宪政与中国财政转型
熊伟

转自北大法律信息网
　　17、18世纪的西欧和北美，经历了资产阶级革命洗礼之后，英、美、法三国相继走上了民主宪政的道路。回首往昔，学者们在论述“宪政何以形成”时，大都将其原因归结为宗教改革、启蒙运动，或者是社会精英的推动等等。[1]也有的学者另辟蹊径，试图掀开宪政神话的面纱，从经济利益的角度寻找原因。[2]尽管后者的结论过于直接，可能使宪政的光环略显褪色，但其揭示的事实却发人深省。观察宪政与财政之间的共生互动，有助于更好地解读西方宪政史，为宪政的良性发展提供借鉴。特别是对于中国而言，如何通过财政改革推动宪政文明，如何用宪政精神指导财政转型，这是我们必须研究的重大课题。　
　

一、财政权与财产权的互动　

　

国家与人民之间的利益博弈是宪政产生和发展的基础，也是现代法治国家宪政制度的重要内容。传统宪政理论认为，“实行宪政无不基于如下两方面的经验性认识：其一，权力及其制度设施是国家或一定规模的社会共同体存续的前提，但国家权力有扩张或被滥用的危险。其二，公民权利是对公民在一个民族国家中，在特定平等水平上具有普遍意义的成员身份的正式确认，它是公民必不可少的生存条件，但公民权利易受侵害。”[3]公民权利与国家权力的对立在财政领域表现为私有财产权与国家财政权的对立。公民权利中最基本的权利是私有财产权。如果没有财产权利，人就不能满足自己基本的生存需要；如果没有财产权利，人们也就会缺乏投资和劳动的激励。如同财产权是个体的最基本权利一样，国家财政权也是一个国家最基本的权力，是国家的“生存权”。私有财产权与国家财政权均应得到宪法的保护。　

私有财产权与国家财政权是对立统一的。私有财产权与国家财政权对立的根源在于经济资源的稀缺。无论是私有财产权还是国家财政权，其共同指向的对象就是公民个人的财产利益。在一个相对静止的条件下，公民与国家所握有的财产利益此消彼长。虽然各种宪政理论一直强调国家的公共服务性质，但是，国家机器从形成之时起便成为利益集团，也就有了自己独立的利益需求。较普通公民而言，国家处于强势地位，如果不赋予公民宪法上的权利，就难以对国家形成制衡。宪法对私有财产权的宣示和保护，不单纯是因为自由主义学说和天赋人权思想的影响，对国家权力肆意妄为、不受约束的恐惧也是原因之一，甚至是主要原因。正是基于历史的教训，宪法将对私有财产权的保护，提升到与国家财政权同等的地位。当然，财政也是基于公共利益而对公民财产权的限制，例如由国家财政支持建立的社会保障体系，就体现了对全体公民平等保护的思想。　

财政权与财产权的统一体现为，没有私有财产权，国家财政权就无法存在。“物质财富首先是以公民劳动成果的形式存在的，然后才有国家这个公共机构加以提取。也就是说，公民权利是公民劳动成果的转化或派生形式，国家权力则是国家以税收等法定形式抽取自公民社会的物质财富的转化形式。”[4]不承认私有财产权就谈不上国家向公民提取财富，谈不上为私有财产权服务，而根本就是国家直接占有，这与宪政国家的精神是相违背的。另一方面，没有国家财政权，公民财产权也无从谈起。如果没有国家机构以及法律制度的存在，公民的财产无从得到承认和保护，人类又将回到弱肉强食的丛林时代。因此，合理的财政权是公民财产权的基本保障。除此之外，在现代福利国家中，财政权的行使还可能带来公民财产的增长。例如，财政补贴和社会救济等财政支出，可以直接增加人民的财产权利，而因财政政策的促进所带来经济增长，也会使人民获得财富增值的机会，从而间接增加人民的财产权利。　

我们认为，宪政体制下财政问题的实质，是公民财产权与政府财政权的互动。公民财产权与国家财政权之间的比例，可以通过其各自占有财富的多少来衡量。[5]在确保公民财产权的税收国家，国家不占有主要生产资料，财政收入必须仰赖公民的财产牺牲。公民的同意纳税或拒绝纳税，构成一国宪政发展的基础，公民权利也由此对国家权力形成制约。因此在宪政国家中，公民同意是财政权的合法性基础，财政权则必须以保护财产权为目的。如果国家占有主要生产资料，靠自营而获得财政收入，人民的权利对国家权力不仅难以制约，相反还会对其产生敬畏和顺从。于是，权力扩张的冲动难以抑制，权力滥用的问题也会随之产生，导致人民权利被挤占、侵犯和剥夺。可见，私有财产权与国家财政权的互动，贯穿于一国财政活动的始终。　

