“潜江模式”与基层民主的发展——中国基层民主选举民间观察团报告

余世存

一． 背景

上个世纪八十年代以来，有关中国现代化进程和前景的争论一直没有停歇过，其中的民主化是人们极为关心又有所顾虑禁忌的领域。一九八七年，中国人大颁布试行村民委员会组织法，关于中国民主的问题日益细化起来，但是，尽管有关中国民主的课题初步具备了言论的空间，也拥有着自己生根的土壤，中国民主的进程却一直步履维艰，村民委员会组织法试行十年不得正名即是明证。而有关中国民主的讨论也一直属于官员学者们的工作，并没有跟村委会组织法颁行的“上下结合”之初衷及其制度变革的总体思路相一致。

2002年11月前后，是中国各地农村地区的基层群众组织进行换届选举工作的日子，为了解基层民主的现状，推动基层民主的发展，世界与中国研究所决定成立中国民主选举民间观察团，这是迄今为止中国第一个真正意义上的民主选举观察团。为了使观察活动得以顺利进行，观察团对人数进行了限制，对组成人员有着较严格的考虑。在地方政府有关部门的配合下，观察团在湖北潜江市进行了为期一周（2002年12月11日-2002年12月17日）的实地观察、采访。

观察团由三人组成：李凡，世界与中国研究所所长，他是国内知名的基层民主选举工作专家，上个世纪九十年代以来他对中国村级、乡镇和城市社区民主选举的推动不遗余力，与人合著有《创新与发展——乡镇长选举制度改革》，主编有《中国基层民主发展报告2000-2001》等；李咏，财经杂志社记者，前不久曾经采写过《村民自治难局》的专题报道；余世存，世界与中国研究所特邀研究员，曾为《战略与管理》执行主编，参与创办了文化中国网站和北京当代汉语研究所等民间组织。观察团选择潜江作为观察和采访的对象，因为这里一度是民政部命名表彰的全国村民自治模范市，就在今年夏天，海内外媒体披露了潜江市人大代表姚立法自费3000元对全市的村委会成员被乡镇政府非法撤换情况的调查，该市第四届村委会换届以来，百分之八十以上的村委会干部被乡镇党委、政府非法撤换。这一现象对于人们理解基层民主似乎有着更大的说服力，它强化了基层民主行不通的观点，证明了民主选举仍是领导的一种形式；因此，在潜江市第五届村委会换届选举期间，实地观察、采访，探究基层选举的可能性，其意义不言自明。

二． 观察团的工作方式及效果

我们得到了潜江市政府有关部门的大力支持、协助，在市民政局、宣传部的配合、安排下，观察团先后采访了张金镇、园林办事处、渔洋镇、周矶办事处、开发区等五个乡镇一级的换届小组办公室，实地观察了西湖村、马家台村、新台村、黄场村、彭鲁村等村的选举准备工作、村支村委两个班子的选举现场投票情况，获得了极为丰富的感性认识。

对地方政府官员的采访，我们主要了解他们对选举的协助指导工作是否合法依规。我们审读了潜江市第五次村民委员会换届选举工作实施方案以及乡镇等各级政府的实施办法，也得到了有关此次选举的官员讲话、部门文件，这些公文基本上合乎中国人大的村委会组织法和民政部的选举实施办法。官员们也多能对选举的程序原则倒背如流，显示出他们对选举的重视和熟悉。我们对其考察重在细节的理解上，如对竞选演说的安排、对领选票和投票的场所不同等问题的把握，通过这种考察，我们感到地方官员远不重视细节，他们对选举的重视是以协助的身份走完选举这一过场，而很少站在选民的角度重视选举的操作过程。

为做好第一个民间观察团的工作，使观察一词名副其实，我们事先印制了“选举观察要点一览表”，列举了65个要点。涉及到选举的宣传准备工作、选民登记、培训资助、候选人资历、投票设施等等方方面面。在对现场进行观察时，我们以此为依据，考察投票会场，并跟选民交流选举的全过程。

由于我们的到来，不仅引起了地方官员的重视，也受到了村民们的热烈欢迎。我们白天出没于选举工作的各个场所，晚上则在住地接待村民和关心此次选举的人大代表姚立法，后者所反映的情况是对我们观察选举工作的有效的补充。

