应国情论对代表素质的担忧，强调选举权的平等不但在价值上必要，而且实践上可行，不会导致代表素质的下降。持此观点的学者认为，取消不平等比例规定并不必然造成农民代表的显著增多，不管代表身份如何，只要愿意为农民说话并获得农村选民支持，就完全有能力履行代表职能。〔9〕更为系统的理由认为，“农村代表”未必是“农民代表”，其中也包括了农村基层党组织以及各种人民团体的干部或精英分子；我国采取的是地域代表制和职能代表制相混合的选举制度，农村代表将被限定于一定的数量之下；当前存在的多层级间接选举制，是一种有效的筛选机制，愈是上一层级的人大选举，低素质的候选人愈难当选；等等。〔10〕
国情论主张“四分之一条款”的目的，是通过“形式上的不平等”达到“实质上的平等”，认为只有这样才能提高人大代表的整体素质，并“最终也符合农民自身的利益”。我们相信其动机是善良的，但是我们也注意到，手段不但背离了目的，而且伤害了目的，并且这种伤害可能会持久地存在下去。不平等可能会成为一种适应性价值——城市选民会以之为当然，而农村选民亦将麻木不觉，其弊害自不待言，为社会广为关注的“三农”问题——农民在政治、经济、社会等诸多方面的不平等待遇及其对社会的伤害，可以为上述判断提供注脚，在此已经无需重复。重复也许能够强化一种有关公正的情感，但无助于加深对问题的理解，不过，或许有必要强调的是，不公正的受害者最终是所有人，生活在城市的公民也不会从这种不公中获益，毕竟，如果宪法上的平等原则可以成为实现其他目的的代价，能够对农村选民不公，为什么就不能对城市选民不公呢？
关于平等化方案，应当承认其意义也是明显的：它至少能避免公开的不平等所面临的挑战。不过，这是问题的最终解决方式吗？它有助于农村选民的利益得到表达并使人大发挥其应有的功能吗？就目前的情况来看，平等化方案的实际意义是非常有限的，因为一个颇具讽刺意味的情况是，从选举法对城乡代表比例的历次修正来看，农村代表的人数并没有随着的比例的缩小而增加，甚至农民群体自身似乎也没有一种把问题的解决诉诸于平等选举权的强烈渴望，这样，从法律条文上进一步缩小比例或直至完全平等，也难保证情况有实质性的变化；事实上，当下我们从平等化方案中所能看到的希望，也仅仅是使组成全国人大各代表团的人数发生变化，亦即，那些农村人口比重较大的省份，代表团人数可能会多一些，但代表的城乡构成仍然难以发生有利于农村的变化。〔11〕
讨论到这里，我们发现情况的确是令人尴尬的，它让人们看到在我们的国情下宪法原则的无奈，甚至它也会使人们怀疑：继续讨论“四分之一条款”是否还有意义？尤其在选举本身的真实性尚存疑问的情况下，讨论这样一个学究气很浓的问题，是否会强化一种“皮之不存，毛将焉附”的悖论感和虚无感？本文认为，学理上的探究仍是有意义的，尤其是在某种认知性误解强化了选举的不真实状况的情况下，这种讨论更有意义——它至少能够为推进一种真实的选举实践减少一些障碍。事实上，当选举权一文不值的时候，立法者倒是会“慷慨地”承认平等选举权，但显然那样情况会更糟，而选举法之所以在历次修正中步步为营——从八比一改为五比一再到四比一，恰恰表明在立法理由中存在某种认知性的紧张。所以，暂时地将“四分之一条款”问题从复杂的现实羁绊下解放出来，放到单纯的理论层面上做一个真诚的、也许其意义在于未来的讨论，仍不失其价值。
从这样一个视角来看，也许正是因为我们仍停留于平等论的思路，才产生了上述那种怀疑。“四分之一条款”不仅关涉宪法平等原则的实现与否，重要的问题在于，它是我国选举制度所坚持的不合理的代表制理论的一个体现，而恰恰是这一理论，限制了平等化方案的效果，并在很大程度上解释了人大制度设置中存在的一系列问题——诸如代表的非专职化、人数过多、预设代表构成比例、以及直接选举中在选区划分上存在的问题等等，也正是这些反交涉主义的做法，构成了对宪法平等原则的挑战和人大功能的一个障碍。〔12〕
