《宗教事务条例》研讨会 纪要

时间：2005.1.17
地点：普世社会科学研究所

2005年3月1日，国务院颁布的《宗教事务条例》（以下简称《条例》）将付诸实施。值此之际，普世社会科学研究所特举办专题沙龙，邀请法学界及宗教研究领域的相关人士，就该条例举行座谈，对其内容进行讨论和评议，并探讨如何进一步完善宗教管理的政策和法规。参加本次沙龙的有留美法学博士、中国政法大学教师、中国社会科学院法学博士和宗教问题研究专家，以及相关学者和专业律师等。大家在热烈的气氛中各抒己见，坦率地对《条例》发表了各自的真知灼见。所涉及的具体内容和提出的主要见解如下：

一、总则部分

1．关于《条例》第一、二条提到的“宗教信仰自由”，有学者表示，《条例》不对其加以具体定义是不当的。这会导致《条例》的执行者在实践中按照各自的理解行事，从而诱发在实施和贯彻本项规定的过程中产生严重冲突的可能性。这里的“宗教信仰”实质上应包含精神上的信仰和实践信仰两个层面的意思。要真正保障公民信仰宗教的基本权利，应明确“宗教信仰自由”的定义不仅包括内心信仰的自由，而且包括开展宗教实践与活动的自由；或在表述中以“宗教自由”代替“宗教信仰自由”。对公民自由的规范，只能由宪法来定。 2．关于第二条第二款，条例规定：“信教公民和不信教公民、信仰不同宗教的公民应当相互尊重、和睦相处。”这条规定受到法学专家的质疑，认为其将道德规范和法律规范混淆，不宜在条例中出现。

3．关于第三条第一款中对“正常的宗教活动”的定义，有学者指出，不同宗教、教派有不同的教义和不同的特点；就宗教活动本身而言，根本不可能存在一个统一的、普遍适用的“正常”标准。
针对这种说法，更有人指出，在法条中写入“正常”两个字，实际上是立法和执法不分。不对合法的宗教活动进行明确规定，实际上就将判断宗教活动性质的权力交给了执法部门。这项规定其实是对国家（政府）的一种授权，而非出于保护宗教信仰自由的目的。 4．关于第三条第二款规定的“宗教团体、宗教活动场所和信教公民应当遵守宪法、法律、法规和规章，维护国家统一、民族团结和社会稳定。”有学者指出，任何人都有守法义务，单纯强调宗教团体、宗教活动场所和信教公民，带有明显的歧视。同理，第三条第三款“任何组织或者个人不得利用宗教进行……” 的规定也是不合适的。任何组织或者个人利用任何形式进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度，以及其他损害国家利益、社会公共利益和公民合法权益的活动，都是违法的，都应受到法律的制裁。在其它的单项法规中，并没有类似于本条的规定，唯独对宗教进行强调，这也是明显的歧视。 5．关于第四条第一款“……不受外国势力的支配”的提法，与会学者也纷纷表示质疑。一方面，不只是宗教团体不能受到外国势力的支配，任何性质的团体和个人都不应该受到外国势力的支配，从这点上讲，如果在其它法律法规中没有类似的条款，则本条中不必有这项规定；另一方面，不受外国势力的支配容易让人理解为国内的势力，比如国家和政府，可以随意支配宗教团体和宗教活动。所以，此项规定是画蛇添足。 6. 关于第四条第二款“不得接受附加的宗教条件”的一项规定，与会者认为其不仅含有明显的歧视，而且明显违反了民法上的合同自由原则。

7．关于第五条第一款“涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务”，有学者指出，不对“涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务”进行明确的定义和说明，实际上等于赋予县级以上政府宗教事务部门以“涉及国家利益和社会公共利益”为由对宗教事务任意进行行政管理的无限权力。也有其他学者提到，如何区分宗教活动当中哪些涉及国家和社会公共利益，这实际上是法律解释方面的问题，所以，在立法中制定这项规定是不合适的，这会迫使执法部门在执法时要先“释法”，而这显然是越权。另外，对涉及国家和社会公共利益的事务进行“行政管理”的规定也过于模糊，应该明确通过什么方式进行行政管理，行政管理的内容包括哪些，这样才不会导致行政部门的不当自由裁量。

8．关于第五条第二款“各级人民政府应当听取宗教团体、宗教活动场所和信教公民的意见，协调宗教事务管理工作。”的规定，有学者指出，这项规定并非强制性规定，表面上赋予了政府一定的义务，但“协调宗教事务管理工作”又有扩大政府权力的嫌疑。协调管理按照中国的惯例就是由党领导，其他各个部门提供横向支持。所以，这样规定实际上为这种旧的原则的沿革提供了依据，违背了法制建设的基本观念。要想改变这种状况，真正保护公民的信仰自由权利，前提是要确立“宗教团体”的地位，而不是按照原来的行政方式“协调管理”。

二、其他

除“总则”之外，与会者对《条例》的具体规定也进行了讨论，特别是关于宗教团体登记的内容。
《条例》第二章第六条规定：“宗教团体的成立、变更和注销，应当依照《社会团体登记管理条例》的规定办理登记。宗教团体章程应当符合《社会团体登记管理条例》的有关规定。”与会者对此条规定展开了热烈探讨。
有学者从我国的国情出发，提出自己的观点，认为这项规定并没有改变过去由宗教事务部门决定宗教团体生死的局面。事实上，这是无视中国的基本事实，把百分之九十九的宗教组织视为非法。
也有学者从政教分离的角度进行了探讨。政府宗教事务部门的批准是宗教团体设立的前提，而宗教团体的设立又是解决宗教活动场所的登记、教职人员的认定以及宗教财产的管理等问题的前提。宗教团体的所谓“登记”，不过是官办宗教的掩饰。这与国家提倡的政教分离的原则是背道而驰的。
法学专家从法律的角度也谈了自己的看法。他们认为，之所以出现这样的规定，实际上是事务部门没有理清立法与行政的关系。从世界范围讲，大多数实行政教分离的国家并不存在一个类似于宗教事务部门的宗教行政部门；而是否要登记也不能决定宗教团体的合法或非法的身份，只是具有免税条件的资格区别而已。国家不是宗教的裁判者，不能事先设立准入的门槛；对公民人权的限制只能由宪法做出，这是立法法对于法律效力的限定，不能由行政部门随意而为。最好的方式是借鉴德国的做法，设立一个政府和宗教团体沟通的办公室；在法律形式上，也可以设立一个听取意见的部门。
另外，根据《条例》的相关规定，宗教管理机关可以撤销宗教团体的登记，这实际上也是不恰当的。《条例》第四十条就明显违反了比例原则，侧重于对责任的态度而忽视了登记管理机关的义务。而根据比例原则，宗教活动场所要承担的责任应该与其享有的权利相当。该条并未就责任的“主要”和“轻微”做出区分，这样就无法正当地把握多大的责任引起多大的后果；将所有程度的责任都归结为同一的后果，即取消登记，显然是不合适的。结合前面的规定，最终的结果是，没有登记的宗教团体可能永远都无法再登记（五大宗教除外）；而已经登记的宗教团体或宗教活动场所又可以随时撤销。这样，宗教信仰的问题就完全成了宗教部门的工作部分而非法律保障的基本人权了。
总之，改变行政部门拥有过度自由裁量权的现状是势在必行的。《条例》在这一点上还是欠缺力度。