公 法 评 论

 惟愿公平如大水滚滚,使公义如江河滔滔!
et revelabitur quasi aqua iudicium et iustitia quasi torrens fortis

 



城市建设征地和拆迁中的利益关系分析


朱东恺 施国庆

摘要:城市建设征地和拆迁中政府与失地农民/被拆迁人之间存在问题的根源是利益冲突,主要表现在征地与失地、土地增值与征地补偿、城市扩张与失业、宏观目标与微观目标、长远利益与当前利益等五个方面。本文通过对城市建设征地和拆迁的利益相关者进行分析,为更好地揭示和认识城市建设征地和拆迁中的利益冲突提供前提,在此基础上,提出政府角色定位:规范公权力;制度创新:征地制度与市场经济规则相适应;失地农民/被拆迁人参与及权利保障机制:项目社会评价制度;失地农民/被拆迁人安置方式创新;利益驱动机制:改善失地农民进城预期等建议。

关键词:城市建设 征地 拆迁 利益冲突 利益相关者分析

目前城市化加速伴随着利益冲突的加剧。城市建设征地和拆迁,其实质是拆迁方和被拆迁方双方利益的博弈。利益的巨大冲突,必然导致博弈的程度异常激烈。利益是社会领域中最普遍、最敏感,同时也是最易引起关注的问题。正如马克思所说"人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。[1]"利益是社会制度变迁的根本原因,利益冲突是利益主体基于利益差别和利益矛盾在实现各利益的过程中发生的利益争夺,利益协调是社会和谐与整合的关键。

一、 城市建设征地和拆迁问题根源---利益冲突

从经济学角度分析,人类经济生活中的冲突产生于资源的稀缺性这一经济学研究的前提和"经济人"假设。人类的一切活动都可以用"经济人"假设来加以解释。对稀缺资源的追求和竞争,使得冲突不可避免。同样在城市建设征地和拆迁活动中,这一假设也不例外。城市建设征地和拆迁中政府与失地农民/被拆迁人之间存在问题的根源是利益冲突,主要表现在征地与失地、土地增值与征地补偿、城市扩张与失业、宏观目标与微观目标、长远利益与当前利益等五个方面。

1、 征地与失地

伴随着中国城市化进程的加快,城市建设土地需求越来越大,各地政府不断加大征地和拆迁速度。与此同时,越来越多的农民失去土地、居民房屋拆迁,成为失地农民或被拆迁人,因为征地和拆迁而引起的利益冲突越发明显。有关资料预计,1999-2010年,耕地减少面积至少1.6亿亩,近3000万农民将失去其赖以生存的土地,伴随着土地的流失,依附土地的各种权益也随之流失。在征地拆迁和失地农民安置的实施过程中,农民始终处于被动和弱势状态。首先农民对征地的前期工作参与不够,对征地、工程建设没有发言权和知情权,被征地农民对不合理的征地补偿安置方案缺乏抵抗能力,由于"信息不对称",缺少民主程序、缺乏透明度,也是失地农民/被拆迁人有抱怨、不满情绪的重要原因;其次申请征地补偿安置标准裁决的成本太高而往往难以实行;最后在补偿费用的分配机制上,农村集体经济组织甚至乡村干部起着决定性作用,被安置的农户的个人利益往往得不到保证。

2、 土地增值与征地补偿

政府对土地一级市场实行垄断。土地转让产生了较大(或巨大)的收益,但在分享土地的转让收益或增值时,却往往忽视了被征地农民或被拆迁人的利益。仅仅给失地农民或被拆迁人规定的补偿,没有保障农民随土地增值而分享这种收益,引起了失地农民或被拆迁人对政府的不满。世界银行的移民和社会政策高级顾问迈克尔·M·塞尼教授在他《把人放在首位--投资项目社会分析》一书中,阐明了他的工程社会学观点,即:任何工程都只能以造福于民为目标。认为工程应当对它所侵害的那一部分人的利益有所补偿,以使工程所涉及的所有人都能从中获利[2]。国家有关资料显示,土地用途转变增值的土地收益分配中,政府大约得60-70%,村一级集体经济组织得25%-30%,农民只得5%-10%。政府和失地农民/被拆迁人之间没有实现公平交易,利益分配机制的缺失或未制度化,使得失地农民/被拆迁人不仅未能从城市开发中受益,反而成为城市发展的"牺牲品"。