为了阐明“四分之一条款”中的代表制理论预设，我们需要将该条款分解为两个层面的问题来讨论：第一，为什么将“城市”和“农村”分开？在回答这一问题时，我们试图探究条款背后的职业代表制逻辑，以及它在我国选举制度中的诸多体现；第二，进一步来看，与典型的职业代表制不同，为什么要有“四分之一”这样一个歧视性规定？在这一层面的分析中我们会发现，一种带有浓厚等级色彩的“身份代表制”已成为我国选举制度的一个特征，导致这一问题的素质论调，也在代表制理论的支配下被制度化为对农村选民的歧视；在分析这一层面时本文还将说明，对选举的外部控制是怎样从特殊场合扩展到选举制度的一般场合的。
三、对代表制理论的追问
首先看第一个问题。在“四分之一条款”上，前列选举法各条将“农村”和“城市”区别开来，但问题是，这种区分所依据的是地域标准而非其它标准吗？仅仅依照空间居住地上的差别，显然不足以作为区别对待的理由。事实上，有的地方没有区分，或者区分的程度不同。例如第十二条规定，在非农人口特别多的县、自治县内，“比例可以小于四分之一直至一比一”，这说明，随着工人和农民这两种职业身份人数比例的变化，区别对待的程度也有所不同，单纯的地域因素与这种变化是没有联系的，换言之，哪里农村人口比重高，哪里的歧视就要重一些。我们还注意到，国情理由在为“四分之一”条款做辩护时，是把城乡经济差别作为主要考虑因素的，由于两个区域在职业构成上区别明显——农村人口的主体是农民，城市人口的主体是各种身份的“工人阶级”，所以，根据上述两种情况我们有理由认为，“农村”和“城市”的区别并非地域标准而是职业标准。此外，以户籍所在地而非以实际居住地为选举权享有资格的做法，例如农民工的境况——他们的选举权只能在其户籍所在地（农村）行使，〔13〕也说明“农村”和“城市”的区别并非看似的那样依据的是地域标准。
这样来看，选举法对“城市”和“农村”分别规定代表人口比例的做法，及其从国情角度所做的辩护，显示出了一种值得关注的理论预设：一种利益只能由其相关的从业者作代表才能得到表达——农村选民的利益只能由农村代表来表达，城市选民的利益只能由城市代表来表达，并且一旦这样的代表产生，他们也会维持所在职业群体的利益要求。
仔细分析其理论的逻辑，我们会发现，这一预设将导致下列几个彼此相联的倾向：第一，反对代表的专职化。其原因是，专职代表被认为不可能代表任何群体的利益，相应地，这一逻辑更赞同或者容忍那种预先设定代表复杂构成比例的做法，因为似乎只有这样，才有助于各职业的利益得到表达，并使人大具有“广泛代表性”，否则，如果选举结果完全取决于选民意志，则代表的职业身份将变的不确定，代表性将不足。第二，倾向于反对实行真正的地域代表制——以居住地而非以职业团体、工作单位为依据划分选区的方式，因为地域代表制也会忽略代表的职业特征。第三，倾向于使代议机构人数众多，认为这样可以涵盖复杂多样的职业类别，体现所谓的“广泛代表性”。第四，这种理论还倾向于认为，代表在道德上和政治上均不应背离其职业群体利益，所以它反对代表通过与其他职业群体代表经由交涉和咨询而采行一种超越性的全局立场。
