解读涉法信访

作者 河南省陕县政法委 宋典军
河南省陕县法院 张东超

涉法信访在过去、现在和未来一个较长时期内将一直存在着，涉法信访的巨大功效人民不会忘记，历史也不会忘记。但是，从依法治国建设社会主义法治国家的高度看，从发展的角度看，从一方面我们目前的立法不断丰富和科学完善，另一方面却又要面对大量的涉法信访案件，以致于这些涉法信访案件引起中央领导的高度重视这一现实看，我们有必要对涉法信访进行反思和探讨，从而获得一些前瞻性意见。
一、问题的提出
1、涉法信访机制中的国家权力成分不清、界线不明。一方面，几乎所有的涉法案件都有法律上的救济途径：公民对其不服的行政行为可以在行政复议、行政诉讼中解决，犯罪行为可以在由国家或者自诉人启动的刑事诉讼中解决，民事纠纷可以在民事诉讼中解决，也就是说，从理论上讲，依照宪法以及民事、刑事、行政三大诉讼法等法律行使国家审判权的人民法院本可以成为几乎所有涉法案件的终局裁判者，即司法权为终局权。人民法院将起到十分重要的作用。另一方面，现行信访机制中又存在着涉法信访案件处理权这一国家权力——但是，我们对这一权力的认识和界定远远不够：它的设定是否科学？它属于何种国家权力？它是对原有依法设定的国家权力的必要补充，还是多余的重复？它的行使是否有全局上的效果？它依照哪一部法律处理哪些案件？等等，我们必须对此有个深刻而科学的认识。客观现实是，信访部门接待了大量的涉法信访案件，彻底处理了其中一部分，但涉法信访案件却与日俱增，这反映了涉法信访案件处理权与原有依法设定的处理权之间，已经出现了互为消蚀的倾向。另外，大量的涉法信访案件属于没有进入诉讼程序，或者没有穷尽诉讼程序的案件，这又反映了涉法信访案件处理权往往有临时或者永久取代司法权的一面。例如这样一个案件：土地延包期间，某村违反党中央政策将原承包户种有成规模果树的土地无偿发包给另一承包户，引发土地使用权纠纷；新承包户又分三次将果树全部砍毁，引发刑事案件和民事赔偿案件。至此，该一案包含三个小案：土地纠纷、刑事、民事。但是，该案始终只能进入信访部门，并且在基层久拖未决，最后在省级信访部门的接待下，在省级内参的呼吁下，才以被害人得到赔偿后不得已息访而告结。从客观上讲，被害人始终没有要求放弃刑事诉讼，因此，该案中的刑事案件在法律上并未得到处理，但在信访机制内，该案就这样结了。
2、信访指导思想本身存在着某种矛盾。一方面，宪法规定公民有申诉权，尤其是“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”等所谓信访经验的广泛流传，和它在某种程度上所起到的示范作用，使得公民或者单位进行信访大有不到北京不罢休的信心和理由，于是，大量本应由基层解决的案件不得已而摆上高级领导的案头。另一方面，我们“将问题解决在基层”的指导思想，又往往使我们将很多公民或者单位在基层解决不了的案件仍然批回基层就算了事，不再做督促、检查和落实。这样，既赋予公民或者单位有信访的权力，又将大量信访案件空批回去了事，这是一个严重的矛盾。
另一个更为严重的矛盾是，几乎所有的涉法案件，都有法律上（不含狭义上的信访法律法规）的申诉渠道，这个申诉渠道就可以看作是具体法律对宪法规定的公民申诉信访权的落实，我们只需要严格执行这个具体法律的规定，就应该是保障了公民的申诉信访权；否则，社会效益就无从谈起，终局结论更是遥遥无期。打个比方，宪法规定公民有劳动（工作）和管理国家事务的权利，但这并不意味着每个公民都可以仅仅以此为由要求进入国家机关成为国家工作人员。显然，选拔国家工作人员自有一套法律法规来规范，我们只需要严格依照这一套法律法规来选拔国家工作人员就足够了。但是，我们在前述这个申诉渠道（即本来能够产生终局结论的法律程序）之外，再设定一个抵触或者部分抵触该法律程序的信访机制，这确实是一个不易解决的矛盾。
