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美国《隐私权法》与公民个人信息保护
周健
1974年12月31日，美国参众两院通过了《隐私权法》（The Privacy Act），1979年，美国第96届国会修订《联邦行政程序法》时将其编入《美国法典》第五编“政府组织与雇员”，形成第552a节。该法又称《私生活秘密法》，是美国行政法中保护公民隐私权和了解权的一项重要法律。就政府机构对个人信息的采集、使用、公开和保密问题作出了详细规定，以此规范联邦政府处理个人信息的行为，平衡公共利益与个人隐私权之间的矛盾。
1，立法原则
《隐私权法》立法的基本原则是：
（1）行政机关不应该保有秘密的个人信息记录；
（2）个人有权知道自己被行政机关记录的个人信息及其使用情况；
（3）为某一目的而采集的公民个人信息，未经本人许可，不得用于其他目的；
（4）个人有权查询和请求修改关于自己的个人信息记录；
（5）任何采集、保有、使用或传播个人信息的机构，必须保证该信息可靠地用于既定目的，合理地预防该信息的滥用。
2，适用范围
《 隐私权法》对该法出现的“机关”、“人”和“记录”等概念的适用范围做出限定。
2.1 机关（agency）
该法中的“机关”，包括联邦政府的行政各部、军事部门、政府公司、政府控制的公司，以及行政部门的其他机构，包括总统执行机构在内。该法也适用于不受总统控制的独立行政机关，但国会、隶属于国会的机关和法院、州和地方政府的行政机关不适用该法。 2.2 人（individual）
该法中的“人”，是指“美国公民或在美国依法享有永久居留权的外国人”。
2.3 记录（record）
该法中的“记录”，是指包含在某一记录系统中的个人记录。记录系统是指“在行政机关控制之下的任何记录的集合体，其中信息的检索是以个人的姓名或某些可识别的数字、符号或其他个人标识为依据”。个人记录是指“行政机关根据公民的姓名或其他标识而记载的一项或一组信息”。其中，“其他标识”包括别名、相片、指纹、音纹、社会保障号码、护照号码、汽车执照号码，以及其他一切能够用于识别某一特定个人的标识。个人记录涉及教育、经济活动、医疗史、工作履历以及其他一切关于个人情况的记载。 3，记录公开的限制和登记
3.1 禁止公开的原则
行政机关在尚未取得公民的书面许可以前，不得公开关于此人的记录。
3.2 例外
《隐私权法》规定了行政机关可以公开个人记录，无需本人同意的12种例外情况。
（1）为执行公务在机关内部使用个人记录； （2）根据《信息自由法》（the Freedom of Information Act）公开个人记录；
（3）记录的使用目的与其制作目的相容、没有冲突，即所谓“常规使用”；
（4）向人口普查局提供个人记录；
（5）以不能识别出特定个人的形式，向其他机关提供作为统计研究之用的个人记录；
（6）向国家档案局提供具有历史价值或其他特别意义值得长期保存的个人记录；
（7）为了执法目的向其他机关提供个人记录；
（8）在紧急情况下，为了某人的健康或安全而使用个人记录；
（9）向国会及其委员会提供个人记录； （10）向总审计长及其代表提供执行公务所需的个人记录；
（11）根据法院的命令提供个人记录；
（12）向消费者资信能力报道机构提供作为其他行政机关收取债务参考之用的个人记录。
3.3 记录公开的登记
行政机关根据上述例外公开个人记录时，除机关内部使用和依《信息自由法》公开的情况外，其他各项公开必须将公开的时间、性质、目的、获取记录者的姓名和地址登记在案，并至少保存5年。除非是向执法机关公开，被记录者有权取得行政机关制作的关于本人记录公开情况的登记。
4，公民查询与修改记录的权利
《隐私权法》规定，个人有权知道行政机关是否保本人记录以及记录的内容，并要求得到复制品。除非此项记录符合该法规定的免除适用情况，或者系行政机关为起诉某人而编制，行政机关不得拒绝个人的请求。个人认为关于自己的记录不准确、不完整或已过时，可以请求行政机关修改或删除。个人请求修改的信息限于记录中的事实，不包括意见在内。
