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| 章永乐：近代中国宪政建设中的政治吸纳/整合缺位——以1914 |
来源：未知
作者：未知
时间：2013-09-17 08:05:59点击：0次
章永乐 北京大学法学院 讲师
关键词: 政治吸纳/整合/中央集权/共和
内容提要: 自从太平天国运动以来，清王朝的军权与财权出现了下移，中央政府对地方的控制力急剧下降。这一趋势与欧、美、日同期发生的行政集权趋势是背道而驰的。这一“逆向运动”使中国付出了在激烈的国际竞争中落败的惨重代价。于是，接下来一百年政治建设的重要主题，就是重构中央集权的行政结构。然而，在新的国内与国际环境之中，这一工作比旧王朝政治中的“削藩”更为复杂。旧秩序的松动已经释放出了多元的政治力量，政治精英出现了高度分化，产生了不同的政治方案，因此，行政上的集权运动离不开政治吸纳与整合——所谓吸纳，是指将多元化的政治力量引导到制度化的渠道中，使得政治博弈在体制内发生；而整合，是在吸纳多元力量之后，协调其相互矛盾乃至冲突的主张，形成有共识支撑的制度与政策。[1]没有这个政治吸纳与整合的过程，哪怕是建立现代国家必需的最低限度的行政集权，都会遭遇到政治上的抵制。
众所周知，晚清与民国都未能建立稳定的宪政体系，既未能理顺体制内的中央地方关系，也未能完成对体制外政治力量的吸纳与整合，统治者重建中央集权的努力受到各种各样的抵制，一再被革命者视为“专制”，海峡两岸的“革命史学”更是将当时革命者的观点贯彻到历史叙事中去。然而，从历史事实来看，无论是何种政治势力，无论是被贴上“进步”还是“反动”的标签，一旦当政，无不试图重建某种程度上的行政集权。晚近以来，一些学者试图突破之前的“革命史学”对近代历史上的“失败者”们的消极叙述，重审这些“失败者”推进中央集权、民族融合以及重建中国的国际竞争力的努力。[2]这一重审历史的努力进一步丰富了我们对历史的理解，但也带来一个新的问题：如何从理论上有平衡感地把握这些“失败者”们的国家建设努力、成就以及他们最终的失败？
本文试图引入行政集权与政治吸纳/整合两个分析维度来建立一种理论平衡，并选取袁世凯的1914年宪制改革作为切入点。之所以选取这一历史切片来进行考察，有两个原因：第一，这次宪制改革集中体现出行政集权与政治吸纳/整合之间的张力，具有典型意义；第二，主流史家对于这一宪制改革的把握又是过于简单化的。从民国开始，学者往往将这次以总统集权为核心内容的宪政改革仅仅视为袁世凯走向君主制重建的前奏和过渡。试以民国独立学者白蕉为例，其编辑的史料集《袁世凯与中华民国》就将袁世凯的1914年宪制改革列入“洪宪帝制前后之袁世凯”中的“帝制之先声”一节。[3]而海峡两岸当代主流史学更是将袁世凯视为从民国肇建之时就有“帝制自为”之祸心，后来的行动只不过是证明这一源初意图之存在而已。在这一视域中，袁世凯的1914年宪制改革当然就没有什么独立的价值。然而，从君主复辟的结果推定袁世凯之前所做的一切事情都以此为目的，是一种过于简单化的目的论推理，这和以汪精卫最终投日为依据推定他之前的所有行为都以卖国为目的一样缺乏依据。它忽视了袁世凯之前一切试图在共和框架内探究出路的努力。比如说，如果袁世凯从一开始就以建立君主专制为直接目标，在1913年的制宪过程中，他就根本用不着费尽心思与国会就宪法草案中关于总统权力的条文进行旷日持久的讨价还价。更为稳健的假设是，袁世凯对于议会政治的信心，是在一系列不愉快的经历中受挫的：唐绍仪、陆征祥、赵秉钧内阁的短命；由于地方不向中央纳税，中央财政举步维艰，而国会第一大党国民党又竭力反对向列强借款，导致中央无米下炊；国民党力推“议会中心主义”的宪法草案，架空总统权力……正是这些经历导致他最终决定抛弃处处掣肘的国会，实现大权独揽。
在我看来，袁的1914年宪制改革回应的是这样一个问题：当凝聚整个政治社会的皇权倒台，而新生的政党与议会无法填补权威的空白的时候，宪政体制应当如何安排才能有利于国家的重建？这次改革产生的是一种过渡型威权体制，它以军权—行政权为核心，试图在一个碎片化的社会中维系和加强中央权威。但袁世凯的政府并没有创造新的权力基础，他解散从中央到地方各级议会，系统地排斥了革命派势力，同时也疏离了长久以来以议会作为讲坛的士绅阶层。不仅如此，袁持续的中央集权努力甚至危及北洋集团内部的地方实力派的利益。在没有有效的政治吸纳/整合行动的前提下，袁在其中央集权运动的高潮（即称帝）之后遭遇北洋集团内外全面的反弹，最终落到“众叛亲离”的下场。
一、首届国会的解散及其法理辩论
1914年的宪制改革因1913年制宪争论而起。而1913年制宪争论，其根源又深植于民国政府的建立方式之中。与美国革命与法国革命不同，统一的民国政府并非完全通过暴力革命而产生。南方各省通过暴力革命而宣告独立于清廷，并建立了南京临时政府，但统一的民国政府乃是通过清廷、袁世凯与南京临时政府三方的“大妥协”而产生：清帝下诏逊位，换得民国的优待条件；南京临时参议院选举袁世凯为临时大总统，南北两个政府合并，民国定都北京。这次合并，从法理上说，是北方政府被南方政府吸收；但从实力政治上说，是南方政府被北方政府吸收，袁世凯成为最后的赢家。为了约束袁世凯，南京临时政府抓紧时间单方制定了《临时约法》，建立了一个对总统权力有较大限制的宪政体制。这是一个介于总统制与议会制之间，但略倾向于总统制的体制，在诞生不久即引发多方不满：对于北洋集团来说，它对总统权力的约束过大；但对于激进革命派来说，它对于总统权的约束还是太小。
1913年，北洋政府推动制定正式宪法。制宪的任务以及政体的选择引发了国民党、立宪派与北洋集团的大讨论。但这很快成为一场两极对立的讨论。国会第一大党国民党主张在《临时约法》基础上，进一步加强议会权力，建立一个“超级议会制”，以便通过议会制下多数党组阁的制度，同时掌握行政与立法两权；而立宪派与北洋集团强调，在地方割据、边疆分离、列强环峙、民生凋敝的情况下，需要增强行政权。袁世凯并没有反对议会制的方向，但主张总统应获得自主任命国务员和停散议会权两项权力。但国民党主导的国会两院宪法起草委员会拒绝了其要求，并推出一个议会权力比同期法兰西第三共和国更强的《天坛宪法草案》。双方协商遂告破裂。[4]
10月25日，袁世凯通电各省军民长官，反对《天坛宪法草案》，谓“民党议员，干犯行政，欲图国会专制”。[5]各省长官多属北洋集团，许多人在回复中提出解散国民党、取消国民党议员资格与《天坛宪法草案》。11月4日，袁世凯即以国会议员与“二次革命”乱党勾结为名解散国民党，剥夺国民党籍议员资格438人。袁在其命令中这样说明其目的：“务使我庄严神圣之国会，不再为助长内乱者所挟持，以期巩固真正之共和，宣达真正之民意。”[6]同时袁宣称他已通知内务总长安排议员的递补。