3、 城市扩张与失业

一方面是城市的迅速扩展,提供了大量的就业机会,另一方面,失地农民在失去土地的同时,失去了依附于土地的工作。农民失去了土地也就失去了劳动的对象、工作的场所,农民只有以土地为劳动对象,其价值才能得以实现。农民失去土地也就意味着"农民下岗"。根据我们对苏州、无锡、宁波等城市环保项目征地中失地农民的调查,失地农民再次就业率在25%左右 。也就是说农民失地就意味着失业。

4、 宏观目标与微观目标

农民或被拆迁人的目标取向与政府的目标取向有时是不同的,集体、国家利益与个人利益有时在一定环境下存在冲突。政府是站在全民或国家的立场上作决策,而失地农民/被拆迁人则是站在微观个体的立场上,他们更加关注的是个人或家庭目标和需求。

5、 长远利益与当前利益

土地对于农民来说是长远收益,中国现行的农村养老制度也是基于土地的养老和社会保障。

产权交易的规则是,农民决定是否放弃农的使用权,要考虑是否比他自用农地更"值"[3],也就是土地使用的机会成本。农民由于其自身的局限,往往只是着眼于眼前的利益。政府在很大程度上代表国家利益和长远利益,理念和认识上的差异决定这种分歧存在的客观性。

二、 城市建设征地和拆迁的利益相关者分析框架

1、 利益相关者识别

利益相关者,指极其有可能受拟议中的某项干预活动(无论是积极或消极)影响的或者指那些会影响到这项干预结果的人、群体和单位[4]。利益相关者分析(Stakeholder analysis)现成为发展领域甚为流行的分析工具,该理念及其方法对于冲突管理等有重要意义 (Ramirez 1999)[5]。城市建设征地和拆迁中涉及的利益相关者有:地方政府、开发商、失地农民/被拆迁人等。

2、 利益相关者利益关系分析

2.1地方政府

地方政府要发展城市,完善城市功能,进行城市空间资源的合理配置,充分发挥城市的"聚集效应"和"规模效应"。理论上,征用权是政府用来提供非排他性和非竞争性产品,而不是私人产品。

政府征用土地的成本主要是其给予被征地人或拆迁人的补偿,而不是被征地预期的价值(市场价值)或协议价,政府征用成本应该在补偿("合理的市场价值")与协议价之间相机抉择,兼顾公平与效率。

政府征用土地的收益。政府不可避免地要做出一些它认为出于公共利益考虑的决定。如果每个社会成员都对政府讨价还价,追求无限度的经济补偿,甚至出于情感上的考虑,那么协调成本、交易成本过高,效率问题无法解决,如一些发达国家,日本为了动迁几户人家,花费了数十年,最后还是只能道路改线。政府征用土地的收益主要表现在:实现了政府的目标,促进了公共利益,政府获得了一定的财政收入 。由于这种潜在收益的大量存在,使的政府对征用权的使用就存在极大偏好。征地和拆迁成为城市新增建设用地和旧城改造唯一来源。目前,我国土地不能交易,最终导致土地产权的拥有者(农民或被拆迁人)在法律上没有资格作为土地交易的一方,无权参与谈判。当前,土地出让金与征地成本之间存在巨大的利益空间。有关资料显示,土地增值收益占51-93%[6],政府通过"征用-转让"这一过程,获得了大量的权利租金,这也是旧城改造(扩张)遍地开花的一个原因,利益的驱动,为政府"政治创租"创造了环境。自改革开放以来,通过征地-转让过程,政府从农民身上拿走了大约20000亿元,而经济利益的实现,又伴随着项目引进、开发区的设立、政绩积累的政治利益。