第一个中国基层民主选举观察团本身即是一种力量，我们介入当地选举的工作，使其安排布置发生了某种微妙的变化。即我们不仅在观察，政府部门也得听取我们对选举操作过程的意见，而改进他们的工作。我们认为，潜江市第五届村级换届选举工作布署得较为周密完整，在近四十天的换届期间，市委市政府市人大市政协以及各级政府机构都派员进行协助、指导，我们接触的官员多能对选举的操作细则进行讲解，显示了市政府对此次工作的重视和官员们对选举程序的熟悉。我们认为，在政府严密监管下的村级群众组织的选举基本顺利，大都做到了“依法依规”，遵守了组织法和选举法的原则。

我们也接触到对本村选举不满的部分选民，其中一部分选民因为仍游离于村级公共事务之处，而对选举有一种朴素的不满，用他们的话说，经是好经，让歪嘴和尚念歪了；或者说，选来选去都是那些人。另一部分选民纠缠细节，他们对村民选举委员会、村民代表、正式候选人的产生等诸多细节提出质疑，显示出他们已经了解到自己的权利落实于细节之中。

没有细节，原则或选民至上的权利就难以落实。我们对细节的提醒也使政府有关部门及时改善了后来选举的过程。例如，所有的村都设立了秘密划票处，但选民领票、写票这一过程却没能强调操作，在我们提出选民应凭选民证领取选票，一个一个地领票、到秘密划票处写票、投票的要求下，第二天，新台村就较严格地要求选民到秘密划票处写票；在了解到选民不曾听过主任候选人的声音后，我们要求选举期间最好安排一次竞选演说，第二天，在黄场村的选举中出现了主任候选人的演说及回答选民提问等内容。

因此，可以说，尽管潜江市已是进行第五届换届选举，如要对其定性恐怕仍不能乐观。联想到第四届换届选举后，潜江市曾非法撤换过一半以上的村委主任，借用黄炎培当年与毛泽东的对话，其兴也勃，其亡也忽。村民选举很难说是什么自下而上的民主，至少民主的因素仍是极微弱的，民权的落实仍是极初步的，它是政府可控下的管理组织的产生形式，民主的承诺仍在各级官员的手中。

三． 观察员的不同功效

按照目前选举的惯例，投票现场都是有观察员的。

作为中国第一个民间观察团，我们也注意到我们跟这些选举会场里的观察员们的区别，各村的观察员都是市里或乡镇派来的官员，他们佩戴有“观察员”字样的标牌，他们没有书面的观察问题要点，他们主要是在用眼睛看，他们基本上不跟选民交流，他们的结论都是这个选举搞得好，很满意一类的话。我们也没有看到他们的观察报告。

在黄场村，我们看到很多选民填写四张选票甚至更多的选票，这里的观察员却仍称赞选举工作搞得好；在马家台村，我们看到选民们一起领到了选票，一起商量着填写，观察员们也无动于衷；总之，地方的观察员让我们这些观察员觉出了一种同行的难堪。

因此，可以说，目前基层选举的观察员基本上流于形式。我们以为，不打破这种自己协助指导、自己监督观察、自己报道的局面，选举工作就难以发现问题，难以改正失误。

四． 潜江模式的特点

尽管如此，毕竟有着四次换届选举的形式，选举已经成了官民认同的形式，尤其是在人类文明主流的大势面前，选举的制度空间大大有利于民主的发育。潜江市农村的选民们也正是在这一空间里努力争取自己的民主权利，更为本质地，是在争取自己的生存和发展权利。尽管中国威胁论或中国崩溃论是近年来有关中国问题的热门话题，尽管中国历史以改良、改革、革命、造反、动乱、乱动等治乱循环，我们却在农村地区的换届期间感受到中国农民的家园感、爱国心和公共责任意识，我们以为，帮助中国农民将宪法赋予他们的权利发挥尽致，有可能是中国社会走出传统周期死结的关键之一。