3、涉法信访的成因。总体上说，基层工作（不含基层信访工作——下同）与信访工作、对基层工作有一定的领导、指导作用的有关机关的工作之间，互相成为对方工作质量不高、效率不高的原因。基层工作对“上”有依赖性，信访工作对“下”也有依赖性，双方互相依赖，质量与效率不高自是必然。分开来说，基层工作不过关是根本。但基层工作不过关的原因又是什么呢？笔者以为其主要原因如下：所处的环境不佳，缺乏按规律办事的机制，责、权不明，违法成本低，冗员多，人员素质不高，缺乏科学竞争机制。例如，河南省高级人民法院副院长谢德安在公开发行的刊物（《公民与法》审判版）2004年第7期上发表文章称，某基层法院共有工作人员128人，但其中具有法官资格（含院领导）的仅21人。这就是说，该院具有审判案件资格的人数仅为21人，比例仅为1/6——一个绝对惊人的比例。造成这一绝对惊人的比例本身就有违反《法官法》之嫌——谁对造成这一绝对惊人的比例负责呢？再让这样的法院完全依法办案，理论上讲是不太可能的！等等。信访工作监督基层工作不到位是关键。信访工作就案办案，越办案越多，养成了基层工作的惰性和依赖性，还容易使那些问题未得到解决的信访主体误认为基层工作与信访工作“官官相护”，是一个利益共同体。
二、问题的解决
1、加强信访理论研究，创新信访工作机制。笔者注意到，关于信访工作机制，理论界进行的研究很少，实务界的研究也只是在近年来才得到自上而下的重视，传媒从制度层面进行的专题报道或者研究也几乎没有。为此应积极引导理论界、实务界加大研究信访理论的力度，寻求信访工作机制的创新。
2、科学界定信访的条件和程序，强化依法办案并且形成终局结论的观念，达到减少涉法信访案件的目的。信访的条件和程序必须规范，要让随意信访、接访、违法信访、接访者承担相应的后果；否则，随意信访、接访、违法信访、接访必然造成对信访机制之外原本可以产生终局结论的法律法规的抵触，降低这些法律的权威性、有效性、统一性。要树立和强化依靠信访机制之外那些原本可以产生终局结论的法律法规办结案件的信心和观念，并付之于行动，坚定不移地执行下去，形成万众一心维护这些法律法规的权威性、有效性和统一性这一局面，从而使使绝大多数案件还没有进入信访程序就结案。诚如斯，岂有涉法信访案件不大幅减少之理？
3、适时改革，加强依法办案的力度。如前所述，从理论上讲，涉法信访案件几乎都可以在信访机制之外得到解决，但现实中，确实有部分案件迟迟不能解决或者错误解决而导致当事人信访的情形。例如，某法院为了迎合不同的当事人而对同一案件炮制了两份关键内容和结论相异的判决书，最后在上诉审程序中才露馅；某检察机关对自己承认的十多万元债务先是拒不退还，后又拟制了一份每年退还1000元的协议，最后被央视报道称，这竟比香港回归祖国的期限（一百余年）还长；湖北某公安机关违法办案造成四名教师被错误羁押一年多，最终于2004年被央视报道后才撤销案件；某公安机关为了求得证据而让被害人再次被强奸，最终仍然办了一个更大的错案——将另一个无辜者错误羁押一年多；河南某公安机关指派两名交警出警，该两名交警赶到现场后却以自己不管治安为由拒不下车出警，放任被害人围着他们的警车转圈而被歹徒继续追砍；等等。笔者认为，对此主要应从改进第一手工作的质量和效率入手：该查办有关国家工作人员违法渎职的坚决查办，决不手软；该引入竞争机制的坚决引入，决不迟疑；该淘汰冗员劣员的坚决淘汰，决不含糊；该高薪保障的坚决高薪保障，决不顾此失彼；该下放权力强化责任的坚决下放和强化，决不保守。果如此，岂有第一手工作不硬、不令人民满意、社会秩序和道德风尚不好之理？岂有涉法信访成为难题之理？
4、提高信访工作人员的法律素养，强化信访工作的监督、纠错功效。一个信访工作人员如果没有一定的法律素质，那么他的工作就不太可能产生法律意义上的功效，甚至还可能闹出大乱子，闹出法律上的大笑话。因此，信访工作人员应努力提升自己的法律素养，增强其做好信访工作的能力。
信访工作的主要角色应定位于：从信访案件中发现国家工作人员违法渎职的蛛丝马迹，并坚决查办。为此，应从纪检、监察等部门抽调人员进入信访机构，进行单独办公或者联合办公，将重点放在剔除国家工作人员中的害群之马上，放在纠正国家工作人员的违法渎职行为上——以此作为信访工作迈向大有可为、利国利民的方向，从而使基层工作与信访工作各行其是、各负其责。诚如斯，岂有涉法案件不被解决、涉法信访成灾成害之理 。