　

二、宪政体制下财政权的界限　

　

在现代国家中，税收是对私有财产权的法定限制，体现了公权力对私权利的干预。然而，公权力本身也必须受到限制。宪政国家的公权力受制于“人民主权原则”，表现在财政法领域就是财政民主。正如洛克所言，“政府没有巨大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。但是这仍须得到他自己的同意，即由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。因为如果任何人凭着自己的权势，主张有权向人民征课赋税而无须取得人民的那种同意，他就侵犯了有关财产权的基本规定，破坏了政府的目的。”[6]可见财政民主的实际内容就是，私有财产权对国家财政权的制约。正因为如此，财政应否支出、如何开支，财政收入的规模和种类等等，都应该由人民通过一定的法律程序加以决定。　

尽管从理论上看，财政供给总是被界定为一种公共物品，但公共性并不是财政活动的必然结果，而只是财政活动所追求的一个目标。为了防止政府藉“公共”之名，不正当地追求部门及个人私利，必须在程序上引入民主的机制，由人民自己决定何谓公共利益，公共利益应当通过何种途径实现，公共利益与个人利益冲突时如何协调，等等。[7]也许，即便实行财政民主，由人民直接或通过代表行使决定权，也不能保证每项财政活动的结果，都能真正体现公共利益。但是，相比委诸财政机关自主决定而言，这种方式是最可取的。一般情况下，财政民主原则主要表现为财政议会主义，即重大财政事项必须经过议会审批。如果一国的预算制度较为完善，能够覆盖所有的财政收入和支出，议会审批的事项主要是年度财政预算。在一定程度上，财政民主主义是与现代预算相伴而生的。[8]　

除了对预算的控制之外，财政民主同时也表现为财政法定。由于近代资产阶级革命大多起源于税收危机，由于税收是对公民财产权的否定，公法对财政的关注首先从税收开始，财政法定最初也就表现为税收法定。在现代行政法的视野中，法律保留的范围一般也只限于侵害行政，而与财政支出有关的授益行政几乎不受限制，大都通过授权立法的形式由政府决定。然而，随着财政职能的扩张，财政的影响也越来越大。除了税收之外，费用征收、国债发行、社会保障、转移支付等，无一不关系到人民的切身利益。即便作为授益行政的财政支出，其法律效果也并非如此单纯。在财政资源有限的情况下，对特定主体的授益，其实就是对其他主体的侵害。有鉴于此，财政法定的范围也逐渐从税收，扩展到其他财政收入形式，并最终扩展到财政支出，使财政民主的基础更为宽广和坚实。[9]　

其实无论是财政民主还是财政法定，都是人民基于财产权而提出的要求，其目的在于划清财产权与财政权之间的界限，为宪政国家中财政权的活动设定底线。正如有的学者所言，“国家的主要任务在于提供安全与公正，故首须建立起无对价之租税体系，以取得财源；然后再建立起法律体系，以规范及保障人民的资源分配及权利义务关系。”[10]由对私有财产权的限制形成的国家财政权，其目的必然是为了更好地保护私有财产权。否则，便实在不能解释财产权为何应接受限制，为何公民有依法纳税的义务。由此，我们首先要明确的一个观念就是，财政资金的运用无非是为了保护公民的基本权利，为公民提供公共服务。至于如何认定国家提供服务的范围，国家对国民经济是放任还是积极干预，则属于人民同意权之内的问题，不同的历史时期有不同的答案。　

当然，财政民主只是宪政的形式要求，按照西方公共选择理论的观点，立法机关本身也是一个利益主体，它具有独立于人民的利益追求。[11]因此，为防止财政权过度侵犯公民财产，宪法还必须对财政提出实质的要求。例如，在政治程序方面，人民享有平等的参与权；在税收课征方面，根据纳税人税负能力设计税制；在费用征收方面，受益程度不同的人，缴费的标准也有所不同；在地区间财政关系方面，保证最低限度的财政均衡；在社会阶层间的财政关系方面，保障每一个群体同等的机会和待遇；在财政支出的标准方面，相同的情况相同处理，反对歧视和不合理的优待；在最低人权的保护方面，保障每一个公民的生存权，为社会弱者提供力所能及的帮助。归纳起来，即必须坚持自由平等、人权保障、社会发展等原则，通过宪政为国家财政权的行使设定方向。　

　

三、宪政与中国财政转型　

　

