制度书评之九 “道”亦可道？！

--读《公共事物的治理之道》

张建川

公共事物的治理向来是一件让人颇为头疼的事，一谈起它，回响在我们耳边的就是“公地灾难”（哈丁，1968）、囚犯难题和集体行动的逻辑（奥尔森，1965）等等悲剧性结局的预测，眼前就浮现出一群自私的理性人在相互搭便车和机会主义行为的泥潭里不能自拔、孤苦无助的场面。而事实上，这些模型的隐喻性用法已经导致政策分析人员进入要么全盘私有化要么完全依靠“利维坦”的专制控制的二难模式的选择，让人顿生几丝忧虑、几丝烦恼！此时此景，埃莉诺·奥斯特罗姆教授的研究及其中期报告--《公共事物的治理之道》，似一股春风拂面，带给人鲜活的现实感和理论上的发现感。

《公共事物的治理之道》是在富有系统性理论基础上的广泛的实证研究的产物，依靠大量的实际案例，作者开发出一个新型的集体行动的模型--自主组织和自主治理公共事物的制度理论。此书已经被1996年牛津大学出版的《政治科学新手册》列为100多年来最常引用的四本经典政治学著作，而在1997年“弗兰克·E·塞德曼”政治经济学大奖的颁奖典礼上，更有肯尼斯·J·阿罗发表演讲，盛赞埃莉诺·奥斯特罗姆教授对政治经济学的杰出贡献。而本书是集中体现奥斯特罗姆教授学术成就的代表作。

要较好地理解埃莉诺·奥斯特罗姆教授的思想，首先要界定一下此书的研究对象--公共池塘资源（Common-pool Resources，简称CPR）。对一物品，以共用或私用、排他及非排他为特征做一矩阵，如下：

共用 私用

排他 俱乐部物品 私益物品

（Tool Goods）

非排他 公益物品 公共池塘资源

如果我们把CPR想象成一个无主的向任何人开放的池塘中的水，谁都可以去取，但水一旦为谁所取得，水就成了为私人拥有、私人享用的物品，这种水就是奥斯特罗姆教授所指的CPR。值得注意的是，CPR其实与公共财产资源或公有资源并没有泾渭分明的区别，因此这里的研究成果对所有类型的公共事物的治理都有借鉴意义。

作者认为，上面提到的几种理论模型本身并没有错，“当现实条件逼近模型中的假设时，实际的行为和结果与预测的行为和结果吻合得非常好”。但问题出在这些模型只是一些使用极端假设的特殊模型，而非一般理论。它适用的情形是存在高贴现率、相互之间很少信任的人们在缺乏沟通能力、无法达成有约束力的协议、无法建立监督和实施机制的情况下各自独立行动时的情景。而对人们经常不断地沟通、相互打交道的情形几乎派不上用处。在规模较小的公共池塘资源中，人们可能知道谁是能够信任的，他们的行为将会对其他人产生什么影响，对公共池塘资源产生什么影响，以及如何把自己组织起来趋利避害。作者考察了阿尔卑斯山草地、日本公用山地、西班牙韦尔塔或菲律宾桑赫拉等等成功的案例，这些案例反映的都是成功地长期存续的自主组织和自主治理的公共池塘资源。作者将他们描述为“强有力”的资源，从中归纳出8项设计原则，

1、清晰界定边界，

2、使占用和供应规则与当地条件保持一致，

3、集体选择的安排，

4、监督，

5、分级制裁，

6、冲突解决机制，

7、对组织权的最低限度的认可，

8、分权制企业（nested enterprises）。

但是这些制度的起源却仍不得而知。对此过程进行重构是不可能的。我们不知道有关这些规则的建议是由谁提出的，受到了谁的反对，变迁过程本身又是怎样的。作为新制度设计的结果的集体利益的出现本身就是一个二阶的集体困境，所建议的新制度“受制于它要解决的激励问题”。因此作者强调指出，在研究制度变迁问题时，不能把制度起源和制度变迁视为是两个不同的东西，应把他们纳入一个统一的框架，用同样的理论对他们进行分析，把宪法选择和集体选择统一起来进行思考。还应关注地方自治的政治制度的类型，即在一个促进型政治体制中面临相似问题的相似的个人在完全不同的政治制度下也许就完全不可能向自己提供用于转型的微观制度。

作者指出，大多数成功案例的制度安排都是公共体制与私人体制的多方面的综合，这个研究打破了许多政策分析人员所持有的那种信念，即解决公共池塘资源问题的唯一途径是实行完全的私人财产权或集权式的政府规制。制度要能有效供给并长期维持下去需要解决三个重大问题：供给问题、可信承诺问题和相互监督问题。对可信承诺和相互监督问题所作的解释是认为关于容易犯错但服从准则的个人会对遵循下列准则作出权变承诺：

