期待控权

朱中一

1986年六届全国人大常委会第17次会议通过《治安管理处罚条例》，自1987年1月1日起施行，至今已历时17个春秋。鉴于我国的社会环境、法制环境和人民的思想观念已经发生了巨大的变化，《条例》中的一些规定已经显得比较陈旧，急需进行较大幅度地修改。
毫无疑问，一些技术上的修改都是十分必要的。《条例》是公安机关维护社会治安最主要的法律依据，如果不能与新的社会形势、新的法制环境相适应，将会使治安管理陷入混乱的状态。例如，随着社会的发展，什么是应处罚的违法行为出现了结构性的变化，出现了一些新的具有社会危害性的行为，而有些《条例》中规定的违法行为又渐渐地不具有社会危害性了。对那些新的危害行为，公安机关要么束手无策，要么只能在没有法律依据的情况下对之进行处罚；而对那些不再具有危害性的行为，再进行处罚则于理不合。因此，应将一些明显具有社会危害性的行为和活动纳入法的调整范围，将一些不该调整的内容清理出去。又如，随着经济的发展和人民收入的增加，在80年代确定的罚款数额已经明显偏低，必须适当加以调整，加大罚款幅度，以实现对违法行为的一般预防作用。还有，应使之与《刑法》、《行政处罚法》、《行政复议法》和《行政诉讼法》等法律相衔接，增强与其他法律、法规的统一协调性。
然而，同样重要的是，《条例》的修正必须符合法治政府的控权理念。1999年，我国宪法经修正，明确规定了：“我国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。而法治的要旨，不在于用法律来“治”人民，而在于用法律来“治”政府、“治”国家权力。宪法的这一修正，要求我国的公法，特别是行政法，必须体现出控权的价值。自此以后的立法活动，例如《行政许可法》、《收容救助办法》等，都遵循了这一基本价值，同样，在法治时代对《条例》进行修订，也不能例外。
《条例》是对公安机关治安管理处罚权的规定，是否能体现控权作用具有十分重要的现实意义。维护社会治安是国家最基本的功能之一，警察权力是最古老和最基本的政府职权。对于人民来讲，最经常接触的国家机关就是进行社会治安管理的公安机关；而对公安机关来讲，治安管理案件也是其主要业务。日常性的社会治安管理实质上就是公民和公安机关，实际上也就公民权利和行政权力，进行短兵相接的场所。因此，对治安管理处罚的法律规定最能体现国家在控制政府权力问题上的决心和态度。
现代行政法中，通过程序对政府权力进行控制是最有效的手段。《行政处罚法》或者《行政许可法》以及将来可能制定的《行政程序法》，之所以能体现控权价值，就在于这些法律对行政行为的方式、方法、步骤、时限以及相对人申请、陈述等程序性权利做出了详细的规定。1996年制定实施的《行政处罚法》规定了简易程序、一般程序和听证程序，其程序严格程度依次递增，针对当时十分普遍的乱处罚的现象发挥了很好的抑制作用。然而，该法第四十二条规定，程序约束最严格的听证程序只适用于责令停产停业、吊销许可证或者执照和较大数额罚款三种行政处罚，“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行”。据说，当时公安部对四十二条的听证程序强烈反对，因此，不得以在最终通过的法律中加入了前述但书条款，使行政拘留这样事关人身自由的重要行政处罚行为逃脱了听证程序的控制。这个但书条款一直以来都为人诟病，此次修订《条例》，实乃最佳的纠正机会。
尽管公安部提交的草案中对此只字未提，就事论事，眼下要求对行政拘留适用听证程序不太可能，但是在新的立法中加强对治安行政处罚行为，尤其是行政拘留行为的程序性控制，却应该是与那些技术性修改同样重要的一个内容。就目前所知的草案内容来看，程序性控制的成分并不明显。此次提交人大常委会审议的草案由公安部负责起草，整个过程一直处于保密状态。对于起草活动和草案的内容，不仅普通群众毫不知晓，就算是行政法方面的研究人员，了解的也不多。公安机关如此秘密地起草的草案，对其能否遵循控权的价值而进行自我约束，本就不能寄予太大的希望。好在此次提交人大常委会，不过是一审而已。未来人大常委会对之进行的修改，能否体现控权的价值，仍值得我们关注与期待。