隔靴搔痒的奏章——与于建嵘商榷信访制度调查报告中提法混乱

周炯然

一．逻辑混乱的提法
于建嵘牵头的一个关于信访制度的调查被称为“迄今为止国内最大规模的针对上访人群的调查”，所得出的结论形成一篇题为《信访的制度性缺失及其政治后果》的调查报告。２００４年11月7日，国务院法制办《信访条例》修改小组听取了于建嵘关于暂缓通过该条例修改稿的意见，并希望他能够向有关领导呈送书面报告。

那么，如此有份量的发言，推出什么结论呢？——在这次报告会上，于建嵘建议从行政、法律、政治三个层面考虑对信访制度进行“稳妥而有步骤的改革”。而“改革的最终目的是撤销信访办，将其受理的各种案件移交各级人民代表大会处理。”

本来，这样的初衷和主张至少应当得到知识分子的一定相应。但报道之后却遭到更多抨击，引发争论，在很大程度上抵消了其社会影响力。在笔者看来，是于建嵘的视角和价值取向出了问题。

首先，笔者对于于建嵘研究员长期住在农村研究“三农问题”、带队“对632位进京上访者进行了问卷和深度访谈，与部分信访官员进行座谈及进驻‘上访村’体验生活，分析来自全国各地的2万多封控告信”的做法深怀敬意，可是，对于他的许多结论和论证却比较失望。在此，提出商榷。由于没有看到（也很难看到）调查报告的全文，故而只能针对有关报道中传递的信息。

于建嵘似乎接受了中国政法大学应星副教授把1982年以后的信访概括为“安定团结型信访”的提法，认同“信访制度的主要功能是化解纠纷、实现救济。”对信访制度的功能如此定位，实在是那些艰难奔波、求告无门的农民们极大的悲哀。在“安定团结为重”、“稳定压倒一切”的政治框架之下，上访者无论怎样都在“不安定因素”中占有重要地位。处在这种框架中的上访者在是非判断上首先就处于于被动地位。就是得到“最好”的处理，也无非是纠纷中之一端、是“救济”的对象，如此而已。本人不是上访一族，可看到信访制度被置于如此格局之中，深深感到欲哭无泪。无论政法大学那位副教授对这样的功能定位是赞同还是批判，而于建嵘的论证显然是以此为出发点的。

于建嵘认为，“安定团结型问题”应该由司法部门解决，“功能错位”是信访制度的一个突出问题。于建嵘所谓的“功能错位”，意思是本来应该由司法部门办的事由信访部门办了，但无论由谁来办，都是为了解决“安定团结型问题”。按照于建嵘调查后所列举的“上访者想反映的回答涉及到土地、基层选举、腐败、乱收费、打击上访等各个方面”，如果将这些问题都放入“安定团结型”的框架里加以打点，还哪里谈得上政治民主？哪里还谈得上公民权利？就是与“权为民所用”的文件文本话语也南辕北辙。

于建嵘力主由司法部门接待并办理信访，原因是“信访部门并不具备解决这些问题的能力。”并且与国家信访局研究室主任张彭发的分析相呼应：“权力有限是信访部门的问题之一。” 调查报告说：在接受调查的2000多人中，只有3人表示因为上访才使自己的问题得到了解决，而解决的方法是有关领导人做了批示，引起了当地政府的重视。

当报告指出“在一定程度上，信访制度是以中国传统社会长期存在的‘人治’思想为基础的”，笔者以为此结论颇为中的。但其进一步的论证却显然是大踏步的后退。于建嵘说，“其严重后果是，客观上会消解国家司法机关的权威。”之所以如此，是因为“上访者往往把信访看成了优于其它行政救济、甚至国家司法救济的一种特殊权利。他们在当地有关部门解决不了问题后，动辄上访。于建嵘说，这直接导致了司法权威在人们心目中的弱化。信访制度最初只是供人们提意见、建议的，后来变异为一种权利救济方式。”

正因为以前读过于建嵘的一些文章，所以对他此处的逻辑混乱深感遗憾。

什么叫作“他们在当地有关部门解决不了问题后，动辄上访”？难道问题解决不了还有别的法子吗？求告无门、艰难奔波、甚至倾家荡产，尤其是横亘在面前的种种阻力，足以让但凡有其它门路解决问题的人望而却步，哪里谈得上什么“动辄”？有几个愿意像没事出门一样轻松、轻易地“动辄”？

什么叫做“特殊权利”？如果“司法权威”有效、或任何权威能够改变上访者万般无奈的境地，谁愿意享受这样的“特殊权利”？像刘玉萍那样上访的悲惨和屈辱，就是“特殊权利”带来的遭遇，如果将这样的“权利”给你于建嵘，你愿意“享受”吗？

什么叫做“直接导致了司法权威在人们心目中的弱化”？如果司法机关真的是有效而公正的，其权威会弱化吗？人们会舍近求远地、舍有效而求无效地苦苦上访吗？司法权威的弱化是上访者“直接导致”的吗？究竟是上访导致了司法权威弱化？还是司法权威弱化导致了上访？况且，从那些上访或以种种手段无奈而痛苦地提出诉求这遭到镇压的例证来看，一些司法权威一点也不弱化，而正是其在拒绝、排斥、错判、镇压上访方面表现的“强化”，导致了更广泛、频繁的上访。

