从社会动员能力看当前国家同农民的关系
　　　杨福忠
(中共河北省委党校政法教研部,石家庄
050061)
摘要：在所有能够影响农村社会政局稳定的关系当中，国家同农民的关系是最重要但又最难处理的关系。政策的制定、制度上的安排，稍有不当，就会影响国家同农民的关系，进而影响国家在农村的社会动员能力。目前，农村中国家同农民的关系处于相对紧张状态，其原因恰在于涉及到农民权益的政策和制度方面存在着欠缺。改善国家同农民的关系，首先必须规范政府的行为。
关键词：社会动员能力；正式权力；政治参与；制度化
中图分类号：D663 文献标识码：A 文章编号：

在所有能够影响农村社会政局稳定的关系当中，国家同农民的关系是最重要但又最难处理的关系。政策的制定、制度上的安排，稍有不当，就会影响国家同农民的关系，进而影响国家意志在农村的顺利实现。本文试从社会动员能力的角度，分析一下当前国家同农民之间所处的关系状态，探讨其产生的根源，在此基础上提出自己的一些对策性建议。

一、社会动员能力的大小取决于组织者满足被动员者实际利益的程度，它决定了组织者与被动员者之间所处的关系状态
　　社会动员是一个社会学概念，是指人们在社会持久的、主要因素的影响下，其态度、期望与价值取向等不断发生变化的过程。社会动员的效果，其广度和深度，取决于社会动员的内容和形式。从内容上看，社会动员要以满足被动员者的实际利益为实现条件，一切脱离被动员者实际利益的社会动员都不可能持久。新中国诞生前在国共斗争的近30年时间里，国民党同共产党一样，也在进行着社会动员，它也希望得到民众的支持。不过与共产党不同，国民党对民众支持的概念是民众应该毫不忧虑地追随他们的领袖，就像士兵服从指挥员一样。它很少考虑民众的需要，因而也就没有制定出能够保持劳动群众好感与合作的政策，结果从一开始，国民党政府的社会动员能力就很低。特别是到解放战争后期，国民党从农民那里动员资源的可能性变得越来越小。比如1947年，当表面上国民党对领土的控制达到了抗战后的最大程度时，国民党中央政府的土地税却只相当于1942年征收量的57%，因为国统区农民抗粮抗税[1]。再说征兵工作。国统区农民一听到国民党征兵队来了，老早就躲起来，不得已国民党的征兵工作只好安排在夜间，趁一家人熟睡，撬开房门，遛进房间，将熟睡中的男子抓起来。与此形成鲜明对照的是，此时共产党的社会动员能力在不断提高。三大战役，民工支前参战886万人，相当于国民党全部海陆空军总数。陈毅说淮海战役是农民用小推车推出来的。土改后，王震同志振臂一呼：保卫胜利果实！只平山县，一次就参军1500人。国共两党的社会动员能力之所以有如此的差别，原因在于：共产党代表的是最广大农民的利益，始终把农民最需要解决的“耕者有其田”的土地问题作为实现社会动员的首要条件加以解决，共产党制定的土地政策满足了千百年来农民对土地的渴望和需求，因而博得了农民的好感与支持，这使得人民政府和农民处于一种良好的关系状态之中。新中国成立后，党和政府又在农村成功地进行了几次大的社会动员，特别值得一提的是80年代初我们党在农村进行的以市场化为取向的社会动员，这次动员以建立家庭联产承包责任制、落实农民生产经营自主权为主要内容，满足了当时农民对经济上当家作主的权力的需求，从而极大地调动了农民的生产积极性①。由此可见，组织者满足被动员者利益的程度决定了社会动员的效果，也决定了组织者与被动员者之间的关系状态。
　　除此以外，社会动员的形式也在一定程度上影响着动员的效果。动员形式，即动员民众起来参与的方式或手段，它是随着社会条件的变化而变化的。在一个历史时期适用的动员形式，到了另一个时期就有可能不适用。比如，在革命战争时期，群众运动式的动员形式被证明是行之有效的，但倘若把它搬到和平建设时期，这种动员形式则会导致社会资源的浪费。人民公社化运动及“文革”时期，我们有过类似的教训。因此，组织者还必须考虑与时代进步相一致的动员形式，以达到最大限度的社会动员。
　　二、把农村社会动员的实现纳入实践过程，才能看清国家和农民的真实关系
