公法评论

治水的新模式

刘海波

众所周知，我国当前同时面临着严重的缺水与水患的问题，为了最大程度及最好地解决这些问题，我想我们首先应该明了这些问题的性质。这些问题的发生当然有自然的原因，如中国地域范围内水资源的有限性和季风气候的因素，但仅仅自然的原因并不一定产生人类所必须解决的问题。水资源曾经并不稀缺而是可以从自然界中无限取得的，而当人们居住在季风气候所导致的江河泛滥波及不到的地方时，洪水也并不能造成灾害。由此可知这些问题的出现是和人类自身的活动密切相关的，是人们迫于生存压力和追求美好生活目的的行为结果，所以处理这些问题就不单纯是一个技术问题，它首先应该考虑人类自身种种活动之间的关系。

这些问题的出现是由于人类活动的相互依赖性所带来的，也就是说某个人或某些人的活动会对另外一些人的生存和追求幸福生活的计划带来客观上的或小或大的影响。人们的利益和活动的目的经常是相互冲突的，解决这种冲突首先不能依赖技术，因为技术是为了实现某个特殊目的而进行的合理化计划，并不意味着社会秩序的理性化。技术告诉我们的是事物原因和结果的一种客观知识，是“是”，而不是“应当”。那些从生态角度出发的建议，如停止砍伐、退田还湖、南水北调等等，也是一种科学或技术知识，并不能成为道德上的“应当”和政策上的“合理”，因为这些建议关系到相关群体的重大利益并且没有考虑到对人们行动的综合影响。

人类活动的相互依赖性对人们来说不是一个新鲜的问题，而且人类早已发展了一些制度来应对它，例如分立的财产权制度。但是在治水当中人们活动的相互依赖性是非常特殊的，它表现为一种群体间的相互依赖性，往往是表现为群体间利益的互相冲突。在这种情况下，传统的个人财产权利体系就不足以协调人们之间的活动，因为其中的利益无法内在化于个人身上。也就是说如果要在治水领域中发展一种权利体系的话，个人不是这种权利的适当的主体。这样就需要发展一种新概念来应对治水当中人们活动的复杂的相互依赖性，例如知识产权就是人类所发明的一种新的概念以解决传统的财产权利定义的不足。

在治水当中各个利益群体的界限是相对明确的，利益间的界限在多数情况下是可以以地域划界的，也就是说居住在不同地域的人们往往有不同的利益，上游和下游，缺水区与富水区，砍伐森林为生者和围湖造田者，他们各有着界限相对明晰的不同的群体利益。因此就需要发展出一些相对独立的政治机构作为群体利益的代表者，以及一套规则体系以协调各群体间的利益冲突。在发展这种分立的结构时，可以设立一个个不同的治水区，每个治水区设立相对自主的机构代表该治水区的群体利益。但是，更好的方式是借助于一种发展了的联邦主义的概念，即不仅中央政府和次一级的政府之间的关系是联邦化的，次一级政府和更次一级的政府关系也是如此，其它以此类推。这样就在同一个地域之内有多重复合的直接面对人民的政府存在，这样绝大部分的群体利益就可以得到较好的反映和代表。治水所涉及的是公共事物，其间必然涉及到征收税款、集体支付赔偿、执行公共决定等事物，因此涉及到治水领域的不同群体利益由政府来代表比设立另外一套机构要好一些，当然另设机构也是一个值得考虑的方案。分立的自主结构的建立是这种治水模式建立的第一步，具有首要性，分立结构的建立并不意味着各相关群体间的权利划分已经清楚，它意味着各相关群体间的利益是分殊的，我们不可能用一种加总的方式来得到公共的利益；它意味着正如在个人财产权利体系中承认个人独立的地位一样，各利益群体的代表者、各个政府间的关系是相互独立的，各个政府的权力是相互独立的，是一种联邦主义的模式而非单中心的集中统一决策。

