公法评论

杨小凯

中国的经济改革

　　经济改革的特点

　　毛泽东死后，经过一个短暂的过渡期，邓小平重新掌握权力。其经济政策主要是：农村恢复1962年的包产到户试验，废止公社制度，城市试行国有企业的放权让利，及推动区域分权制度。包产到户马上使农村经济恢复到1950年代的水平。但土地制度一直没有恢复到1950年代及民国时代的制度。杨小凯，王建国，威尔士(1992)详细记载了中国农村1980年代的制度变化。他们用12个指数描述对四种财产(产品，劳动，土地，金融资产)界定三类权利(使用权，转让权，收益权)的交易效率。中国1980年代的制度变化分为三个阶段。第一阶段界定产品的使用权，收益权和界定劳力和土地的使用权的交易效率大大提高，第二阶段，界定产品和劳力的转让权和界定劳力的收益权的交易效率大大提高，界定土地转让权的交易效率也有提高。第三阶段，界定金融财产权的交易效率大大提高，界定土地转让权的交易效率提高。但总体而言，土地产权制度变化相对于产品，劳力的交易效率的提高较小，而影响财产转让权的制度变化又小于影响财产使用和收益权的制度变化。由于界定产权的综合交易效率指数从1979年的0.384增加到1987年的0.642，中国农村的商业化程度也于同期从0.455增加到 0.645。根据杨小凯和威尔士(见Yang, 2001, ch. 16)的产权经济学模型，商业化程度反映了分工程度。而中国农村分工水平的提高，使生产力提高。整个80年代中国农村人均真实收入年均增长率高达9%(Yang, Wang, and Wills, 1992)。

　　邓的区域分权通过制度化中央和省级政府间的财政关系而巩固了毛的行政分权。来自税收和国有企业利润的政府收入依据一定的分配规则在中央和省级政府之间划分。在邓的区域分权的早期，固定数量的省政府收入上交给中央政府，在后期，固定比例的省政府收入上交给中央政府。与毛泽东时代不同的是，中央容许各级政府实行层层财政包干。一种中国式财政联邦主义从这个演进过程中出现，它为1990年代中国改革提供了推动力量。在世界银行的帮助下，这种财政联邦主义把地方政府的税收种类和征收机构与中央政府的税收种类和征收机构分离开（Qian and Roland, 1998, Qian and Weingast, 1997)。邓的财政联邦主义和俄国中央集权型的联邦政府与地方政府间财政关系形成鲜明的对比（Zhuravskaya, 1998 和 Qian, 1999）。这部分地解释了中国和俄罗斯改革绩效的差别。

　　但是我们不应过高估计邓的区域分权和财政联邦主义对经济发展的贡献。首先，它割裂了市场并增进了地方国有企业的垄断势力（周，1999，何,1997,P206）。因而阻碍了全国统一市场的形成，拉迪（Lardy,1998a，P204）以汽车行业为例说明了这一点；其次，中国的财政联邦主义与美国的财政联邦主义之间的差别极大。从1954年开始生效的户籍制度极大地限制了劳动力和人力资本的自由流动。尽管近来这一制度有了改革，在大城市允许没有永久居住权的移民每年更换暂住证，中国的大城市从农村来的移民还比不上美国的绿卡移民的地位，在中国，移民必须比当地永久居民支付高得多的子女入学费和买房价格。在北京和其他大城市，企业雇用没有当地永久户口的移民会被政府重罚。中国户籍制度演变的一个非常详尽的记录，见程(Cheng,1991)。涵盖了这种制度的最近变化的这个论文的一个最新版本，也能从程得到。

　　最后，中国有非常中央集权的省政府首脑任命制度，中央政府定期在各省之间轮调官员以确保在地方利益与中央政府利益发生冲突时，他们对中央政府绝对忠诚。因此，当1989年后邓出于政治原因故意保持一个弱中央政府时，中国式的财政联邦主义更类似于美国的财政联邦主义，但在后邓时代，当朱熔基总理采取行动增加中央政府的权力时，财政体制变得远离美国的财政联邦主义。由于没有司法和政治联邦主义的配合，中国的市场分割非常严重。美国的司法联邦主义意味着，跨州官司不由任一州的法院审理，而由上诉法院审理。但中国的跨省官司却由告诉方所在省法院审理。省法院一般偏袒本省利益。这使地方市场封锁制度化。例如，上海不准使用湖北制造的汽车作计程车。湖北不准使用上海制造的汽车作计程车。　　进入改革时代，中国仍有采取大推进工业化和模仿策略的很大余地，在中国，传统的自给自足行业的高收入比重表明在缺乏私人产权和市场条件下，仍然有模仿发达资本主义国家劳动分工有效模式的空间，但是当苏联开始它的改革时，这种策略的潜力已经耗尽了。

　　但中国令人瞩目的发展绩效不仅仅是因为模仿老的资本主义工业化模式的潜力，日本、香港、台湾、南韩和其他东亚国家丰富的社会试验也为新模仿策略提供了空间。香港、台湾和其他新兴工业化资本主义经济提供了劳动密集型出口工业化新模式的免费信息，这种模式利用发达经济和不发达经济间人均真实收入的显著差异，出口劳动密集型制成品换取资本密集型设备。来自台湾和香港的华商带来人力资本、企业家技能、制度知识和资本，这些对于中国模仿新的资本主义工业化模式极其重要。中国政府也有意识地学习台湾和香港的经验，例如，经济特区无疑是对台湾和其他资本主义国家出口加工区和自由贸易区的直接仿效。这些特区显著地减少了因关税和其他贸易壁垒造成的交易费用。外国直接投资者的私人权利在特区内比在东道国的其他地区受到好得多的保护。依照杨的资本和劳动分工理论（Yang, 1999, 也见 Sachs and Yang, 2001，第16章）以及杨和黄的间接定价理论（Yang and Ng, 1995, 也见 Sachs and Yang, 2001, 第8章），这表明外国企业家有强烈激励通过创办企业把他们的企业家技能间接卖给东道国。但直到２０世纪末，中国的加工出口和自由贸易区仍以政府控股的企业为主，政府以地头蛇的身份利用对地方资源的垄断，强迫外商在限定期限内将产品零部件国产化，使外国直接投资制度用来保护外国企业家的知识产权的功能不能充分发挥。　　根据拉迪（Lardy,1998）的文献记录，在改革时代，按照产出和雇工水平、雇工比重、收到金融资源的水平和比重，国有部门都在扩张。在最大的特区深圳，国有企业控制着经济。但是，不同于苏联式的制度，中国的不同的政府机构及地方政府之间在经济上有相当激烈的竞争。