1、 规定有权使用公共池塘资源的一组占用者，

2、 考虑公共池塘资源的特殊性质和公共池塘资源占用者所在社群的特殊性质，

3、 全部规则或至少部分规则由当地的占用者设计，

4、 规则的执行情况由对当地占用者负责的人进行监督，

5、 采用分级惩罚法对违规者进行制裁。

为了对独立行动的个人实现集体利益的行为作出解释，近来的研究重点几乎全部置于内部环境变量上，即以下几个方面：决策者的总数；为实现集体利益所必须的最低参与者数；所使用的贴现率；利益的相似形；具有实质领导权或其他资本的占用者的参与。 但奥斯特罗姆指出，这些最常用的集体行动理论“太不充分也太具有难度”。“太不充分”是指这些理论并没有把解释自主组织所需的内部变量和外部关键变量纳入考虑之中。对于“难以理解”则指的是常用的集体行动理论并没有提供明确的公共政策建议。它们不适用于小规模的公共池塘资源中的制度变迁，缺陷在于：没有反映制度变迁渐进性和制度自主转化的本质；在分析内部变量是如何影响规则的集体供给时没有注意外部政治制度特性的重要性；没有包括信息成本和交易成本。而这三个方面的因素对解释成功的自主组织和自主治理的制度安排具有重要意义： （1）分权制企业解释了规模较大的公共池塘资源中的人们是怎样成功地采取集体行动来解决问题的。即先是建立较小的原有组织，一旦组织了较小的单位，再在此基础上进行进一步的建构的成本就要大大低于在没有任何基础的前提下建构组织的成本。从建立小规模的最基本组织的成功，使群体中的人们得以在所创立的社会资本基础上通过更大更复杂的制度安排来解决较大的问题。现行的制度变迁理论没有强调制度资本的自然增长过程，不重视在制度供给过程中经常涉及的渐进的自主转变。学习就是一个自主转变过程。

（2）根据研究的案例，外部政治制度有时在帮助生产者进行自主组织中的活动是积极因素，但有时又在阻止生产者自主组织的继续存在和威胁生产者自主组织中的活动中却是消极因素。因此用较大政治系统中较小单位自主组织和自主治理的理论来解释行为和结果时，必须明确把周围政治系统的活动考虑进去，必须考虑外部力量的策略对公共池塘资源占用者的成本和收益的影响。

（3）关于信息成本和交易成本问题的模型是以完全信息、独立行动、信息完全对称、没有人的失误、缺乏可接受的行为规范、零监督成本和实施成本以及环境本身不具备改变结构的能力等作为假设，旨在帮助分析人员作出精确的预测。但实际情况并非如此。公共池塘资源的环境很少能像竞争市场那样推动参与者--甚至生存者--追求效率，也不存在任何象竞争市场价格那样的单一变量，能作为公共池塘资源环境中进行理性选择的基础。较好的理论态度是不把规则变更的决策视为机械的计算过程，而是把制度选择视为对不确定的收益和成本进行有根据的评估过程，这样能从社会学、社会心理学等的对制度选择过程中人类评估特征的研究成果中抽取有用的东西。

（4）最后，如果我们要对制度变迁的预测作一总结，重要的不仅是要考虑作为特定公共池塘资源特征的变量，而且要考虑公共池塘资源运做的外部政治环境的类型。冷漠型的和促进型的政治体制对占用者采纳增进共同利益的新规则的可能性有截然不同的影响。这在正反两方面的案例中都有反映。 纵观全书，我们能够深切地感受到，作者既利用了经济学的分析工具但又能跳出经济学的圈子，有行政学的根基，真正实现了为我所用。尤为难能可贵的是，这个研究结果不是一个书斋中演绎的结果，有着有深厚的实证基础，让人感觉是在对所有生活在现实的政治环境里的人讲话，但同时又有丰富的理论基石。

民众中蕴藏着丰富的自主组织、自主管理的资源，政府的全面管制和到处插手是摧毁民众自主能力的根源。但是当我们反向操作，即把已经被摧毁的自主能力试图恢复过来时，就会遇到巨大的困难。我们现在面临的“初始状况”正是奥斯特罗姆所描述的：“几乎所有人都处在面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为的诱惑的情形下”，在这种情形下，奥斯特罗姆的研究就显得特别珍贵。在重建合作制度时，我们建立较小的次级组织的资源是很丰富的，即我们的浓厚的血缘、亲情和邻里、社区的互助结构。著名的对策论专家艾克斯罗德在他的博弈论研究中（“The Evolution of Cooperation”,1995）也表达了类似的思想，即一个合作的小群体能够在总是背叛的环境中发展壮大，并且如果结构合适，它最终甚至能够改变整个群体，即体现出极强的鲁棒性。由此，我想说的是，如果我们的政府向着一个促进型的政府改变时，并努力去设计良好的制度，改变人们的成本、收益结构，我们应该对我们自己的自主治理抱有乐观的态度。在这方面，我们会有许多事情要做，但我们应该对我们自己的自主治理抱有乐观的态度，因无论怎样，我们已经知道了前进的方向。同时这也凸显出我们存在的价值。

毛寿龙主编“制度分析与公共政策译丛之二”：《公共事物的治理之道》埃莉诺·奥斯特罗姆著，余逊达、陈旭东译，上海三联书店2000年6月版