这时候需要的就是针对治水事物的一整套规则体系，在此规则体系下代表着不同利益群体政府间的互动，就形成一种复杂的整体秩序。尽管我们不可能知道这个秩序的一些具体的细节，但我们可以通过描绘这个秩序的一般特征来比较在中央集中决策下通过单纯的技术方案解决问题的巨大优越性。

在新模式下不同群体对水的相关的权利得到了界定，那么进而就可以形成一种对水资源的评价体系，这样就出现了权利间的交易和基于权利的相互合作。在水资源日益紧缺的今天我们不断听到给水定价的呼声，但是谁能够给水定价呢？水价是可以规定出来的吗？根据用水的紧张的总体印象而提高城乡居民的自来水价格只是个初步，它没有涉及到对总体的水资源的评价体系，这一体系只能是形成的而不可能是规定出来的。当我们拥有一套自发形成的水资源的评价体系时，拥有不同权利的利益群体就可以根据这一评价体系而行动，展开权利的交易和在权利基础上的合作，这样在现行治水模式下没有实现的帕雷托改善就可以实现。在这种情况下，大型工程与保护生态的举措，就是诸种利益相互协调的自然结果，是一种自发的行动。水资源的评价体系同一般市场中的价格体系一样可以灵敏地反映相关情势的变化，比如山东地区农业生产技术的某种改变会使得宁夏境内黄河水的相对重要性发生变化，而这又影响到宁夏当地人的一系列决策，这样就形成了同时和相继发生的各种决策间的相互协调，因此本文所说的治水模式就可以被称为是有效率的。

在这样一种分散的决策模式下，分散于不同人群中的治水和用水的知识就可以得到有效的利用而不仅限于利用专家们的专门知识。在集中决策模式之下会出现专家，而且专家们对事物原因和结果的认识确有相当程度的确定性，但在这种模式之下，专家们努力的方向是相对狭窄的，因为问题的解决方式已被确定了，所以很可能遗漏了大量的在事物的更广泛层面上的原因和结果的知识，并且广大人群日常实践当中所得到的知识也无法进入决策的领域。在新的模式下，这一问题将得到改观，它会促进多方面的、潜在的、人们不曾有意识去探究的知识的发展。制度本身使人们从各个方面去探究那些潜在的知识，例如三月份某个星期宁夏境内的黄河水对山东人民的重要性。当然在这种体制下专家们的作用和专业知识也很重要，但专业的领域却大大扩展了，可能会出现集中决策的模式下所不能想象的专业，在事物的更多的层面上都出现了专业知识的积累，这是由于决策的多中心性造成的。这样地方人群的实践性知识就可以有效地得到利用，而且也鼓励了人们继续探索知识的努力。

但是，利益群体间权利划分的界限是一个极为复杂而不可能一下就明朗的问题，我们也不能指望出现一个万能的立法机构将权利界定清楚。在开始的时候，我们只能有一部比较粗略的水法，权利的界定是不怎么完善的，是有待于发展的，尤其是我们不能预测今后情势的变化。法律的缝隙靠合乎正义或合乎公共利益这样的一般概念来弥补，权利的争执在所难免，在争执当中权利体系将得到进一步完善。于是我们就要考虑何种司法体制有利于发展一套合乎正义且合理的规则体系。在这里我强烈地倾向于认为唯有引进普通法的司法制度，通过法官造法，而不是在大陆法司法制度中法官进行机械地逻辑三段式推理才能使这套规则体系不断完善并适应新的情况的变化。在此一司法过程中，法官不断地通过求助于作为一般概念的正义和考虑规则下产生的普遍和长远的后果来发展法律。进一步，我们又考虑对法官本身的制度制约措施。

本文所探讨的治水新模式是现实中不存在，但展现的是极为可能实现的关系。就中国人民所面临的如此严酷的生存环境而言，在解决水资源的问题上，深思熟虑的制度设计是最为重要的。

刘海波

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