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于安 王涌
百年开放史上最重大事件--WTO总动员中国法学会WTO项目负责人于安教授访谈录（之一）
王涌：美国资深的中国法研究专家、纽约大学库恩（JeromeA．Cohen）教授认为，20世纪下半叶以来，中国有过两次法律变革浪潮，第一次是1978年中国确立改革开放政策后，为引进外资而制定外资法；第二次是90年代初期邓小平南巡讲话后，为建立现代企业、金融、证券等制度而制定一系列相关法律。
今天，中国加入WTO指日可待。中国政府承诺按照WTO的原则对本国相关法律进行全面的修订和补充，这将激起第三次法律变革浪潮。您如何看待这一问题？
于安：中国加入WTO，人们谈论最多的是它对中国对外贸易的影响，这其实是表面的。WTO对中国最深刻的影响在于它推进了中国的法治进程。我多次讲过，加入WTO是中国近百年来对外开放史上前所未有的重大事件。
王涌：2000年4月26日美国149名经济学家，其中包括13位诺贝尔经济学奖获得者，联名签署致美国民众的公开信，强烈呼吁支持中国加入WTO，其重要理由之一就是WTO将推进中国的法治进程。但WTO对中国法治的影响究竟何在？
于安：概括起来，这种影响就是"深刻、全面、强烈"。
"深刻"在于WTO将影响中国的公法制度，推动政府行为走向法制化；"全面"是指WTO的影响涉及中国立法、行政和司法的各个方面；"强烈"则是说WTO的贸易争端解决机制和贸易审查制度以及其他WTO的监督机制将使中国政府面临一种前所未有的强大的外在推动力，一种推进法治的外在动力。
最深刻影响公法制度：约束政府
王涌：显然，WTO是一个国际贸易组织，WTO协定是关于国际贸易的协定。为什么说它影响最深刻的领域却是中国的公法制度？
于安：这是因为WTO协定约束的对象是政府。各级行政机关和其他有关的国家机关在WTO协定的实施方面负有重要的法律责任。
我们可以举出WTO对中国法律制度的三项普遍性要求：一是法的透明性，二是统一的公正的合理的法律实施，三是独立的客观的公正的司法审查。这意味着，WTO的规则将进入中国的立法、行政和司法制度等公法领域。
WTO上述的三项普遍性要求实质上构成现代法治的价值核心。中国的法治将在WTO这个国际组织的推动下不断地接近这三个普遍性要求，所以，这种影响是极其深刻的。如果认为实施WTO协定仅仅事涉外贸行业，那是对WTO最大的误解。
王涌：具体地说，中国政府的行为将在哪些方面受WTO协定约束？
于安：不仅是对外经济贸易部门，受WTO协定约束的领域，更是涉及多数行政机构和立法、司法机关。
政府行为受WTO协定约束的领域，或者说需要与WTO协定取得"一致"的范围，是指"有关或者影响"WTO框架下的货物贸易、服务贸易、及与贸易有关的知识产权与外汇管制等所有政府措施。这实际上涵括了政府管理的多数部门。除海关、商检、卫生检疫、技术监督、税务、外汇管制等专门性的管理部门外，还有各行业的主管部门和综合性的经济管理和监督部门，例如中国人民银行、教育部、交通部、工商管理局，等等。
而且，约束范围还不限于行政。按照《关于建立WTO的协定》的规定，对多边贸易协定义务的遵守，主要领域是成员方的法律、管理规定和行政程序。所以，中国有关立法和司法也将受到WTO规则的约束，国内的立法和执行必须与WTO的规则保持"一致"；过去的有关规定与WTO协定不一致的，需要进行修改。
将如此大面积的国家立法、司法和政府行政活动，如此持久和强制地置于国际协定的约束和国际组织的监管下，这在中国对外开放的历史上是前所未有的。
WTO深刻影响政府对本国公民和企业的行为
王涌：WTO主要是调整成员国政府之间对贸易的管理关系，WTO约束的是中国和其他国家之间对贸易的管理行为。但是，WTO这种约束会影响到中国政府对于本国公民和企业的行为吗？