此令一出，国会达不到开会所需的半数，运作必将陷入瘫痪。于是众参两院相继向总统提出质询，指出总统的法令存在极大的法律瑕疵：第一，叛乱的国民党与隶属国民党之议员是两回事，没有参与叛乱的议员仅因其国民党籍而受牵连，被剥夺议员资格，不合法理；有些前国民党议员早已脱离国民党，改入他党，有的在“二次革命”时已发表声明对国民党表示谴责，仍受牵连，更不合理。对于议员是否参加叛乱，政府也没有根据《临时约法》第26条，移交司法审判，查明其罪。第二，议员资格审查权属于国会两院而非政府，大总统并无权力取消议员资格；总统直接通知增补议员以填补空缺，也违反了《议院法》第13条递补手续应由国会启动的规定。
12月23日，国务院对两院质询作出正式答复。答复书从内容上可以分为两个实质部分，第一关于质询程序，第二关于实体问题。答复书首先讨论法律程序：首先，议会的质问权的行使应以《临时约法》与《国会组织法》两部根本法为主，《议院法》为从。《临时约法》第19条与《国会组织法》第14条规定质问权为议院职责之一，但并非议员职责之一，所以不论《议院法》中对质询书联署人数下限作出何种规定，质问权的行使不能不由议院提出。但议院要开会，就必须达到法定人数。既然现在议院达不到法定人数，那就无权作出质询。其次，11月13日，两院议长已经正式通告，由于两院议员不足法定人数，从14日起停发议事日程。既然议事日程都已经停发，两院再提出质询，于程序不合，此其二。国务院在此就像一个刑事案件的律师一样，试图通过找警察的程序错误而驳回起诉。联署议员质问的是：政府取消部分议员资格，以至国会达不到合法半数，正当依据何在？而政府的反驳是：既然没有半数，就不合程序，连质问权也没有，政府没有答复义务。
但答复书还是用了一段文字，以“例外状态”来说明袁世凯的理由。“盖以议员多数而为构成内乱之举，系属变出非常，不特《议院法》未规定处理明文，即各国亦无此先例……事关国家治乱，何能执常例以相绳。”[7]这从表面上看是在说理，但实际上是一个中止辩论的命令，因为任何一国的《议院法》都不可能规定议员多数叛乱的情形，这毕竟是一种太极端的情形。联系事情的前因后果来看，这一“例外状态”的宣布，不过是引爆一颗在1913年“二次革命”中就已经埋下的政治地雷。 在宋教仁被刺案尚处于司法阶段时，南方的国民党人匆忙起兵反袁，遭到全面镇压。在当时，国民党人的失败不仅仅是在军事上，在法理和舆论层面也是如此。从法理上说，未穷尽法律上的救济手段即诉诸暴力，难免被界定为“叛乱”；从舆论上说，政权过渡刚刚完成，百业待兴，人心思定，尤其是士绅与商人，渴望获得一个和平安定的政治环境，以休养生息，因此多数不愿支持国民党的反袁斗争，很少人为国民党捐款。[8]“二次革命”平息之后，整个舆论环境对袁世凯比较有利，袁原本就有机会解散国民党，但袁并未这样做，可见其对国会中的国民党人（他们多数仍留在北京与袁合作）仍有所期待。但国会中的国民党人并未因其南方同志“武斗”的失败而放弃“文斗”策略，《天坛宪法草案》仍明显表现出了架空袁世凯权力的态势。至此，以“叛乱”为由宣布“例外状态”，就成了袁世凯的最后手段。
民国成立两年都不到，就出现“例外状态”，这对于民国的法律权威是一种沉重的打击。为何争议无法在法律范围内解决？传统史家往往将之归结为袁世凯个人的弄权，晚近则有越来越多的作者指责国民党人法制观念的单薄。在我看来，指责历史上行动者的思想觉悟并没有太大意义，关键是要从结构上理解民初宪政体制的脆弱性。在我看来，这种脆弱性首先与1912年的“大妥协”本身的含糊性有关。在1912年的“大妥协”中，革命派与北洋集团根本没有就未来的共和建设达成坚固的共识，革命派交出了中央政权，并单方面为北洋集团量身定做了一套紧身衣（《临时约法》）。但这套“紧身衣”的设计并不符合现实世界的力量对比，也不符合北洋集团的自我抱负。可以说，任何一个正常的政权面对民初的局面，都必须要“削藩”。但袁并不熟悉现代的意识形态政治，无法从意识形态上对革命派中的地方实力派形成整合，他只有运用自己熟悉的军事—行政手段来克服军省格局，重建中央集权。而这在实践中势必会变成对革命派的系统性排斥，引起激烈反弹也是意料之中的。其次，民国宪法的脆弱，很大程度上源于军事控制权的分散。不同的政治主体往往会对同一个法律作出不同解释，以实现自己的利益，这是极其正常的现象。但如果不同的解释都与武力结合在一起，不同解释之间的斗争就变成赤裸裸的暴力斗争，法律就失去了实质意义。法治要求在不同的解释之间能够作出权威的裁断，这一裁断的制度保证就是中央政府对暴力手段的垄断。但在整个民国时期，没有任何一个政府能真正实现对暴力手段的垄断。于是政治斗争动辄诉诸暴力，无法在法律渠道内展开，不管是“革命势力”还是“反动势力”，都概莫能外。
从表面现象来看，袁世凯毕竟还是承认国会的“庄严神圣”，并安排了议员的递补。但早在1913年10月26日，袁世凯就已经下令组织一个辅政机关“中央政治会议”，讨论国家大政方针。至1914年1月，经过中央政治会议讨论，袁世凯下令完全解散国会两院。解散的理由是：议院既然不过半数，国会就无法召开；要递补议员的话，需要花费较长时间。但国会之前已经开会9个多月，远超过常规会期（4个月），如今等待递补议员，时间再度延长，就过度偏离正常状态了。而且从程序上说，1913年11月13日两院议长已经发出停发议事日程的通告，议事早已停止。通告劝各议员“与其听个人之浮沉无定，致启国民以轻视国会之心，何如求机关之进步改良，尚留国民以尊重国会之地”。[9]在同一时期，梁启超曾向袁世凯进谏：“古之成大业者，挟天子以令诸侯，今欲戡乱图治，惟当挟国会以号召天下，名正言顺，然后所向莫与敌也。”[10]但袁世凯没有采纳。
与此同时，2月3日，袁世凯又下令停办各地方自治会，理由是地方长官电称地方自治会中许多人“动称民权，不知国法”，平时“把持财政、抵抗捐税、干预词讼、妨碍行政”，甚至与叛党勾结。又分析自治不良，有“立法未善，级数太繁，区域太广”的原因，因此需要重新制订自治制度。在自治制度未颁定之前，要求地方官“尤宜慎选公正士绅，委任助理”。[11]2月28日，袁世凯又下令解散各省省议会。在总统令中，袁世凯直指中国的行省制度区域过广，省一级设议会，行自治，不利于国家统一。这就将晚清新政以来中国士绅所争取到的政治参与权利一扫而空，这对于中国的士绅阶级来说是一个极大的打击。袁解散省议会和各地方自治会，看似清除了体制内部的反对势力，使得行政更为顺畅，但在政治上却造成了弱化士绅支持的效果，对于其政权的巩固恰恰是有消极影响的。尽管在1914年，中国的士绅并没有形成针对袁世凯的抗议声浪，在1916年，我们可以看到这一中国社会最重要的社会群体对于袁世凯的抛弃。
但从袁世凯的实践来看，他的关注点始终在于从行政上实现中央集权，克服民初的军省格局；他对于推进中央集权过程中所失去的潜在政治支持并不敏感。而在这个问题上，他可以说重蹈了清末统治者的覆辙。清末统治者同样非常急切地将财权与军权收归中央政府，尤其是满族贵族手里，但在没有对各种政治力量进行整合之前，行政上的中央集权恰恰给许多人带来剥夺感，从而将他们推到了清廷的对立面。如果说康梁等立宪派期望袁世凯能够通过行政体系进行政治整合，袁世凯的实践背离了他们的期望：只有行政与军事上的集权化努力，没有真正的政治吸纳与整合。