什么叫做“优于其它行政救济、司法救济”？明明是２００多人中只有３人的问题得到解决，“优”在何方？况且，什么叫作“权利救济”？难道上访者的权利诉求都不是其本应享受的合法权利？难道权利被侵犯是“天灾”，因而需要像“救灾”、“扶贫”一样给予“额外的”贴补？又是谁在施舍“救济”？信访作为一种无奈的控诉，其指向本来就是要讨回被侵害的权利，是一种失去法律依托后的弱者的维权行为，政府或权利机构维护公民合法权益的作为或不作为都是其应尽的责任，何谓“救济”？无论是“权利方面的救济”或“用权利给予救济”，“权利救济”这种概念都是混乱的，而且在臆造中有背离法治、倒向人治之嫌。

二．隔靴搔痒，舍本求末

于建嵘认为，“是制度本身有缺失。”信访制度要改革就不能拖泥带水，“必须彻底”。但是，他自己提出的“改革”方案却分明是隔靴搔痒、舍本逐末。

就在介绍于建嵘调查报告的同一篇报道中，记述了来自湖南衡阳的刘玉萍，七年来因为上访的花费已经超过了10万元。接受《时代人物周报》采访时，她手里拿着几枚硬币，正站在北京街头为晚上的住宿问题发愁。由于儿子因举报犯罪人员却被抓，她昨天又赶到了北京，“找有关部门反映问题”。本来打算多找几个部门的，但在公安部填了张表后，她决定不再找其他部门了。旁边的一位上访者告诉她，自己的材料已经递上去10天了，还没有消息。社科院的调查报告显示，自1993年以来，信访量连续11年增长。2004年第一季度，国家信访局受理群众来信同比上升20.2%。

问题在哪里？于建嵘所看到的，是“从中央到地方，各级职能部门都设有信访机构，但相互之间没有严格意义上的隶属关系。中央信访机构对地方及其他部门信访机构之间的管理协调能力也十分有限，这样很容易导致各级信访机构在缺乏必要监督情况下对信访案件层层转办，结果是信访不断升级，最后各种问题和矛盾向中央汇集。”

这样的分析能说明什么？能说明“是制度本身有缺失”吗？其实，调查报告所列举的现象早已超出了信访制度本身的“缺失”。比如“国家几次有关信访的新举措都带来了新的信访高峰”；比如：中央高层显然已经注意到了这个问题，根据胡锦涛总书记批示而设立的信访“联席会议制度”，就要求各部门合作，跨部门、跨行业解决信访突出问题。但刘玉萍表示，她是在当地的联席会议工作组没有解决问题的情况下才来北京的。又比如，中央曾确立了信访责任追究制，并按信访量给各地排名。这个政策的初衷是想把问题解决在基层，但客观上给地方政府带来了压力。一些地方政府在高压下，对信访者进行收买、欺骗甚至打击迫害。社科院的调查报告显示，632名直接被访者中，有56.2%的上访是因为“政府打击、拘捕领头上访的农民”。再比如： 来自辽宁的一位上访者表示 “来(上访)了，没解决问题再回去，他们更会整死你的。”调查数据显示，50%以上的上访者，曾因为上访遭到各种报复。不能回家的上访者一般聚居在北京南站的“上访村”。对他们来说，上访俨然已成了一条“不归路”。

在于建嵘列举的资料和他分析的症结之间，出现了严重的不对称。张耀杰指出：“中国政府在现行宪法和法律框架之外所设计的叠床架屋且等级森严的信访机构，根本就不是让本国公民走向阳光大道的“鞋子”，而是诱导本国公民跪着请愿甚至于跪着造反的永无出头之日的制度陷阱。它所预设的根本前提是地方政府当局可能会腐败堕落，而代表最高权力的中央政府及其领导者却是绝对正确的，本国公民不可以享受法律面前人人平等和制度面前人人平等的正当人权，只可以享受到反贪官不反皇帝的奴隶权利。”这样的分析显然更为中的，因为在信访制度本身说“制度”，无疑于是为制度开脱。

实际上，在现行制度下、在实际发挥作用的政治机制中，人民“反贪官”的权利也根本无法实现。“辽宁省某个城郊的几千名失地农民，在上级政府官员面前黑压压跪倒一片，要求该官员主持公道，结果却是惨遭镇压。”——这样的“跪着造反”，其实哪里是什么“造反”，是在认可为奴、甘心为奴前提下的苦求生路，他们不仅被剥夺了所诉求的权利，而且也被剥夺了提出诉求的权利。于建嵘的调查明明显示：“在接受问卷调查的632位进京上访的农民中，有401位在上访之前就上访的问题到法院起诉过，其中法院不予立案的占到42.9%；认为法院不依法办事判决败诉的占54.9%。”

在信访制度本身作文章，在信访办和司法机关、人大机关之间调来调去，解决所谓“功能错位”问题，就像一个人在一套别墅中从楼上到楼下、从走廊到卫生间；说得难听一点，是在虎穴和狼窝之间的选择，于建嵘“从制度上解决问题”的真诚，在其论证中被打了折扣。