　　中国的市场导向改革最重要特征是缺乏宪政秩序和法治，我们将在后文分析缺乏宪政秩序的情况下市场导向改革的特征。

　　总结一下，中国1980代和1990年代令人瞩目的增长绩效主要归功于它落后的起始发展水平和模仿新的出口导向型工业化模式的新机会，邓的社会主义市场经济是毛的行政分权和国有企业与对台湾和香港新发展模式模仿的一个混合体。这个意义上，邓的社会主义市场经济不同于兰格的市场社会主义，不同于在中央计划和企业的统一国家所有权下模仿老的资本主义工业化模式的斯大林的社会主义，也不同于不仿效任何资本主义经验的毛泽东的社会主义。

　　对中国改革的起始条件和推动力量的误解造成了关于中国改革的许多误导观点。

　　首先一些中国专家对中国发展绩效过高估计，萨克斯和胡（Sachs and Woo, 1999）指出，中国的增长绩效并不比其他东亚经济增长绩效好，事实上，在过去的三十年，基于劳动密集型制成品迅速出口增长策略，东亚每个市场经济都非常迅速地增长，1986至1994年间，按购买力平价调整后，中国年度人均GDP增长率在5.6至6.8%之间，其他东亚国家在1965至1990年更长的时间也表现出同样甚至更高的按购买力平价调整后的年度人均GDP增长率，包括：香港，5.8；韩国，7.4；新加坡7.4；台湾，6.3；印度尼西亚，4.7；马来西亚，4.5；泰国，4.6。另外，在中国和新兴工业化经济，人均真实收入差距仍在加大。

　　中国的官方统计也高估真实增长率。拉迪（Lardy,1998）指出，官方数据至少高估增长率1至2%。一些中国学者，例如罗绍（《经济学消息报》1999年5月15日，1版）认为，官方数据高估增长率2至3%。

　　许多经济学家也许论证说，不同的发展中国家特定的历史和文化传统可能导致不同的转轨路径。要求所有国家遵循同一转轨路径可能被指责为过时的帝国主义心态和一个以自我为中心的西方传统观点。许多国家的发展经验看来拒绝了这个指责。一些国家，如苏联和1949至1979年的中国，试图模仿资本主义工业化而不要资本主义的法律体系和产权结构，结果失败了。其他国家，如台湾和南韩，在1980年代末以前试图模仿资本主义法律体制和产权结构而不要民主政治体制，在1980年代末他们意识到这样行不通，最终开始实施向宪政民主的转轨。日本从英国和德国模仿了全部的资本主义法律、政治和经济制度，但保留了天皇的特权。在缺乏对天皇权力制衡的情况下，它取得了非常成功的经济发展。接下来它参加了二战，侵略中国和其他国家，给日本人、中国人和其他亚洲人带来灾难。即使在美国军队占领下振荡疗法转轨之后，日本仍然保留了某些关于政府和企业间关系的亚洲人行为准则。这在1990年代日本的金融危机里制造了麻烦。

　　所有这些经验表明，存在一个制度核心，它是长期成功的经济发展的根本。因此，转轨是后社会主义国家的制度向全球资本主义制度趋同的过程，而不是创造一个本质上不同于资本主义的制度创新过程（Sachs and Woo, 1999）。

　　中国的双轨制是缺乏宪政秩序的市场导向改革的代表。中国的宪法与苏联的宪法的区别之一是在它的序言里，马列主义、毛泽东思想的意识形态被当作中国权力结构合法性的来源。尽管西方法律学者认为序言没有法律效力，它关于权力来源的看法与权力起源是上天而不是来自契约和被治者的同意的老看法相似。西方消极宪政主义者，如皮伦（Pilon,1998）特别注意中国宪法的三个特征：第一，它是实用主义的。它为建立社会主义制定了一套特定目标。因此，它更象一个"中国股份有限公司"的章程。第二，在中国的宪法里，没有关于公众如何批准宪法的条款。它没有给出公民怎么参与并同意这样影响深远的一个目标的指示。这就产生了关于中国宪法的合法性问题。最后，所有公民权利是由国家和党组织给的，但国家和党组织对权力的垄断来自"上天"：马列主义和毛泽东思想的意识形态，而不需要正当的理由。因此，皮伦（Pilon,1998,p355）称中国的宪法为"追求无限政府的一个纲领"。

　　因此，中国的市场导向改革只能在这个宪法游戏规则的限制下实现。

　　规则制定者、仲裁者、执行者和参与者都是相同的党组织的安排制度化了国家机会主义，国家机会主义可由政府对私人企业进入重要行业的控制和国家掠夺私人企业为例说明。中国有一个不允许私人企业从事的行业表。这些行业包括银行业、邮政和电信业、铁路、航空、保险、航天工业、石化、钢铁、出版、批发业、新闻及其他行业。在这三十个行业之外，私人企业被限制从事二十个行业，包括汽车制造，电子设备、旅游代理等（Huang, 1993, P88），另外，国际贸易、批发和零售流通网络，出版及许多其他行业的僵化的许可证制度消除了私人企业的许多有利可图机会，并产生了与美国和其他发达国家的贸易冲突。特别地，有权发放许可证的政府机构在许可证申请者运作的行业有既得利益。例如，国际贸易的许可证由外经贸部颁发，它是中国的很多大贸易公司的所有者。批发和零售流通网络的许可证是由拥有地方国有流通网络的地方政府委员会所颁发，当然，发放许可证的原则是追求政府机构的垄断利益。　　缪勒（Mueller,1998）记载了电信部门的国家垄断对经济发展的负面影响，这种垄断表明这个行业的规则制定者、主要参与者、执行规则的仲裁者都是同一国有组织。因而国家机会主义被制度化而经济发展受到阻碍。中国还有一个非常僵化的成立企业的政府批准制度，除了海南省以外，既没有公司的自由合伙，也没有公司的自动登记（茅，1999，Pei, 1998），还有武断的且经常极高的成立企业的注册资本要求。这连同户籍制度及住房和银行业的国家垄断，提供了许多能用于追求国家机会主义的有效控制方法。

