公法评论：中华政制之道

简介
　　杨光飞（1972年－），安徽肥西人，南京大学社会学系2001届博士研究生，研究方向为经济社会学、发展社会学。

杨光飞

“地方合作主义”中的权力“越位”——对转型期地方“红顶商人”现象的一种反思

　　引言

　　近来多家媒体都报道了 “红顶商人”现象，这里的“红顶商人”不是指在政府部门兼职的企业家、商人，而是指在企业里兼职的政府官员，这些企业因和政府的关系非同一般而被称为“红顶公司”。本文所关注的主要是转型以来在地方上所出现的“红顶商人”现象。可以说改革开放以来，兼任企业要职的地方政府官员不在少数，甚至带有一定的普遍性。例如最近记者们披露了安徽省芜湖市的“红顶商人”现象时，记者们发现，“在芜湖市，红顶商人已经‘成建制、成系统、成系列’地出现！”那么如何看待这种现象呢？本文认为“红顶商人”、“红顶公司”现象是在中国渐进改革过程中地方政府自主性增强的背景下出现的。一方面，地方政府在“市场化”驱使下容易成为利益主体；而另一方面，地方政府在渐进改革中，实际上还对地方市场、企业拥有一定的干预权力。“红顶商人”是一种“地方合作主义”的产物，这往往会带来地方政府非法的“权力越位”，同时也极有可能滋生更为隐蔽的“寻租”行为。

一、　　市场化过程中地方政府利益的“凸显”

　　我们知道，在再分配体制下，国家有块块（中央和地方）和条条（中央和部门）之分，这种体制下虽然存在着“政企不分”，但这种“政企不分”，主要是指上级政府对企业的计划、生产、经营、销售等环节有干预的权利；企业在法律上和经济关系上都隶属于国家；而中基层的地方政府和企业由于分属不同的系统，相互间没有直接的横向联系，地方政府和企业相互区隔，地方政府一般不干预企业。

　　而在财政方面，虽然从1949到1979年的三十年间，中央财政管理体制几经变更，但基本上所采取的是实行一条高度集中的“统收统支”体制，这意味着地方在财政上根本无自主性可言，也不太可能成为独立的利益主体；同时地方政府在公有经济体系中的地位也不由其生产的利润来定，这样，财政体制上的“统收统支”、公有产权的制度安排使得地方政府和官员并不乐于参与到企业中去。另外，在再分配体制下，由于“全国一盘棋”，各地收入差距不大，但各地地方政府的福利和社会地位相对比较好。如泽林尼(Szelenyi)指出的，在再分配体制下，在形式上是平均主义的，但是在如何分配公共物品上是很不平等的，有再分配权力的干部由于处在资源分配的上端，不仅政治社会地位高，实际上还享有一定的特权，例如占有住房等公共物品，而一般群众则只占很小的份额；这种相对优势的社会地位也使得地方上的“红顶商人”不易出现。

　　基于理性设计的计划经济由于“全民计划之不可能性，利润和价格在模糊产权下不可能提供有效率的行为激励，”所以并不具有预期的运行效率；而市场经济意味着资源配置由计划调节转向以市场为调节，从而来有效地激励市场行为主体；在充分的市场经济条件下，经济行为主体可以在市场经济运行过程中合法地追求自身利益；生产者和消费者可以在市场中直接交易，人们直接从市场中获得的资源也在逐渐增多，这意味着人们获取资源的方式在转变，即通过市场而不是通过再分配的方式获得资源。应该说，市场导向的交易秩序为个人选择权利的行使提供了有效的制度环境，按照斯密和哈耶克的观点，在“一只看不见的手”的导引下，市场导向的经济秩序能够通过个人选择，最充分地利用每个社会成员所拥有的资源或知识，因而极具效率。

　　但市场经济，按照P·科斯洛夫斯基的解释实际上蕴含经济独立化的过程，这个过程使得财产分配和经济运行规则从社会与文化准则中脱离出来，而以市场结果所带来的经济成就也易于作为价值评估和社会分层的标准。当越来越多的人通过市场致富后，地方政府以前的相对优势地位在受到冲击；同时在市场经济条件下受工具理性的驱使，地方政府极容易成为追逐自身利益的行为主体；从再分配制度下的“社会与文化准则中脱离出来”，成为市场中的经济行为主体。