正如批评者指出：众多上访者本来就是在司法部门不受理、或不公正审理判决的情况下寻求上访的，“功能”回到司法部门有什么意义？至于人大，君不见在对付冉金菊、冉金玉上访时，“直接参与此案的”不仅有“浙江省人大常委会办公厅、浙江省公安厅、检察院，杭州市信访局、公安局、检察院，上城区信访局、公安分局、湖南省龙山县信访局、司法局”，而且还有“并没有公开露面却一直在暗中操纵的全国人大常委会的某官员”。对付来自湖南省湘西土家族苗族自治州龙山县他砂乡冉家村的一对上访姐妹尚且如此，更何况“长期上访”、“专业上访”、“聚众上访”、“集体上访”、“长年上访”……。根本用不着于建嵘挪移“功能”，许多地方在对付上访上，人大也罢、司法部门也罢、地方政府也罢、信访部门也罢，他们早就联手了！上访者面对的是权力的互动，是官官相护的联盟。对付上访、维护“安定团结”，他们的“功能”一点也不错位。

信访者、上访者也好，“跪着造反”者也好，本身决不是人治的受益者和维护者，他们是人治、极权体制的受害者，是民主宪政改革实际的呼唤者和追求者。离开民主政体核心内容之一的司法独立，离开宪政制度框架下人民代表大会制度的改革，离开宪政主旨所必然包含的公民言论、集会、结社基本权利与自由的实现，离开乡镇治理结构和基层政权的深层改革，要想解决“安定团结型”问题，解决信访、上访问题，只能是空谈。历史、现状、越来越多的事实冷铁般地证明了这一点。

问题的症结明白无误，治本之道显而易见，于建嵘的调查报告在呼之欲出的结论面前嘎然而止，思想者本应坚持和发挥的力度被隔在厚厚的“靴皮”之外。

三．信访、上访问题并非孤立

据悉，于建嵘在给友人的电话里不无忧伤地感到自己“陷入孤立”。其实，孤立不孤立并不重要，于建嵘先生大可不必为此而忧伤，倒是的确值得反思一下自己的价值取向。

于建嵘在《启蒙与知识精英的话语霸权——来自田野的思考》一文中曾经说：“显然，我们在这里并不是否认启蒙主义的历史和现实意义，更不是在排斥民主、法制、自由、平等以及市场经济这些人类共同的文明成果。只是在强调中国民众社会的田野经验和田野智慧所具有的巨大张力。这种张力在自于民众社会最为现实的生存需要。广大民众正是根据自己生存经验和生存智慧，用自己的特有的行为方式，来抵制那些与当权者结合在一起的知识精英们的话语权的。这种抵制的意义绝不是可以轻视的，因为它在一定程度上决定或影响到中国社会真正的走向。正是其于这种认识，我们才认为，中国社会的确需要进行一次新的启蒙运动。但为了克服以往失败的宿命，首先要做的这是要破除精英主义的迷信，走向平民主义。其中最重要的内容就是，那些知识精英应该到中国民众社会里去，将自己的理论交给广大民众评判，去从民众社会的日常生活中获得最中国社会最为基本的常识。也就是说，这场‘新启蒙’应该是对那些企图掌握中国社会发展话语权的知识精英的启蒙，是要让他们从那些西方化的话语体制中走进‘乡土中国’，到民众社会里经受常理和常识的启蒙。”

看来，于建嵘先生此刻才的确应当检视自己是否真的“并不是否认启蒙主义的历史和现实意义”，是否真的“更不是在排斥民主、法制、自由、平等以及市场经济这些人类共同的文明成果”。不是需要“到民众社会里接受常理和常识的启蒙”吗？那就认真地、客观地听一听在民众社会之中、在乡土和田野深处震颤的弱者的呐喊吧。曾经在历史上为国运变奏发挥过深刻作用的启蒙主义，与历史上和当今民众社会常识常理的启蒙之间，一直是内在的呼应和共鸣。如果看不到这一点，即使再调查上三年五载，也不会找到解决问题的有效途径。

比如，张耀杰并没有参与那“最大规模的调查”，但他仅凭着几次维权活动的经历便痛快淋漓地指出：“弱势公民被政府当局恶性侵权的问题，最终只能在公民本人与政府当局的平等对话和良性互动中得以解决，当下的根本问题是现行体制只允许政府当局为所欲为地乱动乱打，却不允许极端弱势的本国公民组织自己的农会和工会来平等对话和理性抗争，更不允许本国公民通过自由言论和自由出版对政府当局的恶意作为进行有效地限制和监督。废除机构庞大却毫无作为的信访部门的法外人治，在现行宪法和法律的框架内，还本国公民以组织农会、工会和自由言论的合法人权，才是解决社会矛盾、化解社会积怨的唯一出路。”在这样的声音里，难道可以听到启蒙主义与“乡土启蒙”之间的什么异调吗？

信访问题、上访问题，是不可能从政治体制改革的总体框架中孤立出来的。

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