谢佛林（Chevron）原则与美国行政法
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1940年3月，詹姆斯.M.兰迪斯院长发表了一场轰动一时的演讲，标题为《关于行政法上的关键问题》。那么，他当时所说的行政法上的关键问题到底是什么呢？他所说的关键问题有二，其中一个是联邦机关是否应该受制于一部统一的行政程序法，另一个就是确定司法审查的适当范围。六十多年后的今天，他所说的第一个问题早已解决，但是，第二个问题好象有些“徘徊不前”-----虽然其间经历了全面审查、有限审查直至后来确定了法定证据规则，但一些原则性和技术性的问题好象并没有一锤定音的权威说法，始终处于动荡飘摇之中。
上个世纪初，对于美国的行政法来说，是一种双峰对峙的局面，行政法的派别都有一些走极端。但是，对于行政法的常态来说，控制行政权，对行政权持不信任的观点似乎是一种古典理论，不过，当时的美国的新政危机，也带来了对行政权的重新审视，同时也催生了行政法的另一部分学术资源。虽然是由于现实的危机导致了对行政权的需要，而这种需要又促成了对于行政权的尊重和合作。其实，这仅仅说明了政治学和公法上的一个简单观点，那就是法律与权力应该是相对的，二者不可能永远对抗，也不可能永远合作，完全的对抗只能导致法律的虚置和权力的变脸，绝对的合作只能导致法律的专制和权力的狂妄。
在极端之间行进的美国行政法虽然最终走向了缓和，但是，兰迪斯的第二个问题好象永远没有正确答案，那它是个伪问题吗？所以，关于司法审查和行政自治的关系，困惑了美国的许多公法学人，但它的确是一种甜蜜的诱惑。认真对待了困惑，诱惑也就开始撩下它那美丽的面纱------因为理论的困惑在现实那里得到了回应。现实向我们提供了案例，案例给我们确立了原则，这也许就是美国行政法司法实践的特殊贡献，谢佛林原则就是这样一个意义深远的案例。其实，我总觉得在行政法中，司法上的重大案例，其意义绝不逊色于某些重大的制定法，比如法国1789年的卡多案件，1873年的布朗案件，20世纪30年代的罗泽案件，还有美国1803年的马伯里诉麦迪逊案，1970年的戈登伯格诉凯利案，以及此处所要描述的1984年的谢佛林案件等等。
斯卡利法官在chevron U.S.A v. Natural Resources Council(467 U.S. 387,1984)判决中认为，该案例确立的原则可以说构成了改变行政法规则的一个转折点。作为司法审查范围革命的一个直接产物，该原则深化了我们对立法，行政与司法三权关系的认识，就这个方面的意义，它比确立了司法判断标准的三叉试验规则更富启发性。
1、立法权与行政权。该原则涉及到对行政机关的授权，华琳在他的读书笔记里确立了授权的三个正当理由：其一是专业机构的理由，其二是政策决定的理由，其三是合理决定或适宜形式的理由。无疑这些理由是行政授权的一些经典理由，当然还可以举出更多，比如王名扬先生所说的逃避和转嫁政治责任的理由等等。但是，这种授权的理据真的那么充足吗？对谢佛林原则持异议的桑丁斯教授有一个核心的论点，那就是“受法律约束的单位不应该被允许来决定限制的种类或者范围”。依据这一核心论点，他从以下两个方面提出了他的质疑：其一；成文法的漏洞或模糊等同于立法权的委托吗？这个命题虽然从事实上看有一定力度，但是在逻辑上的确很脆弱。其二，他将管制性成文法与行政机关的关系类比为宪法与国会的关系，当二者出现不一致时，不应该由后者解释，应该找一个中立的仲裁机构。虽然这种类比的合理性尚值得推敲，但是，他的处于对手的地位，却促进了我们对这一问题的深入思考。