2.2开发商

城市建设征地和拆迁中灰色地带(巨大寻租市场)的存在,正如土地流转市场的垄断一样,是他们创造利润的一个重要基础。开发商则追求企业利润最大化,热衷于城市开发,他们在城市建设中获益。他们很少能承担起企业社会责任,尤其是在中国的城市化和改革进程中,往往致力于寻求政府"准租",在一定程度上侵犯了农民的利益。

2.3失地农民/被拆迁人

城市建设征地和拆迁对农民的影响是两方面的,既有不利影响,也有有利影响。农民在一定程度上也是"经济人",他们也会考虑进城成本和进城收益,冲突的产生也是因为他们进城成本和进城收益的现实或预期的巨大反差,从而导致的失衡。一方面,从进城收益的角度,农民可以通过城市建设征地和拆迁,可以获得相应的利益补偿(但制度设计不尽合理),改变现有的生产和生活方式,离开公共设施和基础设施不完善的乡村(城乡接合部),城市建设征地和拆迁对于他们来说,在这一点上也是一个好的契机,正如三峡外迁移民;另一方面,从进城成本的角度,农民在城市建设和拆迁中失去了赖以生存的土地,并丧生了依附于土地的相关权益,如土地收益权、土地处置权等,而且失去了农民花大半辈子建起来的房子 ,同时打破了他们对熟悉环境的依赖,他们的社会关系也会受到影响或打破,生存成本增加 。从农民的角度看,由于受其自身视野的局限,对于进城收益往往不能全面观察和考虑,而对于失地引起的成本却看得很清楚,这使得农民在征地过程中就自觉地产生了一种抵触情绪,滋生了冲突。现阶段城市建设征地和拆迁中冲突产生得根源不是征地行为本身,而是不利影响没能有效的控制,缺乏利益主体之间利益协调机制,而出现利益冲突局部激化。

无论政府主持为公共利益的项目,还是开发商的经营性项目带来的拆迁,对于被拆迁者而言都有可能存在不公正。在作为谈判对象的地方政府或者从地方政府手中购买了土地使用权的发展商面前,失地农民/被拆迁人总是处于弱势的位置,他们的谈判能力不对称。在政府的公权力尚缺乏充分制约的转轨期间,政治创租及倾斜的制度设计更容易产生不公正的现象。

三、 结论与建议

1、 政府角色定位:规范公权力

征地使农民或被拆迁人的权益失衡,并引起一系列社会问题。问题的根源并非征地行为本身,而是征地的适用范围界定和应用问题。

政府公共性回归,政府是公共权利机构,具有公共性。在城市建设征地和拆迁中出现的政府以暴力方式强行拆迁,使得政府丧失了公共利益代表的性质,激化了社会矛盾,削弱了政府公信力。政府使用暴力的目的应该是为了维护广泛的公共利益,而不是某种特殊利益。应该区分城市建设活动的不同属性(公益性、准公益性、经营性),采用不同的城市征地拆迁标准。对于经营性建设活动导致的征地拆迁活动,被征地拆迁者不仅应该获得开发商支付的以完全成本计算的全部损失,还应该分享开发的利益。对于公益性建设活动,也应该对征地拆迁的全部损失予以补偿,被征地拆迁者不应该为公共利益损失自己的利益,而应该同时分享城市发展的效益。城市建设征地与拆迁活动的制度安排中要充分体现不同属性(公益性、准公益性、经营性)城市建设活动中利益关系的政策差异。