二、总统集权体制的诞生
为何要抛弃1912年《中华民国临时约法》，重起炉灶重新设计一个宪法？对此，从外在权力政治角度的解释已经汗牛充栋，但鲜有从内在视角进行解释：即，袁世凯自己为这次宪政改革提供了什么样的合法性论证？
在1914年3月18日特别制宪会议“约法会议”幵幕式上，袁世凯发表演说，强烈攻击1912年制定的《临时约法》：“查《临时约法》为南京临时参议院各省都督指任参议员所议决，无论冠以临时之名，必不适用于正式政府也；即其内容规定，束缚政府，使对于内政外交及紧急事变，几无发展伸缩之余地。”这实际上是从程序与实体上对《临时约法》作出了否定。从程序上说，《临时约法》的制订程序有极大的瑕疵，以至于影响其效力；从实体上说，这部临时宪法对于行政权的束缚过大，不适合.当下的情境。5月1日袁公布的《对于增修〈约法〉之意见》又进一步解释：“夫以吾国领土之广，人民之众，国家之财政，人民之生计，复日趋于贫穷；加以纪纲废坠，法制凌杂，行政之秩序，既纷若乱丝，地方之情形，尤危若累卵。积以上种种险象，几于不可终日。而溯厥由来，仍无非《约法》上行政权薄弱之所致。”[12]从国民心理上，民国初创，国民“责望于政府者独重，而责望于议会者尚轻”。[13]政府有责而无权，不能办成事情，有违国民期望，“群情因之涣散，恐为大乱所由生”。[14]袁世凯要求宪法的制定必须符合国家的传统与国民心理，而不能反其道而背之。
而对于民国政权的由来，《对于增修〈约法〉之意见》明确称“方今共和成立，国体变更，而细察政权之转移，实出于因而不出于创”。[15]这里所涉及的，正是《清帝逊位诏书》引发的民国的两种正当性基础之争。辛亥革命发端于武昌起义，终结于清帝下诏逊位以及南北政权统一于北洋集团。逊位诏书声明统治权从皇帝让与全体国民，同时委任袁世凯全权组织临时共和政府。袁世凯据之认为北洋政权来自于清帝禅让。而从南京临时政府角度来看，袁世凯的民国总统位置来自于南京临时参议院的选举，而南京临时政府的正当性来源恰恰在于暴力革命。早在清帝下诏退位的次日，即1912年2月13日，孙文即给袁去电，就“全权组织临时政府”提出了批评，指出“共和政府不能由清帝委任组织，若果行之，恐生莫大枝节”。[16]2月15日，袁世凯作出答复称：“现在北方各省军队暨全蒙代表，皆以函电推举为临时大总统。清帝委任，无足再论。”[17]在此袁虽然暂时不再诉诸清帝委任，但仍然坚持其权力有南京临时参议员选举之外的正当性基础，那就是“北方各省军队暨全蒙代表”的推举。由于当时南北双方忙于讨论定都事宜，政权的正当性基础这一至关重要的问题反而被搁置了。 到了1913年，袁世凯的日本宪法顾问有贺长雄在其文章《革命时统治权移转之本末》认为，中华民国的主权系由清帝下诏让与，而让与的条件是由袁世凯作为民国首脑。因此，民国的建国，与法、美等共和国都有很大不同，其制度也不必模仿法美等共和国，而可以体现出自己的特色。[18]1914年，在袁世凯全面压制国民党势力之后，以有贺氏的“主权移转说”作为宪制改革的理论基础。据此，袁要求约法会议考虑将清帝优待条件写入正式宪法，因为民国的主权既然源于清帝禅让，清帝提出的禅让条件就应当具有宪法性意义。这最终体现在新《约法》“附则”一章的第65条中。该条写道：“中华民国元年二月十二日所宣布之大清皇帝辞位后优待条件、清皇族优待条件、满蒙回藏各族优待条件，永不变更其效力。其与待遇条件有关之蒙古待遇条例，仍继续保有其效力，非依法律不得变更之。”[19]“永不变更其效力”的表述，凸显出优待条件在该宪法文本中的重要地位。
而就具体权力设置来说，民国宪法评论家陈茹玄曾指出，“新约法之唯一目的，在于增加总统之权力，削减议会之牵掣”，全文“杂采美国、日本及欧洲大陆各国宪法中最偏重行政之条文”，以实现“一人政治主义”。[20]而古德诺则认为此约法主要参照《日本宪法》，陈茹玄转述古氏论述云： “盖约法规定多本于日本之宪法。……大总统之权，等同日本之君主，而与立法之关系亦与日本君主与国会关系同，此种政治在日本行之已有明验大效，日本如此，中国何独不然。”[21]
新《约法》第2条规定：“中华民国之主权本于国民之全体”[22]，与《临时约法》第2条“中华民国之主权属于国民全体”在文辞上有细微的差别，但实际意思差别是巨大的。民初国民党人对“主权在民”的理解带有“议会中心主义”与“地方主义”的色彩，新《约法》将《临时约法》中的“属于”改成“本于”，明显是针对这两种对“主权在民”的理解。既然主权只是“本于”而非“属于”国民全体，主权到底属于谁呢？遍查《中华民国约法》，我们找不到其他的关于主权归属的条文。相关的只有第14条“大总统为国之元首，总揽统治权”。在德日宪法学理论背景下，统治权通常被理解为主权的具体权能。而“总揽”是一个极其模糊的词汇，从文义上看，偏于统治权的行使而非所有。 如果是这样，新《约法》第2条很可能是以德式的“主权在国论”为理论基础：主权既不属于民，也不属于君主或总统，而是属于作，有机体的国家，人民只不过是国家的构成成分，君主或总统不过是国家的机关。
为何由大总统总揽统治权？《对于增修〈约法〉之意见》为新《约法》第14条规定提供的理论基础是“统治权不可分割”。从今天来看，这一理论解释明显混淆了主权与政府两个层面，误将政府层面的分权视为主权的分割，从而以主权不可分割为由来排斥政府层面的分权。在这一理论指导下设置的体制是：大总统既是国家元首，也是政府首脑，国务卿没有副署权；大总统除缔结涉及变更国土以及增加入民负担的条约需得立法院同意之外，行使各项权力不受立法院限制；大总统有无限制的停散议会权与否决权；议会立法遭到总统否决后，即便仍有三分之二议员支持该立法时，总统仍可拒绝公布法案；立法院对于总统的制约，仅限于对大总统有谋叛行为时的弹劾权；对于国务员的弹劾权，则分散到肃政厅与平政院，前者相当于御史，后者相当于德、法等国的行政法院，但其人选皆由总统任命，这就大大限缩了议会的弹劾权；此外，设立参政院，在立法院成立之前，代行立法院职能，并担负了另外一些职能，但参政与院长皆由大总统任命。因而无论是立法院，还是参政院，都不可能对大总统权力有所制约。
《中华民国约法》规定的大总统权力，已与日本天皇乃至旧制度下的中国皇帝没有太大差别。