在以往的关于国家和农民关系的研究中，有一个重要倾向就是首先把国家和农民的关系理解为一种组织结构的关系，然后研究在这种正式的组织结构中，社会控制是如何实现的。比如，乡镇政府对村委会、村委会对农民的控制等等。进而研究国家意志在这种控制中是如何贯彻实施的。这是一种静态的研究方法，采用这种方法尽管也有其长处，但缺点也是显而易见的。最主要的就是不利于看清国家和农民究竟处于怎样的一种关系状态之中，从而不利于确立国家和农民的正确关系。比如国家意志在农村的实现问题。所谓国家意志在农村的实现，主要是指国家的各项政策在农村的贯彻落实。其内容是相当广泛的，如计划生育政策、税收政策、土地政策等等。而其中每一项政策的贯彻都会涉及到国家同农民的关系，特别是象征收公粮、“三提五统”
和计划生育这些涉及到农民根本利益的事，更影响到国家同农民的关系。如果静态地从结果看，上述这些国家意志在绝大多数农村地区都是能够实现的，但若由此得出类似国家对农民的动员能力很强或者国家和农民关系融洽的结论则难免有失偏颇。因为在强权控制之下也能实现国家意志，但这未必表明国家和农民的关系是和谐的。历史上，前苏联在二十世纪二三十年代采取抛弃乡村、掠夺农业、剥削农民的极端做法发展工业，虽然实现了国家意志，但不是使国家和农民的关系处于极度紧张的状态之中吗？
笔者认为比较科学一点的方法是把社会动员在农村的实现纳入一种实践过程，在这个过程中，看社会动员在农村是怎样实现的，进而来研判国家对农民动员能力的大小以及他们之间所处的关系状态。对这个问题进行动态的研究，是个很复杂的过程，我们可以采取个案研究的方法，也即通过国家和农民对某一具体事件所持的态度和所采取的行动来说明他们之间的真实关系。这个个案，我们可以裁取农村中经常见到的征收“三提五统”的素材。
向农民收“三提五统”是乡镇政府的一项行政任务，是有法律授权的。对农民来讲，按时缴纳“三提五统”是农民应尽的义务。按常理来讲，代表国家一方的地方政府规定好了农民缴多少、什么时间缴之后，农民按规定缴足就是了。但在实际上，这种通过国家正式权力的行使来动员农民缴款的方式在农村已遇到越来越大的阻力。这种情况在进入９０年代以后更加明显。有的地方出现抗粮行为，有的地方的农民以种种借口给政府倒“打白条”（不缴“三提五统”）,给基层政权的正常运转带来困难。很多基层干部觉得干部难当，工作难干。在这样的背景下，在很多地方，基层干部除了使用正式的国家权力来落实国家的任务以外，还使用一种非正式的国家权力。这又分两种情况：一种情况是地方政府法外设置权力。比如，在有些基层政府的文件中，就规定可以使用强制性手段，如可以动用公安力量抓人、可以搬电视、牵牛牵羊等。基层政府设置的这种权力在法律上没有规定它可以行使，因而是违法的。但对农民来讲，由于他们的法律意识并不高，他们也不了解乡镇政府究竟有没有这样的权力，于是就默认了这些“土”规定。就是由于有这些“土”规定，所以在很多地方就出现了警察开着警车协助基层干部催收税费的情景。从现在来看，由于中央一再强调稳定，再加上搞农村民主法制建设，基层干部利用这种非正式权力行使的方式少了。现在基层干部更多的是采取另外一种非正式权力行使方式。比如孙立平教授在做口述史的过程中，曾接触到了一个真实的案例。这个案例讲的是他参与河北白沟收粮时碰上一个60多岁的老农，他家本来应该缴50斤花生，他却只缴了30斤，剩下的20斤怎么说老农也不缴了。无可奈何的时候，镇干部说了一句话：你也别把我当作是收粮的，你就把我当成要饭的，行不行？老头听完这话，就把剩下的20斤花生也缴了[2]。这是一种情形，是基层干部们在遇到村里有影响力的老人们的阻力时采取的一种变通办法
。对年轻人能这样吗？对年纪比较轻一点的人怎么说他也不配合，又不能动硬的，乡镇干部要完成任务，就只能动用其他社会资源。比如说，这个人有个亲戚在县里是个什么官，可以通过他给说一下，让这个农民把该缴的缴了。如果没有这种关系呢？那就用另一种方式，你不是不缴吗？你总得有求政府的事吧？比如说领结婚证，你也好，你的孩子也好，到了结婚年龄领证，我乡镇干部跟婚姻登记部门说一下就是不给你办。这样，你还能不缴？！