于安：很多人都在问这个问题。WTO所约束的确实是中国与其他成员国之间对贸易的管理行为。但这个问题却不是想象的那样简单，WTO也深刻影响到中国政府对本国公民和企业的行为。这里有两个原因：
第一，中国在议定书草案中确定所承诺的义务的范围时，用的是这样的词：与WTO框架下的贸易"有关的和有影响的"（pertainingandaffecting）一切政府行为皆受WTO的约束。
这个范围非常大。它实际上要求中国政府的行为，无论是对其他成员国的公民和企业，还是对本国的公民和企业，只要其行为是和WTO框架下的贸易有关的或有影响的，皆在WTO约束范围之内。
第二，世界贸易组织（WTO）管理的多边贸易协定，无论在范围上还是在程度上都大大超过了过去的关贸总协定（GATT）。如果说过去关贸总协定下的多边贸易协定还主要是涉及政府的边境管制措施，那么，世界贸易组织则深入到成员国政府国内市场管理政策和法律的制定和执行。
因为，过去的关贸总协定管理的只是一部分货物贸易，主要依靠边境措施；而世界贸易组织不仅管理范围更大的货物贸易，而且还新增加了对服务贸易、知识产权和对货物贸易投资的管理。新增加的这些贸易事项主要是依靠国内的措施来管理，而不是靠边境措施。
特别是服务贸易。例如外商在中国设立电信企业，进行投资，这就是一种最重要的服务贸易。设立企业一开始就涉及开业权的问题。除了第一步找行业主管部门和外经贸部审批外，还要到工商局办理设立登记，到税务局办理税务登记，并且在国内租赁厂房、发布广告、雇佣工人，以及接受质量监督等等，无一不受到政府的国内管制措施的影响。而这些国内措施既针对外国的公民和企业，也针对国内的公民和企业。
专家一般将成员国政府的法律和措施对WTO框架下的服务贸易的影响分为三类：第一类叫作直接的影响，是直接管理WTO服务贸易的措施；第二类叫作间接的影响，是对外国因素进行一般性限制的管理，但不专门针对WTO服务贸易；第三类叫作中性的影响，既对外适用，也对内适用。
可以说，影响国内公民和企业的中国政府的法律和措施大多数都会对WTO服务贸易构成中性影响，它们当然会受到WTO的监管和审查。所以，通过对这些具有"中性影响"的政府法律和措施的约束和审查，WTO同样会广泛地影响到中国政府对于本国公民和企业的行为，使政府行为全面走向法治化。
王涌：对政府行为的约束、评价和审查，这本应是一国宪法的安排；但WTO协定也对此作出了规定。是否可以说，WTO实质上影响了其成员国的宪法制度的安排？
于安：虽然WTO协定的条款总是避开成员国的宪法问题，但很大程度上可以说，WTO实质上影响了其成员国的宪法制度安排。这也是WTO对宪法理论提出的挑战，当然也是WTO影响的深刻性之所在。
中国法律变革的强大推动力
王涌：WTO对于中国以及其他成员国的监管，有什么制度可以保障？
于安：与其他贸易协定不同，WTO是拥有强大的争端解决机制（theDisputeSettlementBody，简称DSB）的国际组织，争端解决机制（DSB）赋有裁决成员国之间的纠纷并予以强制实施的权力。
中国政府承诺接受争端解决机制，这对于中国法治建设的意义是空前的。从法律上讲，WTO争端解决机制将是对中国政府对贸易的管理行为构成制约的最重要的国际组织。
王涌：一个国家如若不按照WTO的规则修改本国法律，该国因此而可能受到的最大的惩罚将是什么？
于安：其他成员国会向DSB起诉这个国家，该国将会败诉。这个国家所受到的惩罚，一方面是贸易报复，受到影响的成员国可以申请WTO授权，不再履行它对该国的义务。
另一方面，更重要的是，一个国家要按照自己在加入WTO时所作的承诺，遵守DSB的裁决，改正自己的行为，修改自己的法律，否则，在国际舞台上会是一件有损体面的事情。丢脸面意味着丧失信誉，而贸易以信誉为基础。
贸易制度审查将持续8到10年