 

1/6 这样畸少的法官份额极为反常

河南省三门峡市陕县人民法院 张东超

作者简介 张东超，男，38岁，汉族，陕县政协委员，双学士（原1989年于河南师范大学生物系生物专业毕业时获理学士学位----普通高教毕业生，现2003年于河南省政法管理干部学院法律专业----函授本科毕业并获该专业学士学位----成人教育毕业生）。经全国法院系统增编补员统一考试于1995年5月被录入河南陕县法院工作，历任书记员、助审员、审判员，现为三级法官，业务骨干。1997年以来连续7年被评为本院优秀书记员和先进工作者。近年来在省级和国家级报刊上发表业务文章10余篇。尤其是1.25万余字的《对刑事自诉制度现存问题的研究》一文先后在本院和全市法院系统获最高奖，接着在国家法官学院主办的《法律适用》（2002年第5期）上摘要发表7600余字，后又在河南省高院组织的全国法院系统第十四届学术讨论会河南区预备会上被评为三等奖，并由河南省高院报送最高院参加全国法院系统第十四届学术讨论会。2002年度还荣立个人三等功，获全市法院系统调研工作先进个人和全市法院系统“双争”活动先进个人等奖励，获陕县建功立业先进个人和陕县政法系统先进个人等奖励。2003年度还荣立个人三等功，获全市法院系统“双争”活动先进个人等奖励。
　　2003年2至3月间又先后在中国法院网、中国民商法律网发表刑事理论和案例研究各2篇。后又陆续在《人民法院报》、中国网、河南法院网发表法治评论、案例研究、纪实报道共8篇;在《人权》杂志、中国网、中国法院网、中国法治网、《青年导报---经济周刊》发表法治评论共6篇；在红网、中国法学网、《检察日报》发表言论各1篇。
2003年11月30日以后又在---人民网人民时评栏目等、中国网、《中国青年报》、光明网、红网、中国法学网、中国民商法律网、中国法院网、正义网、中安网、中国农村研究网、中国视点、中国网络法律站点、《人民法院报》、《青年导报》等媒体发表多篇言论和数篇法律业务文章。其中，一件作品被新华网贴入该网论坛，部分作品被其它多家媒体（新浪、搜狐、雅虎、tom、网易、法律教育网、找法律网、中国选举与治理、《经济导报》、《生活报》、《沈阳今报》、《镇江日报》、南方网、东方网、中国西部网、四川新闻网等）转载......

 