上述几种权力行使的方式，虽然都动员农民实现了国家意志，但从实践过程来看，事实上目前农村中国家运用正式权力对农民的动员能力下降了，很多农民对国家权力产生逆反心理和抵触情绪，致使基层干部不得不寻求正式权力之外的社会资源以谋求问题的解决：（１）法外设权，违法行政；（２）非正式规则行使国家权力。这种方式行使的国家权力，表面上看是农民对国家的妥协，实际上是国家权力对农民的让步，是基层干部在原有权力行使方式受阻而不得不做的一种变通。这种状况同战争时期农民自愿出粮、出钱、出人支援前线形成巨大反差。这种反差说明当前国家和农民的关系已处于紧张状态之中。
三、农村社会动员能力减弱，原因在于制度供给不足
导致政府同农民关系紧张的原因主要有两个：一是国家从农民手中拿走得过多，农民可支配收入减少，负担沉重，他们的实际利益受到影响。在中西部有些地方农村，农民负担甚至已经影响到农民最基本的生活需要。尽管自９０年代初以来，国务院已接连下发了十多个“重量级”的减负文件，但农民负担始终减不下来
。很多研究把责任归结在地方政府机构膨胀等原因上。笔者认为这种认识并不完全。最根本的原因是中央各部门政策不协调。最明显的一个例子是国务院要求地方政府给农民减负，而各部门并不配合。比如，教育部门搞九年义务制教育达标、农工部门搞小康建设达标，等等。这些达标活动在基层落实起来有些不是给农民减负，而恰恰是给农民加负。因为很多达标验收标准大大超出了目前中国农村生产力发展水平的实际，而地方政府的财力一般又很有限，不可能拿出钱来完成各种高标准的验收。比如，某省一个地方的教育达标要求，农村小学操场要有200米的跑道，操场上的旗杆是铜的，还要有体育器材储藏室。而且远看是公园，近看是花园，进去是乐园。这些高标准的要求，基层政府要完成它们，只能向农民伸手要钱。
由于上边政策不协调，目标相互冲突，这使得地方政府领导在这些政策要求面前经常处于左右为难的境地，他们必须从中做出选择。而在现行的“政绩出官”、权力来源于上级领导的授权模式下，基层领导选择的结果往往是部门政策优先落实。因为对基层干部而言，国务院的减负要求和各部门的达标要求对他们有不同的心理预期。按减负要求去做了，能消除农民对政府的不满，但不会给个人带来直接的好处，充其量会对维护本地农村社会稳定有一定的“保健”作用；按达标要求去做了，尽管会增加农民的负担，会引起农民的不满，但有利于自己出“政绩”，对上级也有面子。因此，具有一种激励作用。政治市场上成本和利益的权衡，使相当多的基层干部更有积极性去完成各种检查达标活动，而对减负要求则置之不理。
二是在经济市场化今天农民的政治参与受阻问题。国家实施农村社会动员的目的，无非是希望农民参与政府的行动，实现国家意志。没有农民参与，政府的社会动员可以说就是失败的。但作为社会动员的结果---农民的政治参与却有可能导致农村的不稳定。亨廷顿研究发现，在社会动员、政治参与和不稳定之间存在着这样的联系：社会动员往往会提高人们的期望和需求水平。但是，期望本身的增长比转变中的社会在满足这些期望方面的能力的提高要快得多。因此，在人们的期望和现实可能方面，在需求的形成和需求的满足之间形成了一个差距。这种差距容易引起社会挫折感，它促使人们向政府提出种种要求，并导致政治参与的扩大以满足这些要求。如果“国家的制度化程度很低，对政府提出的要求很难或不可能通过合法渠道予以表达，也很难在政治体系内部得到减弱与聚合，那么，政治参与的增长会引起社会不安定。”[3]因此，发展中国家在动员农民参与的同时，事实上也面临着社会控制成本增加的风险。一方面，国家建设需要农民的积极参与，另一方面，又担心农民参与会引起农村社会不稳定。在这两方面之间，国家存在着二难选择。
　　不过，从国家和农民关系的实践形态看，这种不稳定的根源不在农民参与本身，不是由于农民不懂得怎样参与而产生不稳定，而是由于：第一，政治体系制度化水平低下，没有做出相应的制度安排将农民的参与纳入法制轨道，农民参与的层次较低，参与的合法渠道相对狭小，且其参与往往充满了由腐败、垄断等引起的风险，这使得农民的参与处于一种无序状态