　　国家掠夺私人企业开始于1950年代早期的政治运动，白等人（Bai, et al, 1999）认为，在改革年代它继续存在。白等人用文件证明，在改革时代国家掠夺行为的另一种形式是收入掠夺，不同层次的政府倾向于强加各种税和费以从他们的企业管辖权里攫取尽可能多的可观察收入。一项1988年辽宁省私营企业的研究发现，税和附加费加在一起将取走可观察企业利润的63%，当二十种不同的收费被算进去后，税务负担甚至更高。这样的税务负担使得私营企业除了通过隐瞒交易和收入来逃避税费以外，难以生存。（中国经济年鉴，1989，P107）。十年以后，一项1998年安徽省私营企业的研究报告说，许多产品的总利润大约是总收入的10%，同时总的税费加起来超过10%，强加给一家私营企业的收费有50多种，这些收费的一些种类是政府自己发布的条例和规则所禁止的。这项研究得出结论：不想关闭其企业的所有者，除了通过隐瞒收入逃税外别无选择。农村的农民是过多税费的主要受害者，整个改革期间，政府对农民作了减少勒索性征收和随意征税的无数许诺，然而勒索性征收和随意征税仍旧很普遍。在一些地方，向农民索取61种不同类型的收费。（丁，严，杨主编，1995）。

　　中国1990年代开始模仿西方式的法律，但是在共产主义的宪政规则下，那些法律，如1994年通过的《合同法》，1993年通过的《反不正当竞争法》不能贯彻执行。杨（1998）特别提到了《公司法》和共产主义的宪政规则的不相容性，缪勒（Mueller,1998,P200）特别提到电信行业的国家垄断与《反不正当竞争法》之间的不相容性，可以下结论说，许多对西方式法律的模仿在目前的宪政规则下不能运作。宪政的约束表明中国的改革只能沿着双轨制前进，这种方式产生的长期代价很可能超过它赎买特权阶层既得利益的短期好处，我们将用几个例子阐明这一点。

　　中国的农村改革和土地制度

　　第一个例子是中国的农村改革和土地制度（见Yang, Wang, Wills, 1992, Sachs and Woo, 1999, P30，Wu, 1998）在中国的农村改革里，村民集体所有的土地使用权在70年代末分给了农民。在1980年代，土地的出售被完全禁止，尽管从1984年起，已经允许土地使用权转让(Yang, Wang, Wills，1992，P18），村干部根据村庄人口的变化控制土地的重新分配。数据表明，在农业改革的早期，农业部门的自由化和定期土地的家庭承包责任制产生了令人瞩目一次性的农业生产率提高。一个简单的外推计算表明，1978年农业改革使水稻和小麦产量恢复了它们被1954至1977年集体化所压制的潜在增长趋势。具体而言，使用1952-57年期间产量的增长率，1982-91年水稻和小麦的产量水平落在1952年产量水平外推的直线上。

　　1985年后，农业部门的增长放慢有三个原因：第一个原因是农民对将来土地使用权的不确定性，尽管1984年政府决定，农民承包期延长到15年，普拉斯特曼、汉斯坦德和李（Prosterman, Hanstad and Li, 1996）在他们的实地调查中发现以下事实：地方官员没有真正贯彻这项政策，在许多村庄，来自集体的代表每三到六年收回村庄的所有土地，重新分配小块土地以适应家庭规模的改变，其结果是抑制了农民对土地进行许多小型长期改进。（例如挖井和小型支流排灌系统，施更多的有机肥），而这些改进将会提高粮食产量。对将来土地使用权的广泛的不确定性解释了为什么中国尽管有租约转移的立法，农村土地市场出人意料的不活跃。

　　约翰逊（Johnson,1994）指出，针对1985年后农业增长减速，政府的一些政策增加了农民对土地安全的担心，因而降低了农民的工作努力和对土地的投资。例如，政府在1990年后期宣布，为了实现机械化的规模经济，象耕地、施肥和收割这样的农事活动，将重新集体化。

　　农业生产停滞第二个重要原因是从1994年起，粮食收购和流通网络的国家垄断被强化，垄断的流通体制造成了骇人听闻的大规模腐败和浪费，在1993年后期，国家决定扼制通货膨胀的时候。粮食收购配额被再次引入，对27种农产品实施价格控制，更糟糕的是，当紧缩银根对付通货膨胀的时候（1985，1989和1992），政府对它的粮食收购支付一部分白条而代替现金（Sachs and Woo, 1999），这也解释了为什么粮食生产增长减退。

　　导致1985年后农业生产率增长放慢的第三个因素是1979年以后的那些年里对农业基础设施（即灌溉工程）投资的大量减少，例如，1994年农业基础设施真实投资水平只是1979年水平的58%。然而，看来很明显的是在广大农村区域，农业基础设施国家投资的下降伴随着国家开发人力资源努力的降低。这能够用土地市场和相关合同的缺乏来解释。即使在缺乏国家投资的情况下，农业基础设施也能够通过相关的土地合同来发展。但在制度约束下，基于地权的工程合同不可行，同样，在缺乏土地贸易的情况下，地方政府不能通过土地的财产税和交易税增加收入，地方政府必须用乡镇企业的利润、征税和收费增加足够的收入，以保持地方官员的士气，但这使地方官员的腐败和其他机会主义制度化。