1914年“超级总统制”的特色还体现在以下方面：第一，在官制和礼制上恢复了许多君主制下的实践。在《约法》通过之后，袁世凯废除国务员，在总统府设立了政事堂，以徐世昌为国务卿，下设左丞与右丞。后又改各省都督为将军，民政长官为巡按使。《约法》第27条规定：“大总统颁给爵位、勋章，并其他荣典。”而之所以要恢复爵位制度，袁世凯陈述的理由却是消除民国作为多民族国家的“制度多元主义”。在1915年一次袁世凯与冯国璋的谈话中，袁世凯指出：“我早已感觉到满蒙回藏各族人民都可以封王封公，汉人应当享受同等权利。我将来必须做到一视同仁。”[23]与此同时，前清官场中的旧习惯，包括称呼、排场等等，也都恢复了。1914年7月28日，袁公布了文官官秩令，把“官”与“职”分开，有有官有职的，也有有官无职的，官分为九等，即上卿、中卿、少卿、上大夫、中大夫、少大夫、上士、中士、下士。袁又公布所谓《国玺条例》。1914年12月23日，袁更是以民国总统的身份到天坛祭天。第二，根据1914年12月通过的《大总统选举法》修正案，总统任期十年，得连选连任以至无尽期。每届大总统选举时，由大总统推荐三名候选人，将其名字写在嘉禾金简上，盖上国玺，密贮大总统府特设的金匮石室。大总统亲自掌握金匮钥匙，石室的钥匙，由大总统以及参政院院长、国务卿分掌。总统选举会由参政院与立法院各选五十人组成，除了对总统推荐的三名候选人投票外，还可对现任总统投票。[24]袁记选举办法参照了清朝自雍正以来的选定皇位继承人的做法：雍正为避免立储引发纠纷，将皇位继承人名字秘密抄写两份，一份带在自己身边，另一份藏于立储匣内，置于正大光明匾后，一旦皇帝驾崩或者退位，王公大臣们才能将秘匣从匾后取下，当众开启，宣布“御书”所指定的继承人。历史上，乾隆、嘉庆、道光、咸丰四帝，都是通过这一方式继承王位的。
以上两个特征实际上已经超出了一般共和制所允许的实践了。但在袁世凯这里，这一切都可以根据有贺长雄的理论得到解释。中华民国的政权既然是由清帝让与，其建国基础就不同于法美，也可以实行不同于法美的制度。正是在这里，袁世凯在君主制与共和制之间建立起了某种连续性，共和不是对君主制的根本颠覆，而是包含了对君主制传统的接续。于是，一系列具有君主制色彩的制度实践就可以堂而皇之地在共和政体中延续下来。
三、时人眼中的1914年宪法改革
1914年的宪政改革并不仅仅得到袁党的赞成，同时也得到了袁世凯的宪法顾问古德诺教授的赞许。中国读者普遍熟知古德诺1914年为袁世凯所写的《共和与君宪》备忘录，但不常为人所知的是，古德诺在1914年发表了两篇关于袁世凯宪政改革的论文和演讲。第一篇是《中华民国的议会》（“The Parliament of the Republic of China”），发表于1914年的《美国政治学评论》（The American Political Science Review）；第二篇是一个发表于美国政治学会的演讲，题为“使宪法适应一个民族的需求”（“The Adaption of a Constitution to the Needs of a People”）。在这两篇文字中，古德诺认为，袁世凯的宪法改革适应了中国国情，并具有政治学上的原理性意义。
支撑古德诺这一判断的是一种政治社会学的眼光：议会政治是从欧洲的土壤上长出来的，依赖于一系列独特的条件，如合作的习惯、业已发展的经济以及由经济交往生长出来的人民之间的信任。这一制度一旦移植，就可能遭遇到水土不服的问题。比如在中南美洲，议会政治就碰到了很大的麻烦。由于这些地方经济社会落后，人们之间异质性很高，一堆互不相干的人坐在议会里，感觉不到彼此之间有什么共同利益，这样就不可能对行政作出有意义的监督。在议会政治失败之后，这些国家往往进入军事独裁，而这是一种非世袭的专制，其造成的破坏比世袭的专制更大——值得一提的是，古德诺始终将这种非世袭的军事独裁专制视为最糟糕的政体，应该大力避免。中国原来是一个世袭的专制政体，虽然专制，但领导人的更替是有世袭规则保障的。晚近的共和革命打破了世袭的专制政体，因而面临着严峻挑战：一方面，由于社会经济条件的缺乏，中国无法马上建立起真正成熟的议会政治；另一方面，中国很难回到世袭的专制政体，因为皇室不是一天能产生的（“Royal families are not produced in a day”），同时中国也不能回到赤裸裸的军事独裁，因为军事独裁引起的动荡有可能招致外国干涉。[25]
在这种情况之下，袁世凯的宪法改革就被古德诺视为真正的适应一个民族需要的改革，正如他发表于美国政治学会的演讲题目“The Adaption of a Constitution to the Needs of a People”所表明的那样。根据古德诺的叙述，袁世凯宪法改革的核心是增大总统的权力和削减议会的权力，将后者从一个控制性的(controlling)机构变为建议性(advisory)机构，从能动性(initiative)的机构变为咨询性(consultative)机构。这一改革必然会引起铁杆共和派的不快，但它比《临时约法》更适合这个未出现组织良好的经济阶级、对社会合作亦缺乏充分了解的民族。改革后的议会主要代表士绅与商人两个阶层的利益。古德诺认为，议会从一开始应该只被给予咨询性的权力，等到其能够很好行使权力之后，可以进一步增加其权力。议会代表很大一部分由总统来任命，这也是符合古德诺的政治社会学的。在他看来，中国由于其经济社会条件，不能与同时期的西方相比，而应当与历史上的西方相比。在英国，代议制刚刚初现的时候，议员就是由国王任命的。这一体制适应于一个经济不够发达，横向联系较弱的社会。在那样一个社会，要求人民具有成熟的政治意识并能出称职的议员，并不现实。
在古德诺看来，中国当时面临的重大问题就是南北矛盾；南方革命派势力的领导者是“海归学生”（returned students），犯了食洋不化的毛病，试图照搬西方的一套，却不知西方与中国的经济社会条件是非常不同的。他们具有强烈的地方主义倾向，对中央离心离德，危及中国整个国家的统一和完整。而另一方面，古德诺盛赞袁世凯对于中国政治作出的贡献，在他看来，中国的改朝换代通常都会造成巨大动荡，但袁世凯成功地整合了整个国家，避免了改朝换代时血流成河的常见景象；在过去的两三年内，袁世凯在财政体制上也取得了较大进展。因此，他对袁世凯寄予厚望。[26]
古德诺对于中国南北问题的描绘，会让熟悉美国史的读者想起美国内战。的确如此，古德诺出生在1859年，经历了美国内战，以及内战之后持续的南北矛盾，对此自然印象深刻。他出生于纽约州，又是一个北方人，因此不免会将其对于美国南北矛盾的思考，投射到对中国南北矛盾的观察上去。在他看来，中国南方的革命者与闹独立的美国南方各州是类似的，而袁世凯的作用则与林肯类似。[27]这个印象自然是有很多错误的。他未能知道南方各省的革命者，除去某些极端的汉民族建国主义者，多数是主张国家统一的，与袁世凯的矛盾是关于政府组织形式的矛盾。他以看待林肯的眼光去看待袁世凯，也是基于信息的不对称，未能充分看到民初袁世凯在保皇党人与革命党人心目中的负面印象——对于前者来说，袁世凯通过逼宫窃取了清朝的政权，是为不忠；对于后者来说，袁世凯是一个不适应新政治的旧官僚。