；第二，政治体系的沟通渠道不畅通。由于某些干部的官僚主义，上情不能下达，下情不能上达，农民很多合理合法的要求很难通过合法渠道予以表达；第三，分散的个体农民组织能力很低，所掌握的资源较少，更缺乏建立组织所需要的知识，因而对涉及到农民利益的政策的制定影响力较小，因此，他们对政府提出的要求很难在政治体系内部得到聚合。第四，中国农民向来有遇事找政府的传统，如果地方政府对农民的“事”即利益冲突、矛盾纠纷在还没有影响到国家利益（比如稳定或者安定团结）的时候就不纳入国家和农民的关系当中予以考虑，那么在问题长期得不到解决的情况下，农民就有可能谋求其他解决问题的途径。比如贿赂国家公务人员以求得问题的解决对自己有利，或者利用家族势力或黑社会力量把问题摆平。问题得不到合理解决的农民，更多的会选择上访，也有少数会采取更加偏激的行为，如冲击政府等。其结果是增加了农民对政府的不信任，同时也导致了农村社会的不稳定。
四、改善国家和农民的关系，提高国家在农村的社会动员能力，首先必须规范政府的行为
亨廷顿指出：“政治现代性的来源是城市，政治安定的来源是农村。”[3]（P419）国家和农民关系处于紧张状态，久而久之，必然引起民心离散，进而会影响社会和国家政权稳定。因此，中国在现代化的过程中，必须重视改善国家同农民的关系，以得到农民的支持。
首先，中央政府要注意协调各部门的政策，做到政令统一。国家应从宏观战略高度对各部门政策的制定进行指导,
并考虑建立政策审查制度。政策审查制度从内容上应把握两点：第一，看政策是否同宪法和基本法律相抵触，相抵触的政策不准许出台；第二，在同宪法、法律相一致的情况下，看政策之间的协调性，看是否同中央宏观政策目标相冲突，相冲突的政策不准许出台。各级人民代表大会应承担起这方面职能。对有权制定政策的政府各部门而言，在制定涉及到９亿农民利益的政策时，要以宪法为准则，在程序上要民主：可采取听证会的形式，多听取农民问题专家的意见，多征求农民的意见。准备出台的政策要做可行性研究，应尽量减少主观愿望良好但不符合农村实际的政策出台。
其次，要疏通农民参与渠道。从实践看，疏通农民参与渠道是改善国家同农民关系，实现农村社会稳定的有效途径。我国在改革初期，首先在农村实行土地家庭承包经营，落实农户经营自主权，进行了以市场化为主要内容的广泛的社会动员，它促使广大农民以极大的热情参与到市场化改革的进程中来。这个时期农村社会存在着的不稳定的潜在因素，主要是一些村干部对农民的工作方法不适应新形势的需要，有些还存在以权谋私、大吃大喝挥霍集体财产、办事不公等不正之风，影响了干群关系。当时国家为维持农村社会稳定所采取的主要措施就是在农村疏通农民参与的渠道，实行基层直接民主制度,搞民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。这一制度上的创新克服了经济市场化过程中在村级组织范围内的不正之风问题，在一定程度上改善了国家同农民的关系，对于稳定农村社会起了重要作用。
从最近几年的实践来看，农村社会不稳定因素又有不断增多趋势。根据笔者的观察，其主要原因是在农村中有些地方，特别是商品经济发展比较快的地方，农民作为市场经济活动主体，其活动领域早已超出了村级组织的范围，许多问题在村级组织范围内已不能获得解决。农民需要更高层次的参与，提高对话能力。但是由于国家始终存在着在村级以上政权组织中推行民主制度会影响稳定的隐约担心，故而迄今为止国家尚未做出相应的制度安排，这样农民通过正式参与渠道解决问题的途径事实上是被堵塞了的。
疏通农民参与渠道，至少要从两个方面着手：
第一，要提高农民参与的制度化水平。当前要在乡镇以上建立和完善与农民政治参与相适应的制度体系。现行的《中华人民共和国村民委员会组织法》调整的主要是村级组织范围内村干部和村民之间的关系，解决的主要是村民对村级事务的民主参与问题,而对乡镇事务的参与,目前尚没有法律做出明确规定。由于缺少这方面的制度安排，农民逐渐发展起来的参与要求被压抑了。近来媒体频频曝光的乡镇一级领导为求政绩，搞花架子工程，致使农民利益受损，农民无可奈何只好上访或诉诸媒体的现象，乃是对当前农民参与制度化水平低的一个很好写照。为了适应农民更高层次的参与要求，国家应考虑通过立法，把农民民主参与的范围从村一级逐步扩大到乡镇一级，扩大农民参与的空间；同时应建立起在乡镇政府与农民之间定期沟通与对话的桥梁，并使之经常化和制度化，以提高农民参与的水平。