　　根据吴（Wu,1998）的文件记载，这种土地所有权的双轨制产生了土地的有效商业化使用和社会公正之间的两难冲突。沿海省份的许多地方官员把村庄所有的土地划成两部分：能租给外国或私人企业的商用地和家庭耕作的口粮田。在两田制下，村庄的官员获得了对商业用地的控制权并从中攫取租金。作为交换，村民有在租赁土地的企业就业的优先权。但租金与就业收入之间的差别巨大，因此整个过程是地方官员从集体拥有土地的农民手里偷租的过程。既然这种偷取那么不公正，许多农民抗议因此发生，中央政府被迫禁止了两田制的实验，这项禁令阻碍了地方的工业化，消除了许多对社会有利的商业机会。　　总之，由宪法强加的制度约束产生了公平与效率之间的两难。在缺乏宪政秩序的市场导向改革下发展起来的双轨制制度化了政府官员的腐败和机会主义行为，并造成了宪政转轨的更多障碍。Yang, Wang, and Wills (1992）估计了农村土地可转让程度并估计了土地所有权私有化的潜在收益。根据他们的人均真实收入、商业化程度（劳动分工水平）界定和行使产权的效率指数之间关系的经济计量模型，在1987年如果土地自由贸易被允许的话，中国农民的人均真实收入将增加30%。这再次验证了萨克斯和胡的断言：尽管在双轨制下，中国的农业部门有一个相当令人瞩目的发展绩效，但如果双轨制被完全的土地私人所有权所取代，就象1949年前的中国那样，中国的经济绩效将会更好，当前的农业停滞不前将不会发生。

　　中国的乡镇企业

　　双轨制的第二个例子是中国的乡镇企业（TVE）。萨克斯和胡（Sachs and Woo, 1999）提出，TVE一词有两种通常用法，这两种用法可能令人混淆，统计中的官方用语和所有权类型讨论中的学术用语。官方统计的乡镇企业含义已经随着时间的推移而扩大了。1984年后，乡镇企业统计也包括联合所有（几个人或家庭所有）和个人所有（一个人或家庭雇用不超过7名雇工）。官方统计用语所说的乡镇企业，在性质上压倒多数的是私人企业。因为在1994年87%的乡镇企业是个人所有的，个人所有的乡镇企业生产了乡镇企业产出的将近27%和工业乡镇企业产出的将近19%。(见《乡镇企业年鉴1992》。李（Li,1999）记录了广东省顺德市乡镇企业通过转变为公众控股公司而自发私有化的一个例子，据她的信息，从1980年代末起，一个长期的自发私有化过程已经把该市的大多数乡镇企业转变为股份公司，在1990年代末，私人企业在这个市场成了主导角色，然而腐败、掠夺和其他国家机会主义猖獗。

　　然而，关于乡镇企业的所有权结构的大多数学术讨论使用一个狭义的定义：只包括那些正式登记（在我们看来，日益不真实的登记）为乡镇所有和村庄所有的企业。这种狭义的定义解释了为什么诺顿和沃尔德（Naughton and Walder, 1995 转引自 Sachs and Woo, 1999)把乡镇企业描述为地方政府所有。除非另外提到，在下面关于乡镇企业所有权结构的分析里，我们将坚持乡镇企业作为公共所有企业的这个狭义定义。

　　乡镇企业几乎没有创新性，因为这样的地方政府或集体所有的企业19世纪末在许多国家，如日本和中国清王朝都试验过，但是在保护企业私人权利的宪政秩序下，多数情况下这样的企业和集体所有的企业不具有竞争力，乡镇企业完全在政府计划外运作，有非常硬的预算约束(几乎收不到来自中央和省级政府的国家预算补贴，只从地方政府那里得到相当少的一点补贴)。

　　毫无疑问，地方政府已经把乡镇企业看作地方预算收入的一个重要的潜在来源(Oi,1992)。1980年代早期，中央政府引进税收合同，中央政府与各省商定收入数额的一种财政合同制度，这种财政合同安排被各级政府逐级复制直至乡镇一级，其结果，地方政府使用所有可能的方式，包括许多越过法律界线的方式，推动农村工业发展。同时勒索它们以补充政府预算(Zweig,1991）。

　　一些经济学家把乡镇企业看作是融合了市场激励与公共所有权的一个重要且高度成功的制度创新，相反，另一些经济学家把乡镇企业看作是通往真正私人所有权的道路上一个半截子改革方案。而前者强调乡镇企业是中国不发达经济条件下的特定产物。后者强调如果中国现在不推动乡镇企业的真正私有化，它将面临着严重的制度束缚和问题（Sachs and Woo, 1999）。

　　集体所有农村工业企业的根基是在十年文革间奠定的，当时官方对自力更生的强调和国家分配制度的崩溃造成农村公社扩大他们非农活动。1979年公社制度开始瓦解时，这些社队企业被重新列为乡镇企业。出于对农村低就业和地方发展的担忧，导致了对建立乡镇企业规则的不断放宽。从1984年起批准成立和监督乡镇企业的条件在各地差别很大。

　　乡镇企业有三种主要类型，第一种类型被称作江苏模式，因为它集中在苏南的三个城市：无锡、苏州和常州。江苏省地方当局对乡镇企业实施牢牢的控制（例如，参与投资决定，控制工资及不同乡镇企业之间的劳力流动），并通过限制能创办的合伙企业和私人企业的数量来保护乡镇企业。

　　乡镇企业的第二种类型被称作浙江模式。浙江省的地方政府，虽然是许多乡镇企业的重要股东，以乡镇企业向村庄基金进行年度捐款为条件，平常限制对乡镇企业的生产、分红、人事任免的干预。浙江乡镇企业类似于租赁的企业，不同之处在于它们的管理者可能被地方官员免职。

　　第三种乡镇企业形式是伪装成乡镇企业的真正私人企业。这种情况下，企业的整个资本来自一个人或一个小团体。为了被允许登记为乡镇企业，企业向地方当局付费，这是一种被一般地称作戴红帽子的不加掩饰的伪装。掩盖真实所有权愿望的主要原因是更低的税率，更容易的批准程序，对企业规模和经营的更少限制，以及在改革者的政治命运可能反转下找到政治保护。通常认为红帽子私人企业的数量比已登记的私人企业数量多。一份1993年调查发现在河北省一个县有至少1000家私人企业，而官方数字是8家（"企业动摇保护盖"，《中国日报》1995年3月31日）。

