转变职能的前提是废除或限制政府立法权
孟立联
（中国睿库研究院研究员、西南财经大学人口研究所兼职教授）
翘首以盼的国务院机构改革方案终于在3月8日公布了。国务委员兼国务院秘书长马凯在关于国务院机构改革和职能转变方案的说明中指出：“这次改革，要以更大力度，在更广范围、更深层次上加快国务院机构职能转变。”中央机构编制委员会办公室副主任王峰也认为，职能转变是这次机构改革的亮点。
应当首先明确，政府为什么要转变职能，转变什么职能。按照宪法规定，政府是全国及地方权力机关——人民代表大会的执行机关。按此规定，全国及地方权力机关——人民代表大会是做出决定的机关，全国及地方各级政府是执行全国及地方各级权力机关做出的决定的机关，也就是全国及地方各级权力机关——人民代表大会做出什么样的决定，全国及地方各级政府就执行什么样的决定。由此看来，全国及地方各级政府是没有权力做出决定的。
现实上，全国及地方各级政府都在做出决定，都在制定法律或法律性质的文件。国务院可以颁布行政法规，国务院各部门包括国务院部门管理的国家局和省级政府可以并不行政规章，市及以下政府可以颁布规范性文件。比照全国及地方权力机关——人民代表大会，国务院及其他行政机关颁布的法律及法律性质文件更具有执行力，即使是国家权力机关通过的法律也是如此，如果没有行政法规或地方性法规对国家权力机关通过的法律细化，国家权力机关通过的不少法律几乎没有执行力。
各级政府及其组成部门属于行政机关，政府及其组成部门是依法行政的主体。所谓依法行政，无非就是各级政府及其组成部门按照法律的授权、履行法律规定的职责。政府及其组成部门通过制定行政法规、行政规章，制定规则，使得政府及其组成部门既制定法律或法律性质的文件，按照法律及政府及其组成部门制定的法律或法律性质的文件履行职责，往小的说是政府及其组成部门既当运动员、又当裁判员，往大的说的就是政府及其组成部门突破了政府的职责。至于政府为什么突破政府的职责，将在以后阐述。
正是如此，政府及其组成部门的权力无限扩张，使一个本来是全国及地方权力机关的执行机关成为了一个超越全国及地方权力机关的集权力机关与执行机关于一身的机关。政府与人大争权，与社会争权，与人民争权，成为超越人大、社会与人民之上的庞然大物。在这样的体制与机制中，政府及其组成部门精简——膨胀——再精简——再膨胀也就不足为奇了，精简、合并、裁撤、重新设立也就在意料之中。
因此，转变政府职能，就是要明确政府及其组成部门是全国及地方权力机关的执行机关。按照权力机关的执行机关的性质、原则和要求，理顺权力机关和执行机关关系，明确权力源泉、归属和类型，按照宪法规定，真正落实人民当家作主——人民代表大会制度，真正落实政府及其组成部门只是人民代表大会及其常委会的执行机构的地位。
由此看来，本次国务院机构改革方案并没有朝着这个方向进行。所以，对本次国务院机构改革方案不能有太高的期望和评价。如果说这次国务院机构改革方案还有一个有利方面的话，我同意中央机构编制委员会办公室副主任王峰的看法，那就是便于问责了，尤其是在食品药品监管方面。
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