按照上述推论，“四分之一条款”及其国情理由基本上符合职业代表制的逻辑。这种代表制与地域代表制相对，强调超越地域界限，以职业团体，如工会、农会、商会、教育团体之类为选举单位而选举代表参与立法或政事的选举制度。〔14〕正是这种理论，认为某种利益只能由从事该职业的人士来表达，代表不能、也不应当超越本职业群体的利益需求，否则将是失职。在历史上，普鲁士俾斯麦执政时代、集权的苏俄、法西斯时代的意大利、1930年代的英国、德国的《魏玛宪法》时代，都实行过这种代表制。〔15〕
反观我国选举制度，前述四个特征均有明显体现。第一，绝大多数代表均系各有其本职工作的人士担任，代表的专职化远远没有实现。由于在理论上认为只有从事同样职业的人才能代表特定的利益要求，所以各级人大都以代表职业身份多样化作为目标，导致身份特征超越了地域标准中的人口比例因素，成为代表构成特征的一个重要方面。实践中，需要顾及的各种身份因素有：党政干部、民主党派、少数民族、妇女、港澳同胞和海外侨胞、知识分子、先进人物以及工人、农民、教育、科技、卫生、体育、文艺各界，等等。不难理解，对构成比例的强调，将必然以牺牲选民意志为代价，使得“戴帽”选举盛行，选民在很大程度上成为消极的表决机器，为实现预定比例而人为修正选举结果的做法，往往也大行其道。
第二，一般认为，我国选举法采行的是“以地域代表制兼采职业代表制”的原则，〔16〕但是，由于同样的人口不能选出同样比例的代表，“四分之一条款”构成了对地域代表制原则的最大否定。不仅如此，直接选举中以居住地为标准划分选区的方式，已多为工作单位标准所替代，〔17〕“选区”这一概念中的地域因素已被虚置，地域代表制在很大程度上已经沦为“单位代表制”。从选举的结果上看，由于单位选举容易操纵，领导当选几乎成为普遍现象，正像有的学者评论的那样，以单位为标准划分选区“除了减轻选举组织工作的工作量和便于操纵选举没有别的实际意义。”〔18〕如果再考虑到通过预设代表身份比例来实现代表身份多样化目的的做法，地域代表制特征就更不明显了。
第三，我国各级人大代表约有320万，其中全国人大代表近3000人，数量之众在世界各国中独一无二。这绝非可以用我国总人口也居世界之最来解释得了的，原因在于普遍存在的一种误解：代表越多，“代表性”越强，也就越民主。这种观念，也部分地符合职业代表制的逻辑——既然社会中的职业和身份是多样的，那么代表的数量就应该多一些，这样才能体现不同的利益。遗憾的是，代表人数众多，可能赋予了人大更民主的外观，却妨碍了其作为议事机关功能的发挥，因为“所有立法会议，组成的人数越多，实际上指导会议进行的人就越少。”〔19〕代表的非专职化，也在客观上不利于采行长会期制度，所以会期过短同代表人数众多的矛盾更加凸现出来，结果只能是牺牲审议问题的广度和深度，这在我国人大制度中也是一个有目共睹的现实问题。
第四，现行制度的逻辑并不认为人大是一个各种利益的交涉场合，在程序和功能上更注重“表决”而非“审议”。人大的决策过程不强调公共辩论，甚至还要刻意对之加以抑制，只需对议题进行表决即可，代表也无需通过相互交涉来修正自己的立场，他们在很大程度上被认为是选民的传声筒，由于选民可以通过监督权和罢免权来约束代表，代表的独立性不受鼓励。〔20〕
尽管职业代表制的逻辑在我国人大制度中表现明显，它在当代各国却已成末路黄花。从历史上看，职业代表制由于强调代表身份对社会状况的复制，一般认为其优点在于对社会情况的真实反映功能，有助于体现各业共同的利害和意见。但其缺点也相当明显：职业团体相互间利害不同，容易在代表间形成对立，反而引发议会内部的对抗和冲突；〔21〕由于代表从全局出发确定立场的动机并不受鼓励，所以专重本身利益，社会的整体和长远利益可能会被牺牲。因此，现在世界各国专采职业代表制的已经极少，地域代表制是通行的做法。