虽然桑丁斯教授将chevron原则的确立讥笑为让“狐狸守护鸡窝”，但是，立法机关对于行政机关的信任以及司法机关对于行政机关的尊重，在美国却似乎正逐渐深入人心。也许信任和尊重就象国际法上的“对等原则”，二者是一个投桃报李的关系。该原则的实践也没有让立法机关和司法机关达到失望以致要弃绝的地步。巴斯夏将立法比喻为一项改造人类天性的伟大工程，虽然司法可能更多地是顺应人类天性的保守工程，但是它的使命未必仅限于此，它的伟大就在于他的冒险，它的冒险可能比立法的冒险要小，但如果成功，却可能伟大得多。也许有一天，在条件具备的时候，司法可以实现让“狐狸守护鸡窝”，因为有它在守护狐狸。
2、司法权与行政权。在这个关系上，一般存在片面的认识，就是司法优越的观念。认为司法权要绝对统制行政权。我在与石佑启博士合作的一篇文章中，曾对此作了全面的清理。因为无论是行政与法的关系也好，还是司法权与行政权的关系也好，都不是单向度的。司法权除了监督行政权外，还应该尊重和支持行政权，当司法权权威不足时，行政机关有时被迫“越俎代庖”来支持司法权………，不过，就谢佛林原则而言，我们看到了司法机关对行政机关对于成文法解释的尊重，也看到了司法智慧灵活的一面。不过，要想让行政权与司法权在特定的纠纷领域超越零和博弈的格局，就需要理论和实践的创新。因为司法权的退让，必然给行政权的扩张创造机会和可能性。
对于许多公法学家来说，加强对行政权的尊重和信任是一个可望而不可及的梦想。比如美国公法学家施瓦茨就曾代表他们说，“我们承认和希望保留行政的一些良好品质”。谢佛林原则无疑在一定程度上满足了他们这种愿望。
前面说过，谢佛林原则是司法审查范围革命过程中的一个直接产物，但是，该原则在确定司法机关审查标准上，本身也经历了一番波折和演变。虽然在1984年前，就已有要求法院尊重行政机关对于法律解释的先例，但是它的真正确立却是几十年以后的事情。在该案例中，初审法院认为，当国会没有表达意图时，司法审查机关应该提出自己的解释，就好象在缺少行政说明时通常所做的那样，但是案件到了最高法院那里，却遭到了否决，因为判决认为，如果法院断定国会在有关问题上没有阐明明确的答案，那么法院自身不能强加自己对成文法的理解，该判决还认为，当上诉法院确定国会“对于模糊概念实际上没有相应意图时，这时，不应该从法院的角度来看，该概念是否正确，而是当行政机关认为它是正确时，它是否合理。”也就是说，法院要容忍行政机关对成文法的解释，判断的标准只是该解释是否合理。
所以，法院最先确立的标准是合理标准，不过，到了九十年代，在卢斯特诉苏利文案（Rust v. Sullivan）(注：该案的判决是美国九十年代最有争议的判决)。法院在应用Chevron原则时，出现了对司法审查标准的放宽，它充分体现在首席大法官伦奎斯特的意见中，即行政机关对成文法的解释只要是近乎合理的（plausibility）即可，不必一定要求合理（reasonableness）的标准。这种转换说明行政机关对成文法的解释只需要最低限度的公正与合理就可以了。所以施瓦茨先生认为该案“进一步缩小了审查的范围，尽管它是对谢佛林原则自身的扩张”。
谢佛林原则无疑客观上助长了行政权力，但是象这一原则的积极支持者斯卡利法官那般认为尊重原则甚至可以应用于“行政机关对自身法定权力与权限的解释”，却是一个很危险的观点，虽然他提出了固有权力和授予权力的标准。
总之，谢佛林原则的发展与美国行政法的发展基本上是一致的，无论是新政时期的Skidmore v. Swift & Cov.案，还是最近的新权利运动，都体现了某种历史的连续性。谢佛林原则值得研究的问题很多，比如对它应用上的限制，比如当行政机关对成文法的解释反复无常时，司法机关该怎么办？这时，针对行政机关这种不一致，司法机关就有权不尊重，或者克扣这种尊重。再比如，该原则本来是司法审查过程中产生的一个原则，但是它主张行政权力，压抑司法权力，却似乎有违它的“出身”，好象是对司法审查的一种反动和背叛，事实真的如此吗？
还有，司法审查的前提和基础是对事实与法律的明确区分，然而这一原则却有混淆这二者的副效果，如何因势利导？问题不是越来越少，而是越来越多！