　　同时，经济体制转轨以来，我国在财税管理体制也在不断的改革，先是实行“划分划支，分级包干”的财政体制；接着实行“划分税种，核定收支，分级包干”的“分灶吃饭”的新体制；第三步又实行“受制递增包干”、“总额分成”等多种形式的大包干体制；1994年又实行了分税制，即以税种划分为基础，即根据财权和事权相结合的原则，进一步明确中央和地方的事权划分；地方在缴纳给上一级政府的税款后可以留存，这意味着地方政府还拥有一定的财政自主权，地方在财政上也有了一定的剩余索取权，这无疑大大调动了地方政府巨大的经济积极性和能动性，白魏琏认为这是市场化之必然结果。

　　可以看出，在改革过程中，“市场化”的理路原本是要充分发挥民众和企业的积极性、自主性；但市场化同时也带来了一个“副产品”，即一些地方政府和政府官员也在市场化的刺激下，成为了追求本部门和个人利益的“经济人”，这是“红顶商人”、“红顶公司”产生的一个重要背景。美国学者戴慕珍（Jean Qi）认为在中国的市场化过程中，存在一种“地方政府主导的发展模式”（Local State-Led Development）。戴通过对大陆的乡镇企业研究认为，地方政府受到财政包干的影响，为扩大收入来源，积极介入企业运作，为此有些地方官员甚至直接扮演企业家的角色。

二、　　“混合性经济”中地方政府的“权力维续”

　　经济理性使得地方政府及其官员萌发了为自己谋取利益的动机；而在中国的渐进性改革中所带来的特有背景下，地方政府的实际权力仍在延续，甚至增强；随着市场的扩展和企业自主性的增强，有些地方政府对于本地区的市场和企业的干预也在增加，“红顶商人”、“红顶公司”于是产生。

　　在解析中国由再分配体制向市场经济体制的转型时，美国学者倪志伟提出这样一种观点：随着中国由再分配体制向市场经济体制的过渡，生产者的剩余产品不再由再分配机构占有，而是由市场交换来配置，这样控制资源的权力由政府转向市场中的直接交易。倪志伟进一步的结论是：转型以来，由于资源的获得是通过市场，而主要不再是通过再分配渠道。倪推论说，“国家社会主义中市场交换取代再分配机制越是彻底，政治资本相对市场资本就越贬值。”

　　但倪志伟没有意识到，在中国的渐进转型中，政治体制的改革并不是和经济体制同步进行的，市场经济的发育也不是自下而上自发产生的，而是在再分配体制的内部，在政府主导下不断发展起来的。而倪志伟用简单的类型划分，认为转型后再分配资源配置方式由市场方式所取代，从而政府的权力让位于市场的力量，这实际上忽视了中国转型的特殊性。

　　边燕杰教授等人发现，用倪志伟的假设来解释中国的转型时，会遭遇一些困境。例如私人部门、股份合作和别的创新性公司并不是必然从市场交易中获利，原因是什么呢？边认为，转型期中国的经济是混合型的，经济行为与公共部门和政治调控是不分离的。边的观点是：在中国的市场转型过程中，市场调节不是替代了再分配体制，而是嫁接其上，产生了一个新的混合体系，在这种体制下，政府官员的权力实际上还在维续，而且随着市场活动的增强，再分配的权力还有可能扩大，这样一种体系还会保持相当持久。

　　对于地方政府而言，实际上在再分配的垂直政治体制下，中基层地方政府的基本职能只是下传上级指令，仅仅充当政策执行者的角色；由于中央对地方职能有严格的界定，所以其权力无法扩张和泛化，而在转型期，中央为了鼓励地方，不断把权力下放，实际上这意味着地方政府的自主性在增强。例如1984年7月14日中共中央组织部印发的“关于修订中共中央管理干部职务名称表通知”规定：决定国营（国有）企业的人事权任命和管理权限也下放到地方。可以看出，在市场化的逻辑中，地方政府的角色有很大的转变，不再是以前那种和上级政府简单的“命令－服从”的垂直关系；在横向方面，地方政府对地方经济事务、社会发展方面的自主性大大增强，地方政府实际上还是一定资产的管理者和受托者。