具体到我国的情况，这种代表制的基本逻辑构成了人大制度功能障碍的主要方面。首先，由于代表的非专职化，职业政治家在责任、专业化、独立、效率等方面的优势难以发挥。在我国，许多人身兼政府官员与人大代表二任，使得国家机关之间本不完善的分权关系变得更加模糊，直接导致各机关之间的建设性紧张关系被消解，人大的监督职能无法正常履行。其次，由于“四分之一条款”和“单位代表制”在很大程度上置换了地域代表制原则，选民相互之间竞争协商的空间便利条件已被严重削弱，选民缺乏关注选区事务的激励，代表也缺乏对选区的责任感；由于代表职业身份的广泛性只能通过预先确定比例（甚至修正选举结果）的方式实现，选民的选择范围受到了不合理的限制；再次，由于代表人数众多，加之会期太短，人大徒有民主的外观，其作为代议机关的审议功能反倒被阻却；最后，如果忽视实际情况而仅从制度逻辑上看，由于代表的独立性受到选民（罢免权）的严格约束，他们没有动力形成全局性立场，也使得人大的审议交涉功能缺乏制度保障。
四、“身份代表制”与素质论的强化
下面再来分析第二个层面的问题。一般而言，职业代表制要求代议机关成员的职业构成反应社会实际职业构成状况，那么从逻辑上说，既然我国农村人口占多数，就应在人大中有相应比例的代表，何来“四分之一条款”问题？而且现实的情况是，“农村”代表的数量不但受到法律的限制，实践中也常被人为缩减，甚至按照“四分之一”比例来看也难以达到。选举法对城乡代表比例的历次修正，也并未使农村代表的数量增加；与此同时，某些职业或身份（如军人、干部），却一直有远远超出其实际比例的代表人数。〔22〕看来，我国选举制度并没有完全贯彻职业代表制的逻辑，而是具有某种“中国特色”。
前面的分析已经表明，“农村”和“城市”的划分不是单纯的地域标准，还是职业标准，而事实上问题还要复杂得多，这种划分还是带有浓厚等级色彩的“身份”标准，它表现在农民的职业和户籍身份变更存在制度性障碍上。需要强调的是，历史上曾经实行职业代表制的国家，并不否认迁徙和择业自由，我国的情况则大有不同，作为“农村”居民主体的农民，户籍变更一直非常困难，职业变更也只是近些年才变得容易一些。由于管制型户籍制度的存在，“农”与非农职业的界线不仅是职业区别，而且是身份之别，附着在“农民”身上的一系列不平等的权利和义务，强化了这种差别。〔23〕否则，进城务工经商的农民，其职业、居住地已经发生变化，为什么还是被习惯性地称为“农民工”？另外，如前所述，选民统计以户籍地而非居住地、就业地为标准的做法，也在“农民工”身上体现得最为明显。〔24〕综上，现行选举制度所坚持的所谓“职业代表制”，并非完全是历史上存在过的那种职业代表制，称之为“身份代表制”似乎不失恰当。
选举法一定是基于对农村选民群体抱有某种成见，才有了“四分之一条款”这种规定的。国情理由所持有的一个预设是：生产力有先进与落后之分，先进生产力群体产生先进代表，落后生产力群体产生落后代表。这样，由于将农业视为一种落后的、有害于“国家现代化”这样一个集体目标的生产方式，抑制农村代表的数量就成为当然的选择。在这里，“进步——落后”的意识形态判断被引入进来，而选举制度本身的要求——尊重选民的自主选择——却被置于次要地位。与此同时，对农村选民政治、文化素质的怀疑也成为“身份代表制”的理由，政治素质低是因为“小农意识”会妨碍国家整体利益的实现，文化素质低是因为受教育水平不高，总之，农民缺乏参政能力，他们可能将政治权利的实现变成对落后状况的维护，承认农村人口的平等选举权在后果上是不可欲的。当然，素质论是站不住脚的。政治不学而能，只要一个人有基本的是非判断能力，均可参与公共生活。正如罗伯特·达尔所说的，国家的治理不仅仅需要严格意义上的科学知识，而且需要普通人的道德判断，需要在相互冲突的良好目的之间做出权衡，这在根本上只应取决于选民的意愿。〔25〕