在其1926年发表的《解析中国》一书中，古德诺对自己早年观察的错误有所纠正，但仍坚持观察中国所用的政治原理。[28]在此可以讨论的是：抛开对具体人与事的判断，古德诺的论述所依据的政治原理是否截然错误？古德诺在文章中大谈中国人民程度不够，尚不适合成熟的民主政治，这让中国人听起来似乎有辱民族尊严。但需要注意的是，这不是古德诺一个人的谈法，民初多数的欧美专家都赞同这个说法。正如拉铁摩尔在《亚洲的决策》一书中指出：“在1911年的中国革命时期，多数美国的专家（欧洲的自然也是如此）都坚持认定，民主政体是绝对不适合中国人的，只有皇帝是中国人民能够懂得的东西。中国人对自治的政府并不感兴趣，他们所需要的只是一个父系家长制式的稳定政府——法律秩序和合理的租税。军阀袁世凯就被说成这样一个为中国所需要，为中国人所能懂得的强人。”[29]
而在中国本土的知识分子中，梁启超更是不遗余力地探讨中国人的程度尚不足以支撑民主制度的观点，梁启超对袁世凯的1914年《约法》也没有剧烈的反对。他在新成立的参政院中担任了参政，并参与了参政院的宪法起草委员会的工作。梁启超接受袁世凯的“超级总统制”并无心理上的障碍。早在1905年时，梁启超就发表《开明专制论》，论证中国在当时条件下，人民不具备参政能力，也不具备一系列基础的国家制度，既无法行共和立宪，也无法行君主立宪，而是必须经过“开明专制”这一阶段，要求“虽在承平之时，有一强有力之中央政府，网罗一国上材以集其间，急起直追，殚精竭虑，汲汲准备，而最速犹非十年乃至十五年不能致也”。[30]他对当时产生成熟的议会政治并不抱任何希望，但在已经有国会的情况下，他主张保留和控制国会，以之作为“开明专制”的合法化工具。在他后来反对袁世凯称帝而发表的《异哉所谓国体问题者》中，他又指出：“吾以为中国现在不能立宪之原因，盖有多种：或缘夫地方之情势，或缘夫当轴之心理，或缘夫人民之习惯与能力。”[31]因此，1914年的宪法改革尽管有缺陷，但仍具有相当的正当性。
但对于梁启超来说，袁世凯当时最好的政治选项是“挟国会以令诸侯”，而非解散重构。虽然梁启超认为以议会为中心的政治在民初的中国不能完成国家整合的作用，但在他看来，保留一个名义上的国会机构，在政治上却具有某种政治整合的意义。在这一点上，任公的政治嗅觉要比袁世凯敏锐得多。民初的国会不仅是共和政体的标志，同时也代表着许多人的晋升之途。清末废除科举制，导致了大批民间精英晋身无望，地方议会就成为替代的当官途径。在民初产生国会两院之后，国会更代表着一条极其重要的社会流动渠道。如同历史上皇帝开科举即可收拢士人人心，在民初，哪怕维持一个名义上的国会，也都能够起到某种政治吸纳的作用，既防止将已在体制内的人士推到体制外，也能团结一些潜在的反对力量。但这是行政思维重于政治思维的袁世凯无法掌握的。
孙文在其《建国方略》中评论古德诺的时候，持一种理想的同情态度：
……惟彼为共和国人，斯有共和国之经验，而美国人尤饱尝知识程度不足之人民之害也。美国之外来人民，一入美境数年，即享民权；美国之黑奴，一释放后，立享民权。而美国政客，利用此两种人之民权而捣出滔天之乱，为正人佳士所恼煞者。不知若干年，始定有不识字之人不得享国民权利之禁例，以防止此等捣乱。是以彼中学者，一闻知识程度不足之人民欲建设共和，则几有痛心疾首，期期以为不可者，此亦古德诺氏之心理也。
在孙文眼中，中国人知识程度不足，加以“数千年专制之毒”，甚至比美国黑奴和外来人民更为低下。而人民的不成熟，正是“训政”的基础所在。孙主张由先进的革命政党对人民进行训导，如同伊尹训导太甲，直至人民自己能够独立掌握权力。但在此之前，政治权力将集中到革命政党手中。
因而，无论是袁世凯、梁启超、古德诺还是孙文，都认为一种以议会为中心的政体在民初是行不通的。但如果仔细品评，他们的政治方向却是不同的。袁试图让新政体适应旧有的习惯，以达到巩固政权的当下目的，但并没有提高国民程度乃至扩大议会权力的长远打算。后三者强调徐图改进：梁反对解散国会，希望袁能“挟国会以令诸侯”，将国会作成一个合法化工具，以打造一个强有力的中央政府，但“专制”必须是“开明”的——他仍坚持开民智、逐步增加入民自治权力的方向；孙文试图以革命政党来启蒙民智，最终让人民自己当家作主，这个渐进的过程与梁启超不无相似之处，但梁启超并不信任革命政党这样的政治主体；至于古德诺，他是从社会经济条件立论去讨论议会政治的必要前提条件，因而这里的所谓人民程度低绝不能被简单地理解为教育程度低，而应当被理解为未建立起支撑议会政治的社会经济生活方式。古德诺强调的是中国只有在完成经济社会的转型之后，成熟的议会政治才是可能的。在某种意义上说，古德诺比强调“知难行易”的孙文更加接近马克思的唯物主义。
然而，观念有其后果，在一个国家很大一部分政治精英已经被法国大革命的理念动员起来的时候，中世纪的英国政制对他们来说是难以下咽的。当代欧洲思想的影响，恰恰使得重复欧洲的历史道路成为不可能。这正是古德诺的设想难以变成事实的根本原因。像孙文这样的革命派不赞同以议会为中心的激进政体，主张重建中央集权，并不等于赞同袁世凯的1914年宪制。虽然在镇压“二次革命”之后逼仄的舆论环境中，反对1914年宪制的声音并未形成气候，但这不意味着袁世凯在政治上取得了成功。相反，这次宪制改革在政治上存在着严重的局限性。
四、1914年宪制的局限
经过改革，袁世凯将二个对抗性的议会完全驱逐出了政治体系，成功加强了总统的行政权。在民初地方割据、列强环峙、边疆分离、财政困难、民生凋敝的情况之下，加强行政力显然是必要的。但“超级总统制”能在多大程度上收到加强行政力的效果呢？
对这一问题不能给出过于简单的答案。一方面，由于袁世凯在正式体制中清除了革命党与对抗性国会的力量，他的行政受到的掣肘大大减少。他的确作了一些行政改革，并取得了一定效果。比如在财政上，他扭转了民初之后中央无法从地方获得财政收入的局面，1913—1915年这三年，各省向中央解款数目分别是560余万元、1400余万元、1795余万元[32]，应该说，财政建设成就斐然。1915年反对袁世凯称帝的汪凤瀛在《致筹安会与杨度论国体书》中也肯定1914年新宪制运行的效果： “顾自此制实行后，中央之威信日彰，政治之进行较利，财政渐归统一，各省皆极其服从，循而行之，苟无特别外患，中国犹可维持于不敝。”[33]
但另一方面，袁在北洋集团内部所碰到的强大行政阻力并没有因此就减弱多少。相反，北洋集团镇压反对势力的成功，恰恰加大了其内部的离心力。
袁世凯领导的北洋集团的班底多出自其小站练兵时期凝聚的人才。袁成功地在北洋军队中建立起自身的威望，以至于清廷从袁世凯手中剥夺北洋六镇控制权后，实际上无法真正指挥得动北洋军队。武昌起义之后，心急如焚的清廷只得邀请袁世凯重新出山。但是，我们不宜夸大这一时期袁世凯在北洋集团中的权威。北洋集团毕竟是一个凭借利益和庇护关系组成的军事—官僚集团，并没有统一的意识形态和组织纪律。袁世凯能够培养起自己和部下之间的庇护关系，但无法阻止部下罗织他们自己的庇护关系网。袁世凯靠练兵和办学校来树立自己权威的方法，在一定程度上也被其部下模仿。如袁世凯委派段祺瑞和冯国璋督办保定的北洋速成武备学堂，二人利用督办的机会，也迅速培养自己的班底。袁世凯只能靠笼络上层、派系平衡来指挥北洋集团，但不能像后来的列宁主义政党那样，通过统一的意识形态和纪律，将中央号令下达到普通党员。但这种基于私利的结合始终需要领导人掌握足够的权力与物质资源可供分配，否则就无法掌握人心。