早就想谈谈这一方面的忧思，但由于信息有限等原因而终未动笔。这一次，禁不住以这个题目写出本文，则是直接缘于河南省高级人民法院副院长谢德安发表在河南高院主办的《公民与法》审判版（面向社会公开发行）2004年第7期上，题为《基层法院审判工作中亟需解决的几个问题》这一文章所列举的如下信息：“……审判力量不足，合议庭、人民法庭运行困难。尽管基层法院超编的现象还比较严重，但‘一线法官’缺乏、断档的情况在一些基层法院不同程度地存在着，有的法院难以正常组成合议庭，严重影响了审判工作的正常开展。如有一基层法院目前共有128人，具有法官资格的仅21人（包括院领导）（这21人仅为全部人数即128人的1/6——笔者注）……又如某区法院总人数51人，但从事一线审判的只有16人（仅占全员的31%——笔者注）……”
笔者以前掌握的信息有：1、某基层人民法院总人数逐步增加，现已达80余人，但自1995年以来该院有法官资格的人数净减少19人，现仅为41人，战斗在审判一线的当然就更少了；尤其令人担忧的是，该院派出的四个人民法庭，均仅有庭长一人具备法官资格，其他工作人员则没有法官资格，形成了“一名庭长就组成一个人民法庭”这一反常现象。2、今年全国两会期间，就有部分全国人大代表、政协委员提出类似问题并呼吁及早予以重视和解决，进行一次《法官法》和《检察官法》实施情况大检查。
在本文开了头但又未完成之际，《人民法院报》2004年8月2日第一、二版上刊载的一文（因篇幅较长而转版）又列举出如下信息：河北省基层法院审判一线的法官数量从1999年的9566名减少到2003年的7464名，减幅为22%。
不需再列举更多的例子，以上例子已足以说明基层人民法院的人员总数在不断增加，但有法官资格的人数却在较大幅度减少，法官在全部人员中所占的份额更是少得可怜，以至于出现了前述仅为1/6这一极端反常现象。
这样的1/6计21名法官是如何开展审判工作的呢？笔者猜想如下：如果按照法律规定办事，那么除去正副院长等院领导约5人外，其余的16人中极大多数应在审判委员会委员、正副庭长等职务中担任一职或者身兼数职，其中，审判业务部门的正副庭长还应与其余一线法官一起完成全院的审判任务——能给法院配备128人的县应该不是一个小县，其总人口数和案件数均应较多，因此，这些做审判工作的法官的工作量和难度显然要超过其他人很多，试问，他们能保质保量完成这些审判任务吗？即使他们能完成，他们也理应多劳多得——但这又是现行工资制度、法官及其它工作人员管理制度（均按公务员管理和执行）所不允许的。如果法官之外的其它工作人员中也人来做审判工作，那么这本身就是不合法的，因为依照我国法律规定，只有具备法官资格的现职法官和人民陪审员才拥有宪法赋予的审判权。
再换一个角度往更细处猜想，根据我国法律规定的组成一个最小的合议庭——三人制合议庭所需的法官人数，和让这些法官中的绝大多数都超负荷运转这样一个标准去配备法官，那么象这样规模的县的基层法院，至少应有刑事法官5人，至少应有机关民事法官6人，派出人民法庭以5个计——至少还应再有民事法官15人，至少应有行政法官3人，至少应有审监法官3人，总计32人，再加上正副院长等院领导5人则为37人。这还未敢给研究室、立案庭、执行局、办公室等部门配备法官。显然，现有的21名法官与最起码要求的37名法官之间的差距（16名）太大，无法忽略；现有的21名法官也不是孙悟空，不会分身术。因此，这1/6计21名法官是难以承担全部审判任务的，也就是说，从理论上讲，要求这样一个法官份额仅占1/6的法院完全依法行使审判权，这显然是不太可能的。
反常的另一方面是5/6（计107人）这一高份额的没有法官资格的其它工作人员比例。若一个医院几乎都由护士等非医生人员组成，那这个医院能办下去吗？它能完成救死扶伤的使命吗？笔者既无法想象现存这一高达5/6的份额的合法性和合理性；另外，这107人中很可能有一部分人的身份不太合法——他很可能是按非正常程序和要求进入法院的；也无法想象这107人所干工作的质和量的合法性和合理性，这107人中很可能有一部分人拿着工资不干工作或者少干工作，这107人中还可能有一部分人干着只有法官才有资格干的审判工作！
尽管“依法治国，建设社会主义法治国家”早已写入宪法，“建设政治文明”也已写入宪法，尽管《法官法》早就在95年颁布实施，并在2001年修改——《法官法》一直要求担任法官必须具备一定的学历标准等条件，并且必须通过相应严格的资格考试，等等，但这些几乎都没有改变掉某些地方党政领导乃至法院领导几乎始终如一的法院进人标准和程序，更没有增强其依法进人的观念，以至于出现了前述的1/6这一绝对惊人的比例，这一难以较好开展审判工作的先天性智障。“依法治国”是中华民族复兴的巨大希望之所在，但它还任重而道远，为此，我们需要有关国家机关及其领导作出遵守《法官法》、《检察官法》的表率，尽可能从已经通过“国家司法资格考试”（自2002年开考以来已经组织了两次考试，今年将组织第三次考试），即已经取得法官、检察官资格的人员中直接招录法官、检察官；我们更需要适时进行一次全国性的《法官法》、《检察官法》执法大检查，督促以上两法得到很好地实施，以增强司法队伍的战斗力和活力。

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