不过，素质论为什么在我国选举制度设计中占据如此重要的地位呢？对这一问题的追问，使“四分之一条款”同代表制理论预设之间的联系再次显现出来。事实上，退一步而言，即使是对农民的参政素质有所怀疑，也本可以只停留于观念领域，而不必然表现于制度性规定。如果实行真正的地域代表制，由于不强调代表职业身份的多样性和兼职特征，素质问题会因为选民（不分城乡）同职业政治家的利益联盟而被排除在制度设计之外，或者说，即使存在低素质的选民，也不一定选出低素质的代表，因为地域代表制下的选民团体之间并没有素质上的明显差别。但是，如果不是按照选区而是按照职业来分派代表名额，情况就不同了，一方面认定农村选民的利益只能由其自己的从业者来代表，另一方面又认为其素质不高，那就容易得出“低素质的农村选民产生低素质的农村代表”这样一个判断。基于这一判断，旨在减少农村代表的“四分之一条款”便应运而生，而既然断定他们素质低，又不能全然剥夺其选举权，则在实践中就有动力进一步压缩其代表数量，这就在一定程度上解释了，为什么农村代表即使连“四分之一”的标准都难以达到。另一方面，由于“城市”代表在现行制度下意识到自己不属于“农村”，自然没有充分的动机关注农村选民的利益，这样，农村选民的利益就更加受到忽视，这也许可以附带地说明农民在社会、经济等领域的普遍的无权这一现象了。总之，选举法背后的代表制理论预设，连同我国农村人口比重巨大这一特殊而现实的国情，使得“四分之一条款”背后的代表制问题显得尤为尖锐，职业代表制及其推论的缺点，在我国以一种更为极端的形式表现出来。
我国选举制度背后的代表制理论逻辑，使得素质论更容易在制度上体现出来——对选举过程的外部控制变得明显，进一步来看，这种外部控制又容易演变为整个选举制度的一般特征，亦即，这一特征虽然源于对农村选民群体的判断，但也往往能够在非农身份上体现出来。在城镇选举中，用利益关系上的“单位”置换空间意义上的“选区”，导致选民在选择范围上受到不应有的限制；预先确定复杂职业比例的做法，使选举程序本身的结果不确定性特征被大大消解，选举在不同程度上成为指向既定目标的机械表决，种种诸如此类的反交涉主义做法，对城镇选民而言也未尝不是一种普遍存在的境遇。从这一意义上说，不只是农村选民，城镇选民也处于权利受到限制的境况中，在“身份代表制”和素质论逻辑里，没有人是真正意义上的“选民”。
五、结论
对“四分之一条款”两个层面所做的分析表明，它所反映出的问题不仅仅是一个平等权问题，而且是一种更为深层的、值得反思的代表制理论逻辑。由于存在对选举制度的种种误解，选举法宣称的“地域代表制兼采职业代表制”的原则在很大程度上已被颠覆，一种变异了的职业代表制思维迎合了对选举制度的诸多误解，使得地域代表制变为“单位代表制”和带有浓厚特权等级色彩的“身份代表制”，它们不但是选举权不平等的一个原因，而且也牢牢地束缚着选举法律制度的变革。因此，既然“四分之一条款”问题所反映出来的问题是多方面的，那么平等化方案本身的效果可能就是有限的，亦即，取消“四分之一条款”虽有助于平等原则在制度规范层面上得以体现，但是，在不能清除那些广泛存在的误解的情况下，这一条款背后的代表制理论仍可能会我行我素，如幽灵附体般在其他方面大行其道——代表人数依然众多，兼职代表问题依然存在，对“广泛代表性”的追求也依然执着，而农村选民的利益，也仍然难以充分体现在人大中，宪法平等原则的实现还是遥不可及。正是这些问题同职业代表制、身份代表制、单位代表制在逻辑上的关联，于深层次上制约着（包括城市选民在内）平等权的实现，也妨碍着作为民主制度之核心的选举制度协商审议功能的实现。