　　改革以来，中央把一部分权力下放给地方，权力下放的本意增强地方改革的自主性，让地方政府结合地方的实际，更好的协调发展本地区的经济和社会事务，而不是像以前那样“一刀切”，应该说这样的思路无可非议；但正如上文所指出的，地方政府在市场化刺激下也会参与市场追逐自身利益，同时由于中央政府对地方政府操作的监控性减弱，这样威廉姆森所说的“机会主义”就会产生，这意味着转型期有些地方政府在自主性增强的同时，并不全力去行使公共权力、维护地方的市场交易秩序，也并没有自觉地从领导性政府向服务性、管理型政府进行自觉角色转换，而是维续这种权力，从而维护自身利益。例如在W省曾出台过《<中共W省委、W省人民政府关于进一步加快发展个体私营经济的若干意见>的基础上，进一步放宽离岗创业政策》这样一个政策，上面有这样的明文规定：

　　“鼓励离岗创业。在《中共W省委、W省人民政府关于进一步加快发展个体私营经济的若干意见》(W发〔2000〕20号)的基础上，进一步放宽离岗创业政策。党政机关、全额拨款事业单位工作人员在省内领办民营企业，在3年离岗期间，保留原身份不变，并参加正常的工资晋级，基本工资和工资性补贴仍由原单位发放。”

　　可以看出，这个文件是个“土政策”，因为中央多次发文强调政府官员不能在企业兼职。如1993年10月1日起施行的《国家公务员暂行条例》中就有明确规定：“国家公务员不得在企业和营利性事业单位兼任职务。”从这个地方政府的文件可以看出，随着市场力量的不断强大，上级政府在向企业放权的同时，地方政府的自主性权力也在增强，对企业甚至市场的直接干预仍然存在，并且许多地方都出现了“放权过程中的截流化”（孙立平），即本来是向企业放的权，但却被地方政府截流了；另一方面，转型期，实际权力增大的地方政府实际上不仅控制一定的资源，还拥有一定的决策权，这样，地方政府的职能不仅仅是对市场的一种维护和矫正，在工具理性的刺激下，作为一种厂商，也参与到市场中去。美国学者魏昂德认为越是远离中央权力的政府越有能力成为厂商，因为中央对这些政府的监控能力在下降，所以远离中央政府意味着自主权的能力提高，和政府讨价还价的机会更多。

　　三、“红顶商人”：一种“地方合作主义”之表征

　　转型以来，虽然地方政府在再分配规则上没有多大权力，但地方政府在财政权、经济审批权、建设项目的决定权以及土地使用权等等方面很大程度上并没有退出，这实际上意味着地方政府对于市场推进的程度、地方资源的控制、地方市场规则的制定，以及政府工程投标等等还有实际的决定权；在涉及到地方政府机构和企业之间的关系处理上，地方政府也会对企业的权力进行“截流”，早期主要表现为“吃、卡、拿、要”，对企业进行强力干预，这样企业主必须利用社会网络才能得到资金、劳力、原材料、技术和市场，甚至通过向地方干部行贿或送礼以寻求解决。

　　而随着中央政府监察力度的加强，“寻租”的风险增加，为了降低风险，地方政府会放弃这种直接“寻租”的方式，转而对上级命令或精神进行变通，出台一些“土政策”，采取其他方式包括变通的方式以达到所要争取的目标。而根据格罗斯曼和哈特的理论，政策实质上也是“合约”，这使政府官员有动机把政策制定的更模糊，这样官员在制定政策上拥有更多的实际权力，政府官员资源控制能力加强了。

　　“红顶商人”可以看作是这种策略的一个结果。实际上我们可以看出地方政府根据上级的方针性政策如振兴经济，同时强调地方的特殊性例如地方民营企业薄弱需要政府的引导等等，这样有些地方政府开创“红顶公司”、政府官员充当“红顶商人”角色。我们可以看出，地方政府的这种权宜性策略制定很可能不再是为国家，也不是真正为了振兴本地区的经济发展，而很可能是打着为本地区经济发展的旗号，实际上是为了地方政府甚至一些个人利益。