对于经营性项目不能与公益性项目一样,由政府介入,应更多地引入竞争、协商、谈判、参与机制,使得土地所有者的土地收益权在征地和拆迁中得到有效保护。

2、 制度创新:征地制度与市场经济规则相适应

在城市化建设征地和拆迁中失地农民/被拆迁人与国家/地方政府冲突集中表现在土地征用上。要解决因土地征用而引起的冲突,就必须立足于土地制度这一根源。

我国现行的征地补偿制度是一种纯粹的补偿关系,与市场经济体制相背,在市场经济体制下土地权益主要体现在土地发展权益上。征地补偿是失地农民和被拆迁人在城市化进程中能获得的最直接的经济弥补,也是最容易引起征地和拆迁纠纷、冲突的焦点,因此要探究市场经济体制下,政府、开发商、失地农民/被拆迁人之间最佳的利益联结,建立合理的征地补偿和利益分享机制。制度创新,如土地折价入股,在苏嘉杭高速公路的征地中,就实行了土地折价入股。江苏昆山市按照每亩承包田每年补偿300元、口粮田600元、自留地900元的标准长期补偿,并随着当地经济发展与水平的提高而提高。

征地拆迁补偿政策设计,必须在兼顾各利益相关群体的前提下,保证失地农民和被拆迁人的基本利益,合理的、优化的征地拆迁补偿政策应当是在利益均衡的条件下使失地农民和被拆迁人利益最大化。

3、 失地农民/被拆迁人参与及权利保障机制:项目社会评价制度[7][8]

城市发展项目是引致城市拆迁的动因所在,因此,必须要做好项目评价工作,把好城市项目审批关,然而现有的城市建设征地和拆迁制度似乎在引导公众参与、协商、促进信息公开、减少负面社会影响等方面有所欠缺。

在城市开发项目的规划和建设过程中,缺乏对拟建项目进行必要的社会评价,识别开发中存在的社会问题,如失地农民、弱势群体等。通过对拟定项目进行社会评价可以在拆迁户与拆迁人之间建立一种协商机制,赋予拆迁户协商权、发言权,把拆迁户的意见体现在拆迁协议中,确保他们的利益不受侵犯,达到城市发展以城市居民为本的目的。同时,区别不同利益相关群体基础上针对弱势群体予以保护。城市建设征地和拆迁中的利益冲突,引起部分群"发展引致贫困"问题。作为社会主义国家的中国,在"让部分人先富起来"向"全面建设小康社会"转变的过程中,如何确保弱势群体利益在城市开发中不受侵犯、使得他们不会"发展引致贫困"是值得探讨的。

4、 失地农民/被拆迁人安置方式创新

目前的安置方式有:征地吸劳、自谋职业、养老。传统的征地拆迁安置方式没能很好地照顾到农民的利益,特别是农民的长远利益。因此,考虑重点应当置于长期的就业补偿和社会保障补偿,针对不同年龄段失地农民的实际困难和需求,探索与市场经济条件相适应的就业培训与安置、创业扶持和社会保障等新的模式。安置方式创新是移民经济学亟待研究的课题。

5、 利益驱动机制:改善失地农民进城预期

强化利益驱使,降低农民进城成本,改善农民对进城后的预期,运用经济利益机制,促进农民进城。但是对失地农民影响最大的就是失地后的就业预期,征地是政府行为,失地农民安置同样也是政府的事,因此,政府必须采取措施改善失地农民/被拆迁人的预期,建立失地农民/被拆迁人就业保障机制,降低失地农民的进城成本预期。

参考文献:
  [1]《马克思恩格斯全集》第一卷 人民出版社 1956
  [2] Michael M. Cernea, Putting People First-Sociological Variables in Rural Development, Oxford University Press, 1991.
  [3] 周其仁"国土制"剥夺农民--农民收入是一连串事件(之七)http://ccer.pku.edu.cn/faculty/zhouqr/4/7.doc
  [4] Jennifer Rietbergen-McCracken. Participation and Social Assessment: Tools and Techniques. World Bank 1998
  [5] Jacques Chevalier. Stakeholder Analysis and Natural Resource Management. Carleton University, June 2001
  [6] 刘燕萍 征地制度创新与合理补偿标准的确定 中国土地 2002.2
  [7] 朱东恺 施国庆 项目社会评价与可持续发展 中国可持续发展(香港)2003年第4期
  [8] 朱东恺 施国庆 城市拆迁呼唤项目社会评价制度 小城镇建设2004年第3期


来源:中国农村研究网