5，对行政机关的限制和要求
5.1 采集信息的限制
（1）行政机关必须用正当合法的手段和程序制作、保有、使用和公开个人记录。
（2）行政机关搜集个人信息，如果可能导致对被记录者作出不利的决定时，必须尽可能地由其本人提供。
（3）行政机关要求提供个人信息时，必须对提供信息者说明下列事项：
［1］行政机构要求提供信息的法律依据，以及个人是否必须公开这项信息；
［2］该项信息主要用于什么目的；
［3］该项信息的常规使用；
［4］个人全部或部分地拒绝提供行政机关所需信息的法律后果。
5.2 保有和使用记录的限制和要求
（1）行政机关建立或修改个人记录系统时，必须在《联邦登记》上公布下列事项：
［1］系统的名称与地点；
［2］系统中包括哪一类人的记录； ［3］该系统收集了哪一类信息；
［4］这些记录的常规使用是什么，包括使用目的和使用者类型；
［5］行政机关对这些记录的保存、获取和控制政策以及保存的方式；
［6］该记录系统的负责人；
［7］个人查询记录系统中是否包括自己的记录时，行政机关答复的程序；
［8］个人查询如何获取自己的记录，如何质疑该记录时，行政机关答复的程序；
［9］系统中记录来源的类别。
（2）行政机关只能在执行职务相关和必要的范围内，保有个人记录。
（3）保有个人记录的行政机关必须保证记录的准确性、适时性和完整性。
（4）美国宪法修正案第1条规定公民享有宗教自由、言论自由、集会自由等基本权利。个人的宗教信仰、政治信仰和行政机关执行公务无关，禁止行政机关保有这些方面的个人记录。
（5）行政机关所保有的个人记录， 在诉讼程序中，由于法院的命令而对其他人强制公开时，行政机关有义务通知被记录人。
（6）行政机关必须建立行政的、技术的和物质的安全保障措施，以保障个人记录的安全、完整和不被泄漏，并防止其它可能对被记录者产生损害的危险。
（7）为了确保《隐私权法》的执行，行政机关必须规定个人行使权利的程序。
6，免除适用的规定
个人隐私权只在符合公共利益的范围以内受到保护。为了在公共利益与个人利益之间寻求平衡，除了前面提到的12种“例外”情况，《隐私权法》还作出了“免除”的规定。
所谓免除，是指行政机关在一定的情况下，可以不适用《隐私权法》的某些要求和限制。即在一定的条件下，保有个人记录的行政机关，对被记录的个人可以免除公开的义务，可以不提供他所查询的记录，不进行他所要求的修改，或者免除法律为行政机关规定的某些义务和要求。法律在免除行政机关适用某些保护个人权利的条款的同时，给予行政机构一定的自由裁量权，不限制行政机关适用这些条款。免除分为两种，即普遍免除（general exemptions）和特定免除（specific exemptions）。
6.1 普遍免除
“普遍免除”是指《隐私权法》中的全部规定，除了法律所排除的几项基本规定以外，其余各项规定，行政机关均可免受限制。
6.1.1 免除范围
能够适用普遍免除的行政机关对其保有的个人记录系统，除下列必须履行的基本义务和要求外，可以免除《隐私权法》对行政机关规定的绝大部分限制和要求：
（1）被记录人的同意权；
（2）登记公开的数目和保存登记的义务；
（3）在《联邦登记》上公布的义务；
（4）保持记录正确性的要求；
（5）对保有涉及宪法修正案第1条公民基本权利的个人记录的限制；
（6）建立保护个人记录安全的行政与技术措施的要求；
（7）改变常规使用时进行公告的义务；
（8）违反法律的刑事责任。
6.1.2 适用机关
普遍免除只适用于中央情报局和以执行刑法为主要职能的机关所保有的个人记录。
6.2 特定免除
“特定免除”是指行政机关只能免除法律特别规定的几项限制。
6.2.1 免除范围
特定免除只能免除适用《隐私权法》中的少数条款。行政机关对本机关中可以适用特定免除的个人记录系统，免除适用《隐私权法》中规定的下列限制或要求：