农村的确不再是人民公社时期的农村，二十年的经济改革已经使农村的经济社会结构产生了分化，这一分化了集团利益都需要在基层组织里有所体现和能够表达，而这绝不可能是上级政权组织所可以包办、控制和管理的。“选来选去都是那些人”，这样的现象不应该是部分官员以为村里骨干分子都在控制之中的理由，也不应该是农村的精英分子都在党内的依据，这样的反映恰恰说明农民不再只是一盘散沙，受几个目前所谓的精英分子牧管才有效果，恰恰说明，需要更为切实的努力把各方的利益和意愿表达出来。因此，充分地落实村民选举法赋予选民的权利，也应是政府的职责之一。

同时，人大代表姚立法以及潜江市其他公民的帮助，使得村级分化了的集团里处于弱势而不得正义的选民们有了较为有力的支持，正是得益于姚立法等人的帮助，使得选民们能够了解到中央和省级人民政府对农民问题的重视和具体政策，使得选民们可以自信地要求兑现...人的主权在民的庄严承诺。我们同姚立法等人进行了接触，我们认为，潜江市此次之所以有这样严密的布署，得益于选民们对自己权利的抗争性的捍卫，以及人大代表对行政机关的监督。可以说，这是一个难得的、在全国范围内都是罕见的现象，即村民选举经过十五年的实践，终于有了行政、立法监督和选民之间的互动，将这一多方互动的民主实践称之为“潜江模式”并不过分。

但“潜江模式”也有着极为脆弱的一面。多方互动随时都可能因为强大的行政力量的干预而走向解体。为了帮助农民认清自己的责任和权利，姚立法自费印了数万份题为《谁当村官，村民说了算》的小册子，这一活动却被当地政府有关部门制止，认为是“非法出版物”，（“非法出版物”也成了当地频率极高的词，成了民众的笑谈），也跟政府的选举实施办法相违背。这近乎“莫须有”的罪名使姚立法等人的普法工作受挫。不仅如此，姚立法为了解此次政府部门的选举工作安排，多次以人大代表的身份向政府部门索要文件不得，我们到潜江时，正赶上地方电视台连续数天播放姚立法偷政府文件的新闻报道。这些极不明智的做法使我们深为姚立法的处境担忧。

尽管陪同我们的市民政局和宣传部门的官员对姚立法有这样那样的不满，我们还是尽可能使双方见面，希望政府部门能跟姚立法等人的冲突有所调解。

我们也注意到了政府部门对媒体的戒备，我们遇到《南方周末》的记者黄广明先生，他在潜江采访，被宣传部门的官员列为“不受欢迎的人”而禁止其活动。有关部门的官员也对《财经》杂志对潜江的报道有看法，对《南风窗》报道姚立法的文章深为不满。

当然，尽管我们是一种介入的力量，但作为中国第一个民间观察团，对当地政府部门而言却也是一种新鲜事物。如何对待我们，也是当地政府部门遇到的新问题。出于对自身工作的考虑，他们对我们有相当多的防范，不愿意我们看到更多的现场，不愿意我们跟更多的村民接触。冲突也因此难免，我们经常为选举的细则而吵架，也为采访村民时请他们回避的问题而大动肝火。更为严重的，在我们15日下午提出要看第二天董滩的选举时，当天晚上十点多政府有关部门发出紧急通知，取消第二天的投票选举，造成16日早晨数百名董滩的选民集会被解散的局面。回过头来看，我们非常理解地方官员的顾虑，他们像灭火队员一样求得自己治下的安稳，尚不能适应在问题中生存与发展的新的政治经济生活。“潜江模式”的可贵在于开启了这一新的政治经济格局。

选举不仅是涉及到民主的观念，更是各种利益的调整和博弈形式。因此，潜江模式的多方互动不是温情的，如上述，我们注意到选民之间的矛盾，也强烈地感受到姚立法等人大代表的监督行为跟行政部门之间不可调和的对立冲突。我们认为，这种矛盾不可调和，也不应该从选举等制度空间里强行驱逐一方而获得暂时坐稳了的清静，强大的行政力量和舆论工具要学会尊重立法监督部门的意见，学会保护弱势者，并与后者进行各种各样的对话、交流。因此，需要更多更大的力量来保卫中国社会选举的制度空间，培育这一制度空间里的机构和个人学会共处，只有如此，一种跳出周期律的天鹅绒式的革命才可能到来。