　　直到1990年代，江苏模式被认为是最佳乡镇企业形式，因为它的信条与传统的社会主义意识形态最接近。然而，就象传统的国有企业一样，江苏模式的乡镇企业也遇到了财务困难。结果是1992年第四季度，无锡、苏州和常州通过固定租金或竞价销售的方式把一些为赤字所困的小型国家所有或公共所有企业的经营权转移到私人实业家手里。２０００年江苏政府官员也承认江苏模式是一个失败。　　在乡镇企业多样化，它们的所有权和控制权以及演变性质都模糊的情况下，不同的作者强调乡镇企业不同的基本特征，而经常不承认它们在时间和地域上的极大差异。例如，倪（Nee,1996）把乡镇企业看作政府和私人部门之间的不正规合资企业，经常伴随着集体所有的资产和企业不正规的私有化。而沃尔德（Walder,1995）把乡镇企业看作公共所有权的一种形式，与大型城市国有部门没有差别。彭（Peng,1992）强调乡镇企业的半私有性质而解释它们的经营自主。而欧（Oi，1995）突出强调以国家为中心的观点：乡镇企业是由县、乡镇、村庄分层管理的一个巨大的多层公司的一个生产单位。1990年代，随着附加的对企业登记为乡镇企业的限制的减轻，许多地方出现真正的乡镇企业和红帽子私人企业共存的现象，专门用语的模糊更是不胜其繁。

　　在改革时代，乡镇企业制度沿袭了毛的社队企业的许多优势和劣势。它歪曲了企业的地理分布，阻碍了有效的城市化，把资源从技术先进的大型国有企业重新分配到技术落后的地方企业，创造了中国式的双轨主义：技术落后的灵活的乡镇企业和技术先进的僵化的国有企业共存。中国的城市化程度远低于人均收入相近的资本主义经济（何，1997，P275）。

　　这种双轨制表明在技术效率和地理位置效率的利用与X效率的利用之间的两难。因此，乡镇企业令人瞩目的增长也有它的代价。在自由企业制度下，许多乡镇企业可能被位于城市的，比城区的大型国有企业更有竞争力的大型私营企业所代替。因此，从这个观点来看，乡镇企业非常高的增长率也许有反效率的一面。阿文杨(Alwyn Young, 1999）提供了由乡镇企业和相关的区域分权产生歪曲的经验证据。乡镇企业具有地方政府的控制下的企业系统的全部常见缺陷，既然规则制定者、仲裁者和参与者是同一个地方政府，它产生了不公平的游戏规则，制度化了国家机会主义和腐败，因此，游戏规则不稳定、不透明、不可信。乡镇企业对经济发展的负面效应没有受到足够重视，同时许多中国专家对它与中央政府完全控制下的苏联式国有企业制度相比的优势给予了极大的关注。乡镇企业有着比更高级别政府所有的国有企业更硬的预算约束。根据吴（Wu,1998）出色的实证工作，乡镇企业，加上折衷的土地所有权改革方法和户籍制度，产生了一个非常奇特的中国式封建制度，在这种制度下，地方政府官员的地方领土管辖权，司法和执法权，对土地的控制权，他们在党组织里的官位，成立企业的权利，筹集资金的权利，以及对乡镇企业的控制权是不可分割的，就象中世纪欧洲的封建制度。大邱庄的例子表明了封建制度的特征（何,1997）。大邱庄党委书记禹作敏在一件谋杀案中阻挠国家警察执行法庭命令。禹是村长、党委书记和这个村全部乡镇企业的董事长。他控制着地方民兵力量，有实际的司法权。许多媒体报道也表明地方政府官员用乡镇企业作为掠夺的一个工具，他们迫使村民捐资成立乡镇企业并承担这项风险投资的全部风险。然后来自风险投资的收入被官员所掠夺（何，1997）。

　　人们被排列为有不同权利的不同集团，地方党组织官员是一等公民，他们有全部权利和特权以牺牲别人为代价牟取其既得利益，二等公民是有当地户口的村民。他们能在乡镇企业找到好工作，并有权得到一部分村庄福利基金。三等公民是外来移民，他们在乡镇企业干最脏的工作，不能得到丝毫福利津贴。这类似于一种封建制度，因为一个人的社会和经济地位是由她的政治地位和户籍状况所决定，而不是由她的收入和宪政权利所决定。中国式的共产主义封建制度，连同户籍制度和城市的国有房地产制度造成的低劳动力流动性，解释了为什么地方政府所有和集体所有企业在中国农村兴隆，而它们并不象资本主义经济中的资本主义企业那样具有竞争力，在资本主义经济里个人有人身自由，能够自由交易劳动、资本、土地和其他财产。封建制度和低劳动力流动性表明社区成员期望永远住在同一地方，在同一地方性的社区，居民的共同利益是相当稳定的。因此，他们比在自由的市场制度下更有激励为乡镇企业出力。

　　这种新型封建制度不仅歪曲了管理者和企业之间的匹配，企业的地理布局模式和资源配置，阻碍了城市化，也产生了可能造成社会不稳定的社会不公。

　　依照国际标准，乡镇企业所有权结构极不正常，在大多数有农村工业的东亚国家，如印度尼西亚和泰国，小企业的所有权是私人的，经常在一个家庭内部。相反，乡镇企业的所有权至少根据官方统计所说是集体的。一些学者论证集体所有权反映了深厚的中国文化模式。然而，这种合作文化假说已被质疑：在台湾农村小型私人企业占绝对多数，整个东亚小型的华裔私人企业盛行。如果有关于小企业的任何中国文化特色，看来是私人、家庭所有的企业而不是集体所有的企业。

　　其他学者说集体所有权是农村企业筹集资本金并通过缩短监督距离而减少委托一代理问题的一种有效方式（Qi, 1995, Walder, 1995）。他们用这些理由把乡镇企业所有权结构解释为适应中国落后的生产要素市场，对市场失败的一个最优反应。诺顿（Naughton,1994）认为在转轨的早期，银行在办理小额贷款申请和评估风险方面条件很差。在中国，地方政府所有权扮演着一个金融中介的关键角色。地方政府能更好地评估在他们的控制下创办企业的风险，并作为向个别的乡镇企业贷款的担保者。　　一些经济学家甚至把乡镇企业的成功解释为反对私人所有权是小型企业的天然所有权形式的一般看法的确切证明，并论证说决定效率的不是所有权而是产品和要素市场的竞争（Nolan 1993）。