（1）个人查询和获取本人记录的权利；
（2）个人查询和获取本人记录公开情况记载的权利；
（3）行政机关只能保有与执行公务相关和必需的信息；
（4）行政机关在《联邦登记》上公布个人查询该机关记录系统中是否含有、如何取得关于本人信息的办法，以及该系统中的各类信息来源；
（5）行政机关规定个人取得、要求修改本人记录的办法。
上述5项免除的共同特点是免除行政机关对被记录的个人公开关于他的记录。
6.2.2 适用记录
特定免除不限制适用的机关，但只能适用于行政机关记录系统中以下7种关于个人的记录。
（1）涉及到根据总统的行政命令明确划定为国防或外交秘密的个人记录；
（2）以执法为目的而编制的个人记录；
（3）以保卫总统、副总统、其他重要官员、外国来访元首为主要任务的安全机关所保有的个人记录；
（4）人口普查记录和其他纯粹以统计为目的而编制和使用的个人记录；
（5）以决定个人是否宜于任用、签订合同、接触保密资料为目的而编制的调查材料；
（6）文职官员在使用和晋升过程中的考核材料；
（7）可能暴露信息来源的军官晋升考核时所用的资料。
7，与《信息自由法》的关系
《信息自由法》是规定美国联邦政府各机构公开政府信息的法律。该法于1967年6月5日由美国总统批准，同年7月6日（美国独立纪念日）施行，是美国当代行政法中有关公民了解权的一项重要法律制度。根据这一法律，政府信息公开是原则，不公开是例外。公民享有从政府的档案馆、手稿馆、图书馆、报刊、杂志、电台、电视台、情报所、科研所获得信息，并利用信息的权利。
《隐私权法》规范行政机关处理个人记录的行为，规定个人记录必须对本人公开和对第三者限制公开的原则，与《信息自由法》同属于行政公开法的范畴。和《信息自由法》的不同之处在于：《隐私权法》只适用于个人记录，而《信息自由法》适用于全部政府记录；《隐私权法》着重保护公民的个人隐私权，而《信息自由法》着重保护公众的了解权；《隐私权法》企图限制某些政府文件的公开，而《信息自由法》则寻求政府文件最大限度的公开。
这两个法律互为补充，关系密切，但在适用上互相独立。行政机关对个人记录系统的公开，同时受这两个法律的支配。一个法律中免除公开的规定，不适用于另一个法律。行政机关不能依据《信息自由法》中免除公开的规定，拒绝向个人提供他在《隐私权法》中可以得到的文件。《信息自由法》规定不能对公众提供的文件，不一定是《隐私权法》规定不能对个人提供的文件；行政机关也不得根据《隐私权法》的规定，拒绝提供《信息自由法》中公众可以得到的文件。《信息自由法》兼容除《隐私权法》外的其他法律对某一文件不得公开的规定。公众根据《信息自由法》或《隐私权法》要求行政机关提供文件，而行政机关要拒绝提供时，只能依据该法本身免除公开的条款。
8，思考与启示
政府信息的公开是民主社会的特征之一。一方面，公众有权根据自己的意愿从政府那里获取信息；另一方面，政府有义务提供各种条件，保证公众平等利用政府机构控制的信息。 在保证国家安全和利益、公民隐私不受侵犯的前提下，保障公民的了解权，即知情权，是对公民人权的一种尊重，也是民主社会健康发展的必要条件。
随着信息化社会的到来，特别是网络化的计算机系统和大型数据库的建立，大量涉及金融、医疗、保险、财产、家庭等方面的个人信息集中掌握在政府部门手中，随时都有可能发生个人信息失控的情况。公民的个人信息一旦被他人非法获取，或者信息持有者未经公民本人授权擅自将这些数据用于职责以外的其他目的，就很容易对公民的隐私权甚至人身安全造成侵害。
对公民的个人信息进行法律保护，其实质是在确保国家和公共利益的原则下，赋予公民对个人信息传播的控制权。然而，对于政府机构所掌握的个人信息，我国目前尚没有专门的法律予以保护。因此，笔者认为，研究和借鉴发达国家、地区和国际组织关于个人信息保护的有关法规，对于改进和完善我国政府信息公开的法律环境，推进民主与法制建设，保护公民的切身利益，都具有重要的现实意义。
本文由作者提供，特此感谢！
宪政文本