　　第二，利用法律机制整合农民。在立法方面，应尽快制定并完善有关农村社团如农业协会、农业合作社等方面的法律，赋予其合法的地位。农村社团代表农民的利益和要求，通过其在法定程序内的参与活动，一方面可以使农民获得同政府和其他利益团体平等的对话能力，对公共制度、政策的制定产生影响；另一方面可以避免国家同农民直接接触所带来的利害冲突，从而缓和二者之间的关系，有利于农村社会的稳定。在司法和执法方面，要做两方面工作：一是要加大对司法体制改革的力度，纠正司法工作中存在的不按程序办事等不正之风和腐败现象，降低农民诉讼成本，增强农民对法律的信心；二是要加强对农民的法制宣传，教育农民知法、懂法、守法，提高农民利用法律维护自身权利的意识以及自觉履行法定义务的意识。 参考文献
[1]
（美）Lioyd.E.Eastman著,王建明、王贤知译．《蒋介石与蒋经国》(原名《毁灭的种子》)
[k]，北京：中国青年出版社，1989.第107页

[2]孙立平．“过程—事件分析”与中国农村中国家—农民关系的实践形态［Ｄ］．1999．（转引自《思想的境界》学术网站）。
[3](美)塞缪尔·亨廷顿著．《变革社会中的政治秩序》[D]，华夏出版社，1988，第55页

Research the Relationship between State and Peasants
from the Ability of Social Mobilization
YangFu zhong
(Teaching and Researching Department of Political
Science and Law of Hebei Provincial Committee Party
School, ShiJia zhuang, 050061)
Abstract：Among all the relationships that can
influence the stability of the social political
situation of countryside, the relationship between
state and peasants is the most important, but the most
difficult to deal with. If the formulation of policy
and the arrangement of system are inappropriate, the
relationship between state and peasants will be
influenced, and then the social political mobilization
in the countryside will also be influenced. Nowadays,
the relationship between state and peasants is
relatively in a tense, which results from the
inadequacy of the policy and system concerning
peasants’ rights and interests. In order to improve
the relationship between state and peasants, first of
all, government’s conduct must be regulated.
Key words: ability of social mobilization; official
power; political participant; systematization

作者简介：
杨福忠，（1967---）男，汉族，河北省承德县人，1992年毕业于河北师范大学法政系，获学士学位。现为中共河北省委党校政法教研部教师，在读法学硕士，研究方向法理学。
通讯地址：石家庄市五七路9号中共河北省委党校政法教研部
邮政编码：050061
联系方式：呼机（0311）96151呼851949
email: [email protected]

(本文发表于《黑龙江社会科学》2001年第3期)