王涌：WTO有什么具体措施构成对中国贸易制度的监督和审查？
于安：按照中国政府的承诺，中国将接受WTO的贸易审查机制每年对中国的法律制度进行审查，这个过程将要持续8到10年。这将是一个持续的推动力。
不过，我曾对美国专家提出一个很实际的问题："你有那么多的人来处理中国事务吗？你能把中国的事情都搞明白吗？中国可是这样大的一个国家！"这可把他们都给问住了。
不可否认，虽然这种贸易审查存在困难，但WTO的主要成员国在其本国利益的驱动下，决不会走过场。
王涌：中国是对WTO承诺义务最多的成员国之一。在连续8到10年的时间里，每年都要接受WTO进行贸易制度的审查，这一义务明显地超过了WTO协定的规定，中国为什么要承诺这么多义务？
于安：基本的原因是，这些义务本身原则上是有利于推进中国的法治发展的，是一种强大的推动力；当然，这也是中国加入WTO的代价之一。
法的透明度要求
王涌：法的透明度是WTO的普遍性要求之一，其具体含义是什么？
于安：主要有公布文件、让人评论和向WTO告知三个方面。WTO透明度原则要求中国政府应当公布所有的相关法律、法规、可以普遍适用的行政决定，在其实施之前，还应当有一个适当期间让可能受其影响的人评论，政府有义务充分考虑他们的意见。
内部文件和法院判例亦应透明
王涌：中国似乎已经做到了这一点，2000年7月1日实施的《立法法》明确规定法律、行政法规、规章的公布是其生效的条件，并且规定了公布的载体形式。
于安：但是，根据WTO三个多边贸易总协定、各专门协定和中国议定书草案的规定，透明度的适用范围是有关或者影响货物贸易、服务贸易、以及与贸易有关的知识产权保护、外汇管制等的一切政府措施，其中包括法律、法规、规章和其他形式的规定，而不仅仅是中国《立法法》所规定的法律、行政法规、规章这三种规范形式。
王涌：那么，在中国惯见的政府施政和法院判案所依据的一些"内部文件"是否也在透明度的要求范围之内？
于安：是的，如果它们涉及到WTO管辖的贸易事项。所以，今后在WTO的推动下，政府那些不公开的却与贸易有关的也很关键的"内部文件"会大大减少以至消失。
此外，具有影响力的相关判决，如果它能引导下级法院，并形成一种不成文的惯例，也属于应当公布的范围。
中国政府已经承诺建立指定的咨询点（enquirypoint），其义务就是应所有个人和企业的要求，提供上述应当公布的立法及其他措施的有关信息。
值得注意的是，法律规则的透明度要求是WTO一项新的程序，就连许多发达国家都做得很不够；但它确是推进政府依法行政、推动自由贸易的重要举措。
评论程序不可少
于安：更重要的是，这些措施不仅要公布，而且在其实施之前应当有一个适当的评论期（commentperiod），让可能受其影响的人对其进行评论、咨询，政府应充分考虑他们的意见。
王涌：这其实也是现代立法程序的重要特点。
于安：研究WTO的人都知道，WTO的观念和规则显然受到美国的影响。
现代公共决策有一个根本的矛盾就是民主主义与技术主义的矛盾，美国传统的公共决策就是由民选的代表来做，但后来做起来很困难，因为政府管的事太多了，太细了，太技术化了，民选代表做不了。但是，又不能因为民选的代表不懂这些，就完全由技术官僚说了算，所以，美国在1946年制定联邦行政程序法的时候，通过政府、国会和司法三种力量较量以后达成一个妥协，设计了评论制度。
美国专家认为，这实际上是二战以来美国在处理政府活动上最重要的一种制度安排。
王涌：从中国正在制定的《行政许可法》的草案中也能看到这种理念；即将起草的《行政程序法》也将贯彻这种理念。
（未完待续）
（《21世纪经济报道》，2001年8月13日，21版）
上网日期 2001年10月10日
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