　　萨克斯和胡（Sachs and Woo, 1999）对这种乡镇企业所有权形式的实用主义解释，尤其是它所强调的国家在金融中介中的优势，持怀疑态度。在1960至1995年间，即使台湾的中小企业遭受着整个国有银行系统的歧视，它们仍表现出充满活力的增长，非正式金融机构自发出现以迎合它们的需要（Shea and Yang, 1994）。当1979年开始经济自由化时，市场力量（当被地方当局容忍时）导致金融制度创新的能力近来也在浙江省温州市见到。刘（Liu,1992）报告说，当地私人部门所需资金95%由地下私人金融组织，如台会、专业放债户和钱庄提供。不顾地方私人银行对经济发展的重大贡献，政府仍然遵循禁止私人银行业的规定，关闭了许多地方私人银行。（Lardy,1998a,PP53-57）。

　　一个适当的乡镇企业所有权结构的一般理论应当基于两个主要考虑：第一，直到最近，私人所有权在许多地方被严格控制和歧视。个人所有权在1978年被给予宪法保护，而私人所有权，在中国被认为不同于个人所有权，在1987年才被给予宪法保护。由于企业登记为私人所有面临的歧视，因而（登记的）农村工业的集体所有权是针对歧视的一种自我保护对策。张(Zhang，1993）用"非集体乡镇企业"来称谓合伙、个体和私人企业。他报告说"实际上在与地方政府相关的所有方面（比起）情况相当的集体乡镇企业，非集体乡镇企业往往被歧视"。地方政府表现出对非集体乡镇企业歧视的领域包括：取得银行信贷、获取更大的生产场地，政府对原料和能源的分配，政府协助解决技术问题和创立合营企业。等等。有证据表明，在税收和利润分配方面，非集体乡镇企业面临着被过度勒索的更大风险，地方政府往往比对待集体乡镇企业更随意地对待非集体乡镇企业。　　简言之，一些中国专家确认的市场失败不是由私人市场经济固有的无效(象外部性和公共财)所造成的，这些所谓的市场失败实际上是由国家强加的意识形态约束所造成的。特别地，银行因为国家指示而提供给乡镇企业比私人企业更多的贷款，并不是因为乡镇企业内在地更有效，也不是因为地方银行认为地方政府是比它们本身更好的风险评估者。　　大家普遍同意乡镇企业比国有企业面对着更强的市场激励（包括更硬的预算约束）。萨克斯和胡（Sachs and Woo, 1999）指出，三种乡镇企业类型的两种，江苏类型和浙江类型，在本质上相当类似于红帽子私人企业。地方官员有私人激励最大化乡镇企业的利润，因为在县、乡镇和村庄各级官员的仕途和薪水受村企业的效益和发展所直接影响（Oi，1995）。又因为当地居民和工人都没有通过合法，正式的渠道去行使他们的所有权的方法。简言之，乡镇企业由地方官员非正式的私有化已经减少委托一代理问题，并导致了乡镇企业比国有企业更有效率。这种私有激励假说解释了为什么彭（Peng,1992）发现农村公共企业和农村私人企业的工资决定过程一样。

　　如果这种非正式私有化的解释有根据，那么只有地方官员的集体凝聚力不堕落为个人掠夺资产的努力时，乡镇企业继续有效率才有可能。我们看到在1980年代的江苏和山东，集体凝聚力的关键是对这些地区私人企业的严重歧视，在这些地区缺乏隐藏掠夺来资产的经济空间的结果，消除了单个官员掠夺他们所监督的乡镇企业的激励。没有对私有产权的强烈法律歧视，掠夺资产将更随意地发生，通常观察到的非正式私有化的无效率将变得更加普遍。

　　如果这个观点正确的话，决定性的影响是：私营部门相关规模和劳动力流动的逐步增长将最终削弱地方官员反对个人掠夺资产的集体凝聚力的基础（通过为掠夺的资产提供安全的隐藏地），从而损害乡镇企业的绩效。　　1992年初以后，打算改善由1989至91年的紧缩政策造成的农村失业状况，对私人产权的歧视进一步减弱，许多乡镇企业摘掉了它们的红帽子。

　　当中国迈向市场经济的时候，日益增多的私营企业不再觉得有登记为红帽子或集体所有企业的必要，因为在私营和公共部门之间优惠待遇的差别已经缩小范围。但有一个问题，集体部门现在表示说没有它们的帮助，私营企业不可能发展，作为这些公司的所�"所有者"，党组织通常要求"离婚"的高额补偿或者要求这些公司与国有企业合并（"私营企业快速行动摘掉红帽子"，《中国日报》，1994年10月4日）。

　　中国的国有企业改革和价格自由化

　　双轨制的第三个例子是中国的国有企业改革和价格自由化(Sachs and Woo, 1999，P17) 。到1983年，一个事实上的国有企业承包制已经出现。一个国有企业与它的主管部门签订一个合同，规定每年上交国家的收入（税收连同利润）的数量，因而一般相信给予企业最大化其财务盈余的激励。然而，国有企业仍然受软预算约束支配，如果财务结果不佳就被免除了支付合同规定数量的责任。管理者和工人合谋以奖金和各种实物津贴的形式蚕食国有资产，其结果，国家发现财政收入占国民收入(GDP)的比重下降得比预计大得多。

　　1983年，国家开始以收入税代替承包制，然而，这种收入税制度是短命的，因为它不仅不能抑制财政收入占GDP比例的下降，而且国有企业试图与政府就税收条款讨价还价，并宣称对低利润承担责任的是政府定价而不是他们的管理。到1986年，国有企业转向扩大的承包制，在这种制度下，许多管理者建立集体企业把有价值的资产转移到那里，把所有坏债留在签合同的国有企业，许多承包者也不能执行他们的合同（见《企业经济》1995年第7期，P45）。这并不令人惊异，因为根据产权经济学,如果没有人对国有企业有剩余权的话，没有人有激励找到好的承包者并有效地执行合同，1994年1月，承包制再次被收入税代替。杨和黄（Yang and Ng, 1995，也见 Sachs and Yang, 2001, 第8章）认为，企业家服务通过市场直接定价往往产生极高交易费用，成本高得无法接受，而对一个企业的私人剩余要求权是对企业家服务间接定价的根本。因此，国有企业的私有化是成功改革的根本，中国国有企业改革的经验是否证实这一点有赖于经验证据。萨克斯和胡（Sachs and Woo, 1999, PP19至28）叙述说，国有企业的生产率绩效仍然是一个高度争论的问题。一些研究者看到了提高，而另一些没有看到。然而，在评论这些争论以前，值得记住两个重要的一致观点：（1）国有企业生产率提高，如果有的话，也低于非国有企业生产率提高。（2）全要素生产率（TFP）的提高，如果有的话，也与国有企业财务表现急剧恶化同时发生。根据白，李和王（Bai , Li and Wang, 转引自Sachs and Woo, 1999)，在中国，TFP的提高，如果有的话，也不增加经济福利，这是为什么中国公众继续把国有企业改革看成一个失败的原因。一些中国国有企业生产没有销路的产品，但有着更大的生产效率。宏观存货数据支持这一理论。1980至93年间中国的存货投资平均是GDP的7%，而相比而言OECD（经合组织）国家平均为2至3%，只有一些东欧国家在1990年以前有那么高的存货投资率。这么高的存货水平表明相当多的产品没有市场，特别地，在中国，卖不出的存货也算作国有企业的产量。因此，基于产量数据的TFP的估计被明显高估。拉迪（Lardy,1998,P206）也用文件证明了卖不出的存货的堆积如山和国有企业日益增加的坏帐之间的相关。