辛亥革命之后北洋集团在政治上的成功，却进一步增长了其内部的离心力。袁世凯利用种种办法，将北洋将领派到地方，以取代革命党势力或者非北洋系的地方实力派。1913年“二次革命”爆发后，袁世凯取得非北洋系的地方实力派的支持，对革命派势力进行镇压，成功控制了原本处于半独立地位的南方数省。到1914年，北洋集团从人事上对地方形成了更为紧密的控制。但这一表面上的成功却隐藏着北洋集团内部日益增大的离心倾向。在二次革命，发前，北洋军主要驻防京畿、直隶、河南、山东、奉天等地，袁世凯对军队有充分的控制力。[34]但在镇压二次革命之后，随着北洋集团控制范围的扩大，北洋军的部署出现了分散化的局面。袁世凯能够直接调动的军队，已经远远不如以前。除此之外，驻防各地的军队也逐渐落入各省督军的控制之中，脱离了袁世凯的直接控制。北洋军将领手握重兵，在地方独立性迅速增长，执掌地方人事权、财权、军权，渐成“独立王国”之势。袁试图削减地方权力，增加中央权力，也面临着引起北洋将领反弹的可能性。袁从1912年起就试图克服当时的军省格局，先是改革省制，地方设省道县三级，“存虚省而设实道”。他授意黎元洪发表一个主张废督及改建军区制的通电，旨在试探各省军阀反应，但遭到了各省军阀强烈反对。为对抗该计划，有的督军要求发清欠饷，有的督军制造兵变。1913年底，熊希龄内阁又进一步提出废省，但遭到各省督军激烈反对，最终不了了之。1914年，袁世凯下令裁撤各省都督而设立将军诸名号，以加强中央对地方的控制，推行军民分治：各省将军职权限于军事，民事则归于巡按使。但在裁撤都督之后，新设的将军权力仍与原先的都督相差无几，不能有实质改变，管理民政的巡按使“实则仰武人鼻息”[35]，袁对此也只有无奈。由此可见，在当时的中央地方关系中，袁世凯根本不具有真正“独裁”的权威。
军权下沉造成的结果是极其严重的，北洋地方实力派很快就获得了与袁世凯讨价还价的筹码。袁试图通过对调各省将领来防止地方上出现稳定的权力集团，但其努力在实践中往往大打折扣。典型的例子就是湖北的王占元与奉天的张作霖的桀骜不驯。北洋军第二师[36]师长王占元在1913年国民党“二次革命”期间将军队开进湖北，掌握了湖北地方实权，自居为湖北都督唯一候补者。不料袁世凯派出段芝贵担任湖北都督，王占元骄横恣肆，藐视赤手空拳的段芝贵，二人多次发生冲突。袁世凯擢升王占元为湖北军务帮办，以安定其心。[37]但这仍不能满足王占元的野心。在奉天，掌握军权的张作霖和缺乏军队基础的奉天都督张锡銮之间矛盾也日益深重。最终，袁世凯只能通过对调段芝贵和张锡銮来缓和矛盾。[38]但张锡銮到了湖北之后，仍旧受王占元的气，最终袁世凯还是将张锡銮调离湖北。1916年初，袁世凯与护国军作战，为稳定湖北起见，任命王占元为襄武将军，督理湖北军务。[39]而段芝贵到了奉天之后，命运比张锡銮好不到哪里去，遭到张作霖与冯德麟的联手驱逐。[40]1916年2月，张作霖以搞变相独立为要挟，终于从袁世凯手中获得了盛京将军的名号，督理奉天军务。[41]冯国璋则是另一个例子。冯名列“北洋三杰”，地位上向来与段祺瑞平行，在民初，段祺瑞在中央掌握大权并形成自己派系，而冯国璋升迁缓慢，因而内心中怀有不满。袁世凯对他加以笼络，将自家的家庭女教师许配给他，后来又任命他为江苏都督。冯国璋到江苏之后，如鱼得水，极力扩充自己的势力，并很快与湖北王占元、江西李纯联成一气。袁世凯试图用参谋总长的职位将冯国璋调离江苏，冯识破这是袁世凯的调虎离山之计，坚持以江苏都督遥领，王占元、李纯也致电袁世凯挽留冯国璋，袁计终未得逞。除此之外，原先依附于段祺瑞的山东将军靳云鹏提防袁世凯，也“稍附冯国璋以自卫”[42]，冯国璋俨然成为地方督军中的一个重要的权力中心。
除了对调将领之外，袁还常使用另外两个手段来防止地方要员的离心倾向。其一是在地方安插亲信，以监视地方要员。其二是让地方要员以子为质。但这两个手段本身就凸显出袁与地方要员之间的高度不信任，有时候反而适得其反。以四川督军陈宧为例。陈宧原来是袁世凯的亲信，但等到陈宧到四川不久，袁世凯又不放心，派张联棻来做陈宧的参谋长，实际上是要监视陈宧的举动。陈宧看破袁世凯的意图，逐渐疏远了袁世凯。[43]护国战争爆发之后，陈宧即对战事消极应付，在战争后期更是宣布四川独立，沉重打击了袁世凯。而非北洋系的广西实力派陆荣廷同时遭遇了袁世凯的两个手段。袁世凯要陆荣廷以其儿子陆裕勋为质，还分别于1913年与1915年派遣张鸣岐、王祖同为民政官员，监视陆荣廷的举动。1916年初，陆荣廷打电报召回在北京的儿子陆裕勋，结果儿子在路上被毒死，这就大大加重了陆荣廷对袁世凯的仇恨，促成他在护国战争中对蔡锷的响应。[44]
在中央层面，袁世凯的军事领导权也并非稳如磐石。段祺瑞在民初战功卓著，威望迅速上升，在历届内阁中担任陆军总长。段在政府和军队体系中广泛安插自己的门生故吏，如徐树铮担任陆军部次长，靳云鹏任山东都督，吴光新升任陆军中将，傅良佐任总统府军事处出掌，曲同丰任将军府参军，从中央到地方，自己的派系已经隐然成型。[45]而且段祺瑞性格执拗，袁世凯如不采纳其意见，其不满常形于色，这当然会引发袁世凯的猜疑。1914年，袁世凯为削弱段祺瑞及陆军部的权力，成立了“陆海军大元帅统率办事处”，由王士珍主持常务，一切大政由自己最终决定。段祺瑞查知袁世凯意图，常借故不出席“陆海军大元帅统率办事处”会议，同时将陆军部的事务交给次长徐树铮代理。袁充分意识到自己对军队控制权的脆弱性，决定打造一支自己的嫡系军队。1914年10月，袁任用蒋方震编练模范军，军队实际上由长子袁克定控制。这引起段祺瑞极大不满。1915年，段祺瑞又与袁世凯就是否接受日本“二十一条”而发生矛盾。段祺瑞最终称病辞职。[46]相应的，徐树铮等段派人物也消极抵制袁世凯。段祺瑞这样的功臣都遭到贬斥，令北洋集团中其他将领“人怀疑贰顾也”。[47]
值得一提的是，袁世凯长子袁克定民初在政治上的活跃，对于像段祺瑞、冯国璋这样的北洋要员起到了很大的排斥作用。在编练模范新军的时候，袁世凯特意让袁克定担任第一团的团长，因此引发了段祺瑞很大的不满。袁克定平时向来对段、冯表示轻蔑。因此，对两位将领来说，帝制与共和的区别是相当直观的：如果是帝制，他们就要在以后接受蔑视他们的袁克定的领导；如果是共和，他们却有可能得到袁世凯今天的位置。事实上，冯国璋反对帝制，根本原因就在于袁称帝使自己失去成为总统的机会，“心固不甘”而已。[48]