财政立宪是西方宪政发展的源头，[12]但同样的理论并不适用于中国。中国宪政的开端缘起于晚清，当时的中国内忧外患，社会矛盾异常尖锐。为了挽救自己的统治地位，晚清政府被迫进行政治改革，而建立宪政制度就是其主旋律。[13]不过，这是一种自上而下的过程，其动力来源于富国强兵，而不是为了控制财政权力。新中国成立后，虽然于1954年制定宪法，但这是“一部关于政策的宣言，这和经典宪法理论对于公民人权的关注、对于国家权力的小心翼翼似乎大相径庭。”[14]当时，国家垄断了几乎全部的经济资源，财政收入的主要来源不是税收，而是国营企业上交的利润。由于国家财政权无限扩张，私有财产权则被过分压抑，民主宪政缺乏存在和发展的土壤。　

改革开放以后，财政的公共化进程不断推进。由此导致的结果是，私有财产权的范围逐步扩大，其对国家财政的贡献越来越大，而经营收益则不再是财政的主要来源。在财政资金的使用方面，财政用于经营性投资的比重降低，国家的公共服务职能逐渐凸现。到2003年，党的十六届三中全会决议更是要求，必须健全公共财政体制，推进财政收入、财政支出和财政管理制度的改革。从财政国家的角度看，公共财政与税收国家是完全一致的。政治在其中所起的作用最终表现为，按照法定标准和程序征收和使用税收。[15]由于国家无法实现“自给自足”，财政对公民财产的依赖变得突出，人民才有可能制约国家权力，从而凸现中国宪政发展的契机。　

不过到目前为止，我国财政改革的依据仍然是党和政府的政策，改革的范围也主要限于经济体制的层面。财政的民主参与程度较低，财政活动的透明度明显不足。不仅如此，财政权力的分配和行使也缺少约束，无法可依、有法不依的现象十分严重。在改革初期，这种粗放式的模式也许能够奏效，甚至还会节约许多斡旋谈判的成本。然而，随着改革的深入，各种利益矛盾越来越激化，改革的风险也会越来越大。如果继续依赖权力部门的自律和觉悟，一旦出现领导人的重大决策失误，而又没有相应的制衡和纠错机制，其后果的严重性将是无法想象的。　

因此，应该创造一种民主的氛围，使所有的利益诉求能够在开放的平台上，遵循既定的游戏规则进行交流和妥协。同时，也应该营造一个法治的环境，为权力运作设定一个起码的边界，使其不至于随心所欲、无所顾忌。从西方宪政的建立过程可以得知，公共财政与民主、宪政之间呈现良性互动关系。民主宪政可以促进公共财政的深入，而公共财政也可以推动民主宪政的发展。所以，我国应当利用财政改革的契机，有步骤地推进政治体制改革，努力建设社会主义法治国家。而市场力量也应该学会利用财政手段，积极介入民主和宪政建设的进程，使财政改革成为带动宪政转型的先驱。[16]　

宪政的核心在于分权与制衡，其对财政的要求主要表现为：财政与市场的分权、纵向财政分权、横向财政分权。目前我国财政正处于转型时期，财政与市场之间的界限不明，财政越位和缺位的现象同时存在。越位意味着不必要的财政开支，意味着对公民财产权的过度侵害。而缺位则意味着行政经费的短缺，和对公民财产权保护的不足。例如，由于我国政治体制改革落后，政府事权没有得到明确界定，财政开支标准自然缺乏科学性，行政事业性经费不断膨胀就是明证。另一方面，受分税制财政体制的影响，基层政府财力十分困难，基本的公共职能无法得到保障，以至于各种乱收费现象盛行，成为侵犯公民财产权的渊薮。随着财政体制改革的深入，必须明晰政府的事权和财权，厘清财政与市场之间的界限，从而为宪政的进步奠定良好基础。[17]　

纵向财政分权涉及中央与地方之间，以及地方政府相互之间的财权划分。自从1949年新中国建立以后，我国一直在探索进行纵向财政分权，即便在统收统支的年代也不例外。总体来说，由于我国实行单一制的国家结构形式，中央对地方财政的控制非常强，财政分权其实只是一种“财政放权”。就目前的情况看，这种分权模式存在两方面的问题：首先，从财政分权的内容上看，中央与地方的权力明显不对称，对地方财力的剥夺过于严重，造成地方政府入不敷出，无力负担基本的公共开支；其次，从财政分权的程序上看，中央与地方之间缺乏规范的博弈。财政分权的内容没有通过立法程序，而是由中央政府的规范性文件加以规定。从宪政的角度看，决定纵向财政分权方案的主体，必须是超越于中央和地方政府。由此可知，制定财政收支划分法势在必行。　