　　地方政府对于企业的变相干预，或者企业为了从地方政府手中获得资源，从而使得地方政府和企业之间存在着某种“联姻”，威廉姆森称之为地方合作主义。所谓“地方合作主义”意味着地方政府仍然强有力，并且政府的角色被转换为一个类似于市场经济中合作主义政治制度的角色；而魏昂德则指出，认为政府不仅仅是通过法规培育市场管理市场，更可能在经济回报的刺激下，政府随时都会直接参与到市场中去，通过权力运作的优势参与到企业中去。“红顶商人”、“红顶公司”实际上就是这种地方合作主义的一种表征。

　　倪志伟认为，虽然市场取代再分配机制是一个大趋势，但在这种制度变迁中，权力也在发生转移，“在对社会中权力和特权的制度基础的变化作出反应的过程中，行政精英成员们以成为企业主的形式适应形成中的市场社会，”但是对“行政精英们”来说，大都并不会完全脱离官员的身份成为企业主，他们是以“红顶商人”的双重身份出现。

　　对于“红顶公司”来说，有的是属于政府主办的；还有的是民营企业，民营企业之所以“需要”“红顶商人”，并不是因为政府官员的人力资本，而是想充分利用他们的权力资本和社会资本，所以“地方合作主义”这从一个侧面反映了在转型期，企业并不能完全自主，仍然要受制于权力资本；而另一方面则说明了转型期存在着政治精英和经济精英的相互结盟、权力资本和经济资本的相互结合的一种现象。

　　吴介民博士指出，阻碍中国地方企业发展的一个重要原因是在非正式产权制度前提下，由于一些政府部门和政府官员私人出于经济诱因，地方政府渗入企业当中为自己谋取利益；（例如充当“红顶商人”），这样，非正式私有化的过程中所建立的实际上是一种名不符实的产权配置。吴介民以“虚假所有权”来加以描述，认为这种表面上是以公有制或股份制的名义下所建立的虚假所有权关系，实际上企业的真正控制权掌握在私人手中。

　　 “红顶公司”、“红顶商人”可以看作是随着市场化的伸延，地方政府和企业作为经济行为主体在正式制度和政策的掩盖下而采取的一种“地方合作主义”，在这种“合作”中，企业能够争取到依然被政府所控制的一些稀缺资源，享受到一些政策优惠；而对政府来说，不是通过常规的企业纳税间接地来获取资源，而是直接的从企业获取好处。“地方合作主义是一种社会设置，松散地伴随国家确立的正式的游戏规则………这种合作主义设置的特征是非正式性和灵活性，并以长期的私人关系为复杂的经济交换提供基础。”

　　四、“红顶商人”权力越位的“非法性”

　　中纪委对“红顶商人”事件进行了调查，但中纪委主要针对的是那些“红顶”在兼“商人”过程中有没有腐败的行径，那么我们可以进一步追问，假设那些“红顶商人”都是清白的话，并且出自真心为振兴地方经济而不惜辛苦地奔波于仕商两道，他们具不具有这种权利？进一步说，地方政府（包括官员）除了管理公共事务、行使公共权力之外，具不具有兼厂商的“合法性”？

　　首先，没经公众允许，而直接在市场中行使的公共权力、公共资金的政府行为都是非法的。实际上，政府的权力是公众赋予的，政府手中的资金也是公众的，政府只是公众所委托的代理者；如何使用这些权力和资金，公众应有有知情权和决策权。而“红顶公司”的资金来源也不可能是政府官员自身的积蓄，如W市建设投资有限公司这家“红顶”公司，是以财政局大楼作价6000万元、财政资金4000万元共计１个亿注册的；同时这些“红顶公司”大都都是少数的几个官员拍板而成的，而没有经过一定的合理的论证，公众们对此或许一无所知。实际上政府和官员没经过公众同意擅自作主用公众的资金，未经公众的允许而直接进入市场，完全不具有合法性。