段祺瑞、冯国璋两位实力派的离心离德，对于袁世凯的称帝起到了极大阻碍作用。护国战争打响之后，段、冯两位暗中联络反袁力量，尤其是冯国璋，身处江苏地方，有更大的自主性，其如意算盘是成为袁派和反袁派之外的第三势力领袖，从而掌握后袁时代的主导权。3月21日，冯国璋联络长江巡阅使张勋、江西将军李纯、山东将军靳云鹏、浙江将军朱瑞联名密电袁世凯，要求撤销帝制，给了袁世凯很大的打击，袁世凯第二天就不得不宣布取消帝制。其他许多任职地方的北洋将领对于是否支持袁世凯称帝也抱有一种机会主义态度。袁世凯从大总统再进一步，他们也有再进一步的机会。然而，众人皆知袁世凯有“削藩”之意，在中央又另起炉灶编练新军队，这多少会给旧臣带来不确定感。护国战争打响之后，曹锟抱着立功升官的想法，一开始曾经与护国军厮杀了一番，但很快发现难以攻克护国军，态度马上转为消极。陈宧、汤芗铭等地方将军原本是袁世凯称帝的劝进者，但一看到形势发生不利于袁世凯的变化，也就见风使舵，宣布“独立”。
因此，虽然1914年宪制改革使得政治回归到袁世凯所擅长的官僚政治，但这并不意味着他能够一帆风顺。北洋集团内部复杂的庇护结构与地方实质割据的事实制约着他的行政。1914年新《约法》纸面上赋予了大总统以极大的权力，但在实际行使过程中，袁世凯始终被现实权力格局束缚着手脚，无法实现自己的中央集权意图。他的中央集权努力，也被地方实力派视为威胁。
更重要的是，被袁世凯驱赶到体制外的那些力量并不因此而消亡，他们有的从事更激进的革命（如孙文的中华革命党），有的暂时退隐，等待时机，有的与地方实力派（如非北洋集团的西南军阀与广东军阀）结合起来。袁的1914年改革实际上是进一步压缩了北洋政权的社会基础，他放弃了与革命派势力联合，这也就放弃了革命派领导的海外华侨、民间会党等势力，北洋集团比以往更依赖于士绅与商人。然而，士绅与商人都是镶嵌在各自的地方社会中的，缺乏横向的联合，并不构成自为的政治主体。袁解散地方议会更使得士绅与商人对北洋集团有所疏离。如果地方实力派起来反袁，袁根本无法保障社会对其的忠诚。袁世凯1915年底称帝所引发的全面抗议，暴露了其在政治上沦为孤家寡人的事实。“护国战争”是袁所排斥与疏远的政治势力对袁的一次大清算。而这场战争的结果是袁数年苦心孤诣所取得的行政集权成果付诸东流，地方割据卷土重来，甚至比民初有过之而无不及；北洋集团内部更是出现了实质的派系分裂。
从某种程度上，我们可以说袁世凯领导的北洋政府重蹈了清政府的覆辙：二者都是在中央权力旁落的形势下，努力重建中央对于地方的控制权，但未能将已经存在的多元政治力量收归体制之内。清廷将路权收归中央引发了南方地方士绅的恐慌，“皇族内阁”的出台更是将汉族士绅与官僚推向了革命党人。袁的“削藩”努力与清政府是一致的，但在政治吸纳与整合方面犯的错误与清政府也是类似的。真正的悲剧在于，袁世凯并不是最后一个重蹈清廷覆辙的中央政府领导人。作为革命政党的国民党很快也重蹈了其革命对象北洋政府的覆辙。国民党通过消灭部分军阀、收编其余军阀，从形式上完成了统一，但“收编”不等于“整合”，只不过是将山头主义、派系斗争都笼归国民党党内，中央对于地方的控制力依然低下。值得一提的是，在北伐过程中，蒋介石和汪精卫先后推行的“清共”不仅清除了国民党.内部的共产党员，更是将国民党内最具有革命理想和斗志的一批青年政治精英推到体制之外。当国民党的革命理想褪色，其政治整合能力也出现了大幅衰退，无法建立牢固的社会基础。其结果是，如同清廷与袁世凯一样，蒋介石大力推进行政上的中央集权，但处处遭遇阻力，地方的反叛此起彼伏。
清末以来中国文明的全面危机，最终通过中国共产党的革命得以解决。中国共产党的优势正在于其强大的政治吸纳与整合能力，通过政治与社会运动将最大多数的工农动员起来，并通过统一战线团结了许多中国上层社会精英乃至国际进步人士。正是这一政治吸纳与整合的过程打造出了强大的政治共识，成为中国进一步进行现代化建设的基础。中国共产党的政治整合绝不是像1914年宪制改革那样，是通过对既有权力的机械切割与转移来实现的，而是一个培育新力量与转化旧力量的动态过程。 正是由于将大多数人团结起来，才有可能克服极少数既得利益者的阻力。由于篇幅所限，本文无法展开对这一政治吸纳/整合机制的具体分析，但这一纵向比较，已足以说明近代中国环境下政治吸纳/整合对于行政领域的中央集权的重要意义。
五、尾声
如果说1913年国民党制定《天坛宪法草案》是一次激进的夺权行动，1914年的北洋政权宪制改革则是一次同样激进的反向运动。前者试图建立以议会为中心的政体，完全架空总统权力。而后者放弃了议会与政党政治，只保留了咨询性的立法机构，并将大权集中到总统身上。从政体形式与行政效果来说，1914年的宪制改革是一次巨大的变化，成功地打造出一个以总统为核心的行政主导的宪制，加强了中央集权。但从其政治吸纳/整合效果上来考量，1914年的宪制改革反而起到了政治排斥的作用。袁回到了他所擅长的官僚政治，但并不因此就能顺利克服北洋集团内部的整合危机。他不过是维系着北洋集团的团结表象，直到其因为洪宪帝制而分崩离析。
本文试图通过这一案例展现行政集权与政治吸纳/整合两个分析维度在中国近代宪政史研究中的意义。中国近代宪政建设在起步之时，面临着比欧、美、日各国更为恶劣的国内外环境：国际上列强虎视眈眈，对中国或蚕食或鲸吞；国内中央权力旁落、地方势力坐大、边疆危机深重、政治精英高度分裂。在这样的环境里，行政上的疲软涣散只是表象，政治力量的“碎片化”(fragmentation)与极化(polarization)才是更为深层次的原因。而南京临时政府在没有政治整合的前提下单方面制定《临时约法》，可谓开了党派单方面立宪的先例，此后，民国宪法的制定、修改与废止始终不脱离党派单方行为的色彩。在没有对多元的政治力量作实质整合的前提下，仅仅在政府内部权力的配置上作机械的调整，无论是实行总统制，还是议会制，其命运都是类似的：既不能克服体制内无序的派系斗争，也不能消除体制外的反对力量。而宪法文本也避免不了成为一个派系装点门面的工具的命运——尽管它是二种不可或缺的装饰。
当学人们痛感近代中国的宪法文本一再变成废纸之时，我们有必要重申“宪法”一词的古老意义：正如其拉丁文词源constitutio表明的那样，宪法(constitution)是将诸多要素安置(situere)在一起(con)的结构与技艺，其本身就包含了“整合”的意思。[49]没有有效的政治整合，宪法的文本就不过是无力的言辞。而只有当整个政治共同体团结起来的时候，行政才能有条不紊地进行，“限权政府”的实践才有可能得到充分展开。在此意义上，本文的研究既是对近代宪政实践中的政治与行政关系的一个探讨，也是对“宪法”概念的一个重述。
注释:
1]我在此对“吸纳”与“整合”的界定，借鉴了王绍光对国家的“吸纳能力”与“整合能力”的探讨。参见王绍光：“第二代改革战略：积极推进国家制度建设”，载《战略与管理》2003年第2期。