横向财政分权的核心，是财政决策权、执行权和监督权的分配，具体到目前的中国而言，主要是财政民主的落实问题，即立法机关对财政权的制约。长期以来，受前苏联东欧财政法学的影响，以及我国政治体制改革的相对滞后，横向财政分权没有受到足够的重视。[18]由此造成的结果是，立法机关对财政权力监督不力，现实中的财政秩序极为混乱。例如，人大虽然每年审查和批准预算，形式上满足了财政民主主义，但是由于预算编制极为粗糙，预算审批程序缺乏科学性，预算监督缺乏外部的法律途径，加之大量存在的预算外资金，政府财政权力很难监督和制约，这与宪政的要求相距甚远。因此，今后相当长的一段时间内，随着政治体制改革的深入，应当重点推进横向财政分权。　

我国有着根深蒂固的人治传统，市场化改革也是由政府直接推动的。因此，政府行为的法治化对经济市场化意义重大。政府行为法治化的关键在于财政法治化，而政府预算法治化则是实现财政法治化的基本途径。[19]因此，结合公共财政的要求改革预算制度，既是我国进一步财政改革的突破口，也是逐步实施宪政的重要动力。预算改革之所以能推进我国宪政，其最根本的原因在于，它确保了国家与公民的利益分界。通过控制国家的财政收入与支出，可以限定国家干预的范围，保障公民的自由空间。另一方面，预算代表着财政决策与执行权的分离，代表着中央与地方的相互制衡。而这种权力分工与制约的体制，正是一国宪政体制的“黄金底座”。因此，通过财政改革推动宪政进步，在中国的背景下也应具有适用性。　

　

【作者简介】
熊伟，武汉大学税法研究中心主任、副教授；厦门大学经济学院博士后。
【注释】
　 [1] 这其中最为著名的当属伯尔曼所著《法律与宗教》和《法律与革命》以及托克维尔的《美国的民主》和《旧制度与大革命》。　
　 [2] 参见[美]查尔斯·A·比尔德著：《美国宪法的经济观》，商务印书馆1984年版；刘守刚：《西方宪政发展中的税收动因探究》，载《华东政法学院学报》2003年第6期；李龙、朱孔武：《财政立宪主义论纲》，载《法学家》2003年第6期。　
　 [3] 谢维雁：《从宪法到宪政》，山东人民出版社2004年版，第244页。　
　 [4] 童之伟：《法权与宪政》，山东人民出版社2001年版，第294页。　
　 [5] 参见漆多俊：《论权力》，载《法学研究》2001年第1期。　
　 [6] 洛克：《政府论》（下篇），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年版，第88页。　
　 [7] 蔡茂寅：《财政作用的权力性与公共性》，载台湾《台大法学论丛》第25卷第4期，第69页。　
　 [8] 熊伟：《财政法若干理论问题研究》，载徐杰主编：《经济法论丛》第4卷，法律出版社2003年版，第265页。　
　 [9] 参见熊伟：《财政法基本原则论纲》，载《中国法学》2004年第4期。　
　 [10] 葛克昌：《税法基本问题》，台湾月旦出版社股份有限公司1996年版，第11页。　
　 [11] [美]丹尼斯•缪勒：《公共选择》，王诚译，商务印书馆1992年版序言，第2页。　
　 [12] 参见李龙、朱孔武：《财政立宪主义论纲》，载《法学家》2003年第6期。　
　 [13] 参见高旺：《晚清中国的政治转型---以清末宪政改革为中心》，中国社会科学出版社2003年版，第2页。　
　 [14] 赵世义、刘连泰、刘义：《现行宪法文本的缺失言说》，载《法制与社会发展》2003年第3期，第58页。　
　 [15] [日]北野弘久：《税法学原论（第4版）》，陈刚、杨建广等译，中国检察出版社2001年版，第3页。　
　 [16] 参见熊伟：《公共财政、民主政治与法治国家》，载刘剑文主编：《财税法论丛》第5卷，第1-10页。　
　 [17] 参见王玮：《我国市场化改革中的财政分权》，厦门大学2003年博士学位论文，第8-9页。　
　 [18] 参见王源扩：《我国财政管理体制内涵新探》，载刘文华主编：《宏观调控法制文集》，法律出版社2002年版，第280-290页。　
　 [19] 张馨：《法治化：政府行为•财政行为•预算行为》，载《厦门大学学报（哲学社会科学版）》，2001年第4期。
【编后语】
本文得到武汉大学法学院青年科研基金的资助，武汉大学法学院硕士研究生刘巍对本文做出了重要贡献。