　　“红顶商人”们可能会认为，利用政府的信用、公共权力和资金直接进入市场为公众谋利益，也能造福一方，有何不可？可以说，即使这些“红顶商人”没有运用公共权力来为个人谋取利益，他们的行为仍然不具有合法性。没经一定的论证，擅自拿公有资产作交易，本身就不具有合法性；更主要的是，对缺乏市场洗礼的“红顶商人”们大都缺乏对于市场的敏锐把握和企业运行逻辑的理解，贸然进入市场，风险很大。可想而知，如果“红顶公司”亏损，将由公众来承担，而不是这些政府机构和这些官员。

　　其次，“红顶公司”会带来政府角色的错位。即使“红顶公司”的效益不差，但它往往是政策倾斜的产物，而不是市场公平竞争之结果；红顶公司的出现会导致新一轮的地方保护主义以及行业垄断。我们知道，政府只能在宏观上管理、协调经济活动，作为裁判者和规范者，以规则公平来规范市场经济活动主体，防止企业的外部性行为对社会公众利益的损害，政府对经济事务的介入不是直接参与经济运营本身，而是保持经济秩序的稳定性以及市场交易的公平性。而作为市场行为主体的企业，它的主要职能就是通过生产经营活动，以最低成本来获取最大收益。当然政府有义务培育市场，完善市场组织，增强市场协调能力，但政府本身不能介入；政府只能充当裁判的角色，是市场上的仲裁者和协调者，不能吹“黑哨”，更不能自己直接充当运动员。政府的职能是提供公共产品，管理公众事务；而企业的首要职能则是追求利润最大化，那么“红顶商人”一方面是担当市场行为主体的角色，而另一方面则又政府官员，这实际上会带来一定的角色错位。

　　“红顶公司”要么是由政府机构和政府官员一手包办，要么和政府机构和官员的关系非同一般，这样，由于政府所掌握的公共权力、公共资源（信息）以及直接对各种项目的审批权和决策权，因而红顶公司相比于同行业其他企业，会占据一定的优势，对于“红顶公司”的发展当然带来很大的便利；但对整体的经济发展而言，则会扰乱市场交易秩序、市场准则和企业的良性发展；本来属于由政府向公众或企业所公开的信息现在很可能为政府所封锁，或者为处在信息上端的政府抢占，从而使得一种不公平的竞争出现；同时为了保护和扶植“红顶公司”，政府机构和政府官员很可能滥用手中权力来提高民营企业进入的门槛，例如增加管理租金，加大交易成本，这样不可避免地会带来垄断。例如由于W市市委书记长期兼任Q集团汽车有限公司董事长，结果W市满街跑的大都是一种牌号的轿车，其他品牌汽车很难进入市场，这实际上是滋生了一种新一轮的地方保护主义。

　　“红顶商人”现象反映了转型过程中所产生的一种新的“政企不分”，这种“反市场”倾向也有悖于当初改革的预期。如何消除这种“红顶商人”现象？除了需要全国人大和中央政府对地方政府的违规操作加大监督力度以外，我们还需要在制度上进行一定的制度创新，在经济体制转轨和政治体制改革的脱节问题上；在中央政府的权威和地方政府自主性之间存在的某种紧张关系上，以及地方政府的合理追求和权力限度的关系上等等都期待着这种创新。

　　参考文献

　　1.Szelenyi,Ivan.1978.Social Inequalities in State Socialist Redistributive Economies;Dilemmas for Social Policy in Contemporary Socialist of Eastern Europe. International Journal of Comparative Sociology 19:pp63-87

　　2.Jean Qi: 1999,Rural China Takes Off,Berkeley:University of Califorlia Press

　　3.Williamson,Peter J.1989,Corporatism in Perspective:An Introduction Guide to Corporation Theory..Newbury Park,Calif.:Sage

　　4.张弘远,2001,《中国大陆经济转型中后发展地区政府角色与企业行为》,《东亚季刊》第三十一卷第一期

　　5.P·科斯洛夫斯基,1996,《资本主义的伦理学》，王彤译，张慎校，中国社会科学出版社

　　6.边燕杰主编,2002,《市场转型与社会分层》，生活·读书·三联书店

　　7.谢庆奎,1991,《当代中国政府》，辽宁人民出版社版

　　8.刘世定、孙立平等,1997,《作为制度运作和制度变迁方式的变通》，《中国社会科学季刊》（香港）1997冬季卷

　　通讯地址:南京大学社会学系(210093) 杨光飞

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