　　即便有人相信在中国国有企业的管理者主要是最大化利润，技术创新只构成最大化国有企业利润的方法之一。对于中国的一些国有企业管理者而言，花时间与政府官僚搞好关系与增加生产效率相比，也许在财务上更划得来。直到1990年代，大中型国有企业必须以低于市价向政府交售生产定额。他们收到补贴的投入品作为补偿，如果补贴的投入品的数量高的话，这种定额制度将给企业产生高的租金，李（Li,1997）估计，一个在超过之后的定额生产中有市场利润的国有企业，在1986至1988年间收到其市场利润2.7倍的租金。官僚主义的讨价还价远远比市场竞争更有利可图。李的租金估计也许是下限，因为它不包括国有企业从税收协议中收到的租金。代替当时开始生效的55%的法定税率，国有企业事实上支付33%的收入税率的习惯做法相当普遍。

　　经济学家们对国有企业的极差财务表现并无异议，从1980代国有企业的放权让利改革后，国有企业的亏损稳步增加，1990至91年间当国家试图收回一些移交给国有企业的决策权时，这种状况稳定下来，1992年，为了避免苏联的命运，邓小平号召加快经济改革，那以后，分权的努力在地方领导的带头下加快了，想不到地结果是更高的经济增长伴随着更大的国有企业亏损，1992年当年产出增长13%，而大约有2/3的国有企业经营亏损，这些企业亏损不能归罪于价格控制，因为在1992年价格控制只覆盖国有企业的一小部分，从此以后，国有企业的亏损继续加快，在1996年第一季度，整个国有企业部门自1949年中华人民共和国成立以来首次滑入红灯区，它报告了34亿元的净亏损。("创记录的国有部门亏损"，《南华早报》，1996年6月29日)。

　　一些经济学家强调管理者和工人对企业利润的自发侵吞是国有企业利润普遍下降的最重要原因，随着中央计划的终结和财务决策权下放给国有企业，工业局有关国有企业信息的主要来源是由国有企业自己提交的报告，在持续软预算约束的条件下，国家监督能力的降低意味着国有企业的管理者几乎没有激励抵制工资需求，因为他们将来提升到更大的国有企业部分地由他们任期内增加工人的福利所决定的。　　最早的把国有企业的利润流失归于分权改革的是1986年中国经济体制改革研究会的一份报告，这份报告指出了国有企业通过各种记帐手段来过度消费和过度投资的趋势。

　　即使国有企业绩效改进，这反而会加强裁判-球员一体化的国家机会主义。因此国有企业绩效改进对社会福利而言可能并不是好事。中国的儒家学者早就了解这点。他们认为政府经商是与民争利。现代宪政规则也严禁执政党直接从事营利性活动。美国的执政者必须将其营利性生意交给独立的信托行。一些经济学家声称国有企业关心政府的社会福利，新的非国有企业有更年轻的员工，几乎没有养老金支付和其他福利津贴的负担。因此，当私人部门的规模相对于国有部门增加时国有企业恶化的财务状况。

　　拉迪（Lardy,1998,pp.53-57）记载了这个事实：依据产出和就业水平，依据就业比例和资金融通比重，国有企业一直在扩张。尽管它的产出比重下降，财务状况恶化。由垄断的国有银行体制提拱的贷款大多数进入了国有企业。对国有企业的其他投入也持续增加。如他所示，在过去的二十年，尽管日益增加的竞争和持续的市场自由化，国有企业的财务状况已经恶化。国有企业负债对资产的比例在1995年升至平均85%，这也许是最有力的证据。根据拉迪（Lardy, 1998，p. 119）的分析，中国的四个主要国有银行作为一个整体的净值为负，因而无清偿能力。这个潜在的金融危机主要是由国有企业恶化的财务状况造成的。他指出，上升的储蓄率和国家发行货币权力相结合已经提供给中央政府用来暂时掩盖根深蒂固的结构性问题的金融资源。与白等人（Bai,et.al,1999）相反，这个观点表明在中国造成异常高储蓄率的存款匿名制，是潜在金融危机的一个来源而不是中国发展的一种推动力。匿名存款制一方面能够保护私人财产防止国家掠夺，另一方面它也保护了洗黑钱和与之相联系的腐败。因为制度化的国家机会主义，随着私有部门的发展，中国政府的征税能力迅速减弱。因此白等人（Bai, et al,1999）把与利率的控制相结合的匿名存款制，当作政府间接向居民征税的一种有效方式。但这再一次产生了效率和对腐败的容忍造成的不公正之间的两难冲突。何清涟（ 1997 ,　PP71-240）记载了由土地市场、国有企业改革和价格改革双轨制造成的大规模腐败。在她看来，大规模的腐败已普遍到使不道德和机会主义传播到社会的每一个角落。笔者接触过的许多中国人认为，对这种大规模的腐败造成的社会不公的不满，可能造成政治动乱。但双轨制这个严重的潜在后果并没有得到中国以外的经济学家们的应有注意。　　从1995年起，报告显示中小型国有企业的全面出售已经在全中国发生，最为人知的例子是山东省诸城市。1992年诸城开始私有化国有企业，当时它的国有企业有2/3亏损或者刚刚收支平衡。在诸城差不多90%的县属国有企业已经被私有化。国有企业转变到股份合作公司的加速反映了领导层的看法：通过股票市场上公开的证券出售以及与外国公司合资的局部私有化是承包制的一个改进。然而在缺乏正式私有化的情况下，国有企业的公司化造成大规模腐败。