[2]如萧功秦的《危机中的变革：清末现代化进程中的激进与保守》（上海三联书店1999年版）同情地理解清末的渐进改革，并从“激进”与“保守”的对峙来探讨清末现代化进程的挫折；郭绍敏的《清末立宪与国家建设的困境》（河南大学出版社2011年版）即从国家建设的角度理解晚清政府通过立宪重新实现中央集权的努力；张永则将袁世凯领导的北洋政府在宪法论争中为总统获取更大权力的努力与戴高乐在法兰西第五共和国的制宪过程中的类似立场相对比（参见张永：“民国初年宪法危机——袁世凯与戴高乐宪法主张的对比分析”，载《上海大学学报(社会科学版）》2006年3月）。关于晚清与北洋政府推进民族融合的文献，参见常安：“‘五族共和’宪政实践新论”，载《宁夏社会科学》2010年第5期；杨昂：“中华太平盛世：清帝国治下的和平（1683—1799）”，载强世功主编：《政治与法律评论》（2010年卷），北京大学出版社2010年版。
[3]白蕉：《袁世凯与中华民国》，中华书局2007年版。
[4]关于这一节历史的事实描述，参见邹小站：“民初宪法争衡中的几个问题”，载中国社会科学院近代史研究所编：《中国社会科学院近代史研究所青年学术论坛》（2004年卷)，社会科学文献出版社2005年版。理论分析，参见章永乐：“共和的诤友——康有为《拟中华民国宪法草案》评注”，载《中外法学》2010年第2期；严泉：《失败的遗产：中华首届国会制宪1913—1923》，广西师范大学出版社2007年版。
[5]转引自白蕉：《袁世凯与中华民国》，同前注[3]，第70页。
[6]同上注，第76页。
[7]同上注，第86页。
[8]汪朝光在其论述中较为客观地描述了当时整个社会求稳定、恐惧二次革命的心态，参见汪朝光：《中国近代通史》（第六卷），江苏人民出版社2007年版，第38—40页。
[9]同上注，第96页。
[10]丁文江，赵丰田编：《梁启超年谱长编》，上海人民出版社1983年版，第675页。
[11]转引自白蕉：《袁世凯与中华民国》，同前注[3]，第98页。
[12]同上注，第106页。
[13]同上注，第109页。
[14]同上注。
[15]同上注，第109页。
[16]同上注，第53页。
[17]同上注，第23—24页。
[18]有贺长雄：“革命时统治权移转之本末”，载王健编：《西法东渐——外国人与中国法的近代变革》，中国政法大学出版社2001年版，第109页。
[19]转引自白蕉：《袁世凯与中华民国》，同前注[3]，第121页。
[20]夏新华等编：《近代中国宪政历程史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版，第476页。
[21]陈茹玄：《增订中国宪法史》，台湾文海出版社1985年版，第69—77页。
[22]转引自白蕉：《袁世凯与中华民国》，同前注[3]，第113页。
[23]《申报》1915年7月9日，转引自白蕉：《袁世凯与中华民国》，同前注[3]，第134页。另参见陶菊隐：《武夫当国：北洋军阀统治时期史话（1895—1928）》（第二册），海南出版社2006年版，第10页。
[24]夏新华等编：《近代中国宪政历程史料荟萃》，同前注[20]，第464页。
[25]Frank. J. Goodnow, “The Parliament of the Republic of China”，The American Political Science Review， Vol.8，No.4（Nov.，1914），pp.541—562.
[26]Frank J. Goodnow, “The Adaption of a Constitution to the Needs fo a People”， Proceedings of the Academy of Political Science in the City of New York, Vol.5，No.1，Revision of the State Constitution. Part 1（Oct.，1914）， pp.27—38.
[27]这一观点最早由田雷先生在2011年8月北大法学院的“辛亥革命与百年中国政教嬗变”会讲上提出。特此感谢。
[28]古德诺：《解析中国》，蔡向阳、李茂增译，国际文化出版公司1998年版。
[29]拉铁摩尔：《亚洲的决策》，曹未风、刘尊棋译，中外出版社1946年版，第4页。
[30]梁启超：“开明专制论”，载《梁启超全集》，北京出版社1999年版，第1486页。
[31]梁启超：“异哉所谓国体问题者”，同上注，第2903页。
[32]贾士毅：《民国财政史》（上册），商务印书馆1917年版，第49，52，80页。
[33]汪凤瀛：“致筹安会与杨度论国体书”，转引自白蕉：《袁世凯与中华民国》，同前注[3]，第183页。
[34]来新夏：《北洋军阀史》（上册），南开大学出版社2000年版，第283页。
[35]东南编译社：《唐继尧》，台湾文海出版社1967年版，第30页。
[36]第二师前身是北洋常备军左镇、陆军第二镇，是袁世凯最早训练的北洋军之一。
[37]1914年5月24日，袁世凯任命王占元帮办湖北军务。见《政府公报》1914年5月25日。
[38]1915年8月22日，袁世凯任命张锡銮为彰武上将军督理湖北军务，段芝贵为镇安上将军督理奉天军务。参见《政府公报》1915年8月23日。另参见陶菊隐：《武夫当国：北洋军阀统治时期史话（1895—1928）》（第二册），海南出版社2006年版，第25—26页。
[39]《政府公报》1916年1月9日。
[40]张一麈：“直皖秘史”，载荣孟源、章伯锋编：《近代稗海》（第四辑），四川人民出版社1985年版，第42页。
[41]陶菊隐：《武夫当国：北洋军阀统治时期史话（1895-1928）》（第二册），同前注[23]，第61-64页；同时参见胡玉海等主编：《奉系人物》，辽海出版社2000年版，第8—10页。
[42]费敬仲：《段祺瑞》（下编），台湾文海出版社1966年版，第2页。
[43]陶菊隐：《武夫当国：北洋军阀统治时期史话（1895—1928）》（第二册），同前注[23]，第55页。
[44]韦瑞霖：《陆荣廷事略》，政协广西文史资料研究委员会：《广西文史资料》（第十三辑），广西南宁地区印刷厂1982年版。
[45]黄征，陈长河，马烈：《段祺瑞和皖系军阀》，河南人民出版社1990年版，第33页。
[46]张国淦：《北洋述闻》，上海书店出版社1998年版，第75、81页。
[47]费敬仲：《段祺瑞》（中编），同前注[42]，第47页。
[48]警民：《徐世昌》，台湾文海出版社1967年版，第77页。
[49]陈端洪：《宪治与主权》，法律出版社2007年版，第4页。
出处:《北大法律评论》2012年第1期
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