甚至我们还可以说，从一定程度上（不是全部）来看，平等化方案本身也没有超越职业代表制逻辑的框架，它依然认为，农村选民的利益只能由农村代表来表达。事实上，正像许多国家的选举制度所显示的那样，议员或者代表功能发挥，主要取决于是否能够达成利益联盟的合意，而非职业身份的共似。这也就使我们理解了，为什么选举法过去只能通过机械而艰难地改变比例来回应基于平等原则的挑战——先是八比一，后改为五比一，再是四比一，而学者提出的建议，也只是继续缩小或取消这一比例。所以，我们在恪守宪法平等原则的同时，还要将观察问题的视角放宽，从清理对于选举制度和人大制度的种种误解、改变代表制理论预设的角度寻找解决问题的途径。
本文原载：《中外法学》2007年第4期。
作者：姜峰，男，1974年2月生，山东大学法学院讲师，北京大学法学院博士研究生。研究方向为宪法学、法律思想史。
〔2〕选举权上的区别对待，自1953年第一部选举法就已存在，当时确定的比例是，全国人大为八比一，省级人大为五比一，设区的市和自治州、县人大为四比一。现行做法依照的是1995年修正后的选举法。2004年全国人大常委会对1979年选举法进行的第四次修正，未涉及“四分之一条款”问题。
〔7〕这种态度进而认为，倘若根据宪法第三十三条关于平等权的规定对《选举法》进行违宪审查，是没有任何问题的，参见赵晓力：《废除四分之一条款，巩固人民共和国》，http://www.loxpace.com/archiver/tid-1636.html另可参见覃福晓：《选举权上的差别对待和农民的“国民待遇”——兼论<选举法>再次修改的必要性》，载《西南政法大学学报》2005年第8期。.
〔13〕情况正在发生积极的变化。《浙江省县、乡两级人民代表大会代表选举实施细则》第26条规定：“在本地劳动、工作或居住而户籍在外地的选民，在户籍所在地选区登记，在现居住地一年以上而户籍在外地的选民，在取得户籍所在地选区的选民资格证明后，也可在现居住地选区登记。”温州、义乌等少数地方出现了城市农民工在居住地参加选举的情况，还有少数农民工当选地方人大代表。相关情况的讨论，参见雷伟红：《城市农民工选举权保障问题研究》，载《甘肃社会科学》2006年第3期。
〔16〕选举法第十五条规定：全国人民代表大会的代表，由省、自治区、直辖市的人民代表大会和人民解放军选举产生；第二十九条规定：全国和地方各级人民代表大会的代表候选人，按选区或者选举单位提名产生。这样来看，我国采取的是以地域代表制兼采职业代表制的选举办法。
〔18〕周晓东：《选举制度民主化改革研究》，载蔡定剑编：《中国选举状况的报告》，法律出版社2002年版，第397页；关于以单位为标准划分选区带来的问题，还可参见强世功、蔡定剑：《选举发展中的矛盾与选举制度改革的探索》，载《战略与管理》2004年第1期。
〔22〕需要说明的是，由于我国人大代表的详细身份还不公开，所以找不到城乡构成身份方面的权威资料，所以只能依据非正式渠道获得的信息作判断，但可以确定的是，军人、干部代表的数量远远超过其在社会中的实际比例，例如在十届全国人大代表中，解放军代表有268名，占代表总数的约9%，“干部”代表有968名，占代表总数的32%。
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