五．余论

我们的收获是多方面的。

我们注意到，由于政府部门对中央提倡的村支村委“两肩一人挑”的精神领会不足，潜江市只有一个乡镇里的村级民主选举采用了“先村委后村党支部”的程序。我们对此进行了大量的调查，认为这一程序优于“先村党支部后村委”的程序。在后一操作选举中，不仅选民对书记、主任谁是村里一把手的认识不清，不仅民权的落实容易流于形式，而且村委组织法的自治原则也多有丧失；投票日也仅仅成了农村的节日，成了全村的庙会集会的机会。在前一操作选举中，如我们在彭鲁村所观察的，上级部门应该忠实地落实中央精神，真正做到让民选的村干部进入党支部，而不是相反，硬性地在等额选举中提供一个不是村委委员的书记候选人。

由于政府部门对基层民主的认识不足，以及对细节的把握创新不足，使得村民选举委员会仍停留在自我组织的层面上，经过比较，我们认为，目前由村民小组推举村民选举委员会成员的做法有待改进，或者将这一临时性的组织充实进村级立法监督的内容，或者由上级政府来组织，即李凡先生所主张的“在县或县以上政府成立常设的选举委员会，根据国家的规定制定适合本地的选举办法，并主持当地的选举和各种补选、罢免工作”。在此情形下，基层民主才能够使地方的教师、学生和志愿者有着广阔的活动空间。

我们也注意到，尽管是鱼米之乡，潜江市各乡镇出外打工的农民相当多，这些合格的选民们多不能返乡表达权利，他们的委托票有多少出于真实难以测度，他们对自身利益的把握也不可能完全通过乡村选举得到落实，因此，我们认为，确立他们的选民身份也需要纳入到中国今天方兴未艾的城市化大潮中，即如果他们常年不在家务农或居住，他们应该以移民的身份进入打工所在的城市社区，以尽一个公民的责任义务。

我们也了解到姚立法等人的奋斗经历，这个从票箱里选出来的人大代表有着令常人羞愧也令我们敬重的品质和勇气，这也是今天的中国公民和中国的人大代表大多欠缺的要素，他之所以敢于跟一切不正常不健康的现象作斗争，因为他的权利完全是他自己争取来的，在这种争取公民权利和公民表达路途上充满了艰辛、险恶，有很多人为之做了牺牲，有很多人也至今仍在为他默默地奉献。观察组为中国社会里出现了姚立法这样的公民感到自豪。这是当代中国普遍犬儒和等级犬儒的社会生活里的希望。我们已经知道，中国的基层民主制度，仍是民众们争取自身权利的结果，乡村选举制度，如同承包制度一样，属于亿万农民的制度创新。中国人大以法的形式确立了人民公社制度和城市单位制度解体后的基层民主制度，即是在这一制度创新的年代，八十年代里，中国社会有着多方互动的广泛共识，对于民主政治体制改革有着“上下结合”的总体思路。时至今日，这一八十年代开启的充满希望的现代化进程遇到了挫折，尽管有着民主的言论空间，人们多去注意所谓的“经济民主”和“文化民主”，多去讨论“自上而下”或“自下而上”民主的可能性，而少关注民主政治的操作空间。我们从姚立法等人和潜江市的村民那里了解到，民主的细节高于民主的口号，细则的厘清比民主的原则更重要，细则意味着言说者的理解原则的方式和实践者执行原则的方式。更重要的，要介入真实的操作中，“我们谈论真理，我们必须是在真实之中；我们建设现代化，我们必须是在现代性之中”。宪法和法律赋予中国人的一切权利，对大多数中国人而言多是与己无涉的概念、名词，对像姚立法这样的人来说，却是一切认识的核心和血管里的力量。“这种近乎单纯的态度，却往往能撕破种种复杂的假象，把握所有问题的重心”。

我们的工作仅仅是一个开始，我们意识到，中国的现代化进程，中国的社会生活，尤其是基层民主生活，需要更多关心中国问题的公民们和国际友人的介入，观察、实地调研，这也是落实中国人大“上下结合”的一个重要因素，我们由衷地希望，有更多学术界、新闻界和社会各界的志愿者们能介入到中国基层民主的公共事务之中。

愿中国的选举有更多的民间观察团。