　　何清涟对中国两种类型的自发私有化的记载说明了双轨制和腐败之间的关系。何（1997, pp. 101-138）记载了1987至93年间在中国，国有企业通过股份化的局部私有化。在规则制定者、仲裁者和参与者都是同一政府代理人的游戏规则下，这种自发的私有化产生大规模的腐败。她分析了在这种政府内部人控制过程中的四类腐败。腐败的第一种方式是直接把国有合股公司的股份分配给那些有成立和管理这些公司的批准权的政府官员和有权分配土地、银行贷款和其他重要资源的政府官员。（何, p. 55）。在第二种方式下，在香港或海外建立私人公司作为国家合股公司的合作者或子公司，然后通过两个企业间不正常的各种交易（例如低价卖出高价买进），国有资产从后者转移到前者（何, P60,P69），在第三种方式下，在这样的合股公司里，私人股东收买政府代表通过各种所有权的重组计划无偿地把政府的股份转移给前者。（何, pp. 57-60）。在第四种方式下，国有企业和外国公司的合资企业中的政府代表故意低估国有资产的价值，然后在私下得到外国合资者的报酬。最终，许多真正私人合股公司在这个期间产生，但这些公司的所有者必须支付非常高的贿赂金以使它们得以登记并保持运转（即得到土地和其他基本原材料以及各类官方的批准和允许，以避免政府没收和限制私人企业）。在中国，有权的政府官员对私人企业的有力监护，是私人企业生存之绝对必要条件。陈益南，周致仁 (1996)记载了很多私人公司的案例，说明1992年前私人公司受到政府的极端歧视和打压，政治的波动尤其使私人公司经营的风险加大。而1992年后，私人企业发展的制度环境大大改进。项飙 (2000)提供了北京市浙江村从原始资本主义发展到现代资本主义，分工不断加深，城市化不断发展的极好案例。何和其他中国学者坚持说国有企业通过股份化的局部私有化是一个失败。大多数股份化的国有公司的绩效没有改进，甚至在1994年中国的《公司法》通过以后，中国的《公司法》的同股同权原则在这些股份化的国有公司里没有贯彻。政府持有的股份有更多的投票权，内部人交易和腐败非常普遍，在何（1997）的记载中，这种国家控制公司的自发私有化的许多实例，涉及到资本外逃。根据邢（1999, 转引自 Sachs and Woo, 1999）,中国的国际收支平衡表的'错误和遗漏'项下的巨大数字，反映了大规模的资本外逃。这个数字1994、1995、1996、1997年分别是98亿、178亿、156亿和169亿元。

　　何（1997, pp. 71-100）也记载了在土地的国家所有权和土地使用权交易的双轨制下，土地使用权自发私有化的许多例子，在她看来，这是一个大规模腐败的过程，在这个过程里，有取得土地买卖批准权的政府官员为了钱而出卖他们的批准文件。用于购买土地的钱大部分来自国有银行。因此，在1988至94年大规模的中国圈地运动中，许多有贷款审批权的国有银行官员和他们的主管人卷入腐败。再一次，双轨制一方面创造了土地使用权市场，另一方面制度化了腐败和国家机会主义。

　　在1995年，"国际透明度"进行的41个国家腐败严重程度排序，中国按腐败程度排名第二(Sachs and Woo, 1999)。继续腐败和国有资产的滥用将进一步降低公众对现存政治制度的支持。双轨制的负面效果也许大大超过通过赎买既得利益而增加改革支持者的正面效果。这种公司模式变成了内部人窃取国有资产的一个工具。

　　另外，双轨制产生了与无效率相结合的非常不平等的收入分配。由户籍制制度化的对农村居民的歧视造成了城乡之间反效率的不平等收入分配。给予部分沿海地区贸易特权制度化了对内陆地区的歧视，它造成了沿海和内陆地区之间反效率的不平等收入分配。由简，萨克斯和沃纳（Jian, Sachs and Warner, 1996）所记载的沿海和内陆省区增大的收入差距以及一个日益增加的基尼系数不仅限制了市场的范围，阻碍了劳动分工的演进，而且产生了对政权普遍的强烈不满，这已经造成许多抗议并可能导致大规模反抗。

　　中国的基尼系数从1978年的0.2上升到1994年的0.433（何,1997,P25），她认为官方1994年的基尼系数因为富人隐瞒的不法收入而低估了不平等。她援引一个基尼系数非官方的估计，1995年为0.59。

　　中国的双轨制并没有提供世界其他地方制度试验不曾提供的多少新信息。

　　它恰好再次验证了成功的经济发展不仅需要市场，还需要宪政秩序和法治来保持个人权利并提供对政府权力的有效制衡。适当的道德准则，行为规范以及打破政治垄断是宪政秩序形成的根本。2000年，中国领导人开始认识到基本制度的改革是解决制度化贪污的关键，并提出要大幅度削减政府的各种审批权。。WTO的入会谈判也使中国的制度设计不再完全由执政党垄断，而是由中国政府与各国政府平等讨价还价过程决定。中国的经济立法在八十年代和九十年代有长足进展，民法，刑法，公司法，专利制度等方面都逐渐恢复到民国三十年代的水平。特别是最近正在制定的物权法，对经济发展有重大意义。杨小凯，王建国，威尔士(1992)定量分析了这些法律政策变化对交易效率，分工水平和人均收入的正面影响。中国参加WTO的谈判过程使中国政府认真考虑对满足模糊面纱原则的游戏规则作出可信承诺。WTO规则要求非歧视，司法独立，第三者仲裁，游戏规则透明，稳定，公平，可信。WTO成员国要求中国制定实现这些规则的具体日程表，例如废止党的红头文件超越法律的地位的具体日期，废止不准私人经营的行业表的具体日期。但是中国的立法过程仍十分封闭，咨商面太窄，太草率，没有充分辩论，因而产生过分立法，立恶法，使司法执法得不到社会的广泛认同和支持。