星期文萃－文萃周刊

　　我国的农村民主建设在90年代取得了可喜的进展。从总体来说，乡镇、村和村民在这个发展过程中发挥了各自的作用，为农村民主建设的推进作出了积极的贡献。具体而言，三者形成了一种博弈关系，在不同阶段，不同条件下，所起作用的强度和方式各有不同，博弈的结果也有所差异。但是，随着民主环境的改善，这种由三方参加的博弈正在向正和博弈发展。

　　一、村民个体意识的提高和村民自治 20年的改革开放给中国农村带来了巨大的变化。而变化的根本性动力是建立在土地制度改革和农村市场化基础上的村民个人自由度的扩大。个人自由度的扩大不仅体现为村民决定生产和分配权力的复归，更体现为个人流动空间的扩大和多层次化，个人可以离开土地和家乡，靠非农业手段谋生，并且在一定的条件下可以实现身份的转变。流动空间的选择权意味着个人有了退出体制的权利（一定意义上的），对于中国农民来说，这种退出权标志着其延续了上千年的依附身份开始发生了实质性变化。个人的权利意识在扩大的自由度中得到了恢复和不断强化。

　　当然，我们不能忽视其他一些导致变化的因素，它们包括：1、以电视为代表的大众媒体的普及扩大了村民的认知渠道和范围，使他们了解到了更多的信息，增强了其认知能力和判断能力。同时也在一定程度上削弱了官方的宣传和对村民认知的规范影响。在村民的认知框架中，官方意识形态的主导地位有所动摇；2、村内代的更替悄悄地改变着村的结构。这一方面表现为经历过建国后的几次大规模运动的村干部年龄老化并且陆续退出村的领导层，一些传统的认知退出主导地位，另一方面体现为与20年改革进程同步成长的年轻一代逐渐成为村内的骨干力量，并且占据了领导层，在村内事务中发挥着重要作用。这一代人相对于老一代思想更加解放，束缚较少，独立意识和法治意识较强；3、市场化的推进，加速了村内的利益分化，使以前单一化的村内结构发生了巨大变化。利益分化意味着利益团体的初步形成和利益主体意识的强化。村民在服从政策和参与村内公益事业时，开始考虑自己的利益得失，并且在利益得不到考虑的情况下，以不同形式提出抗议和抵制。利益的分化使靠行政命令来执行政策的传统的政府行动方式难以实现。

　　近年来，这方面的一些深层次问题逐步暴露出来。最突出的问题表现为村民和村干部间的关系的不和谐甚至冲突，而且这类问题的发生面非常广，几乎是每村都有。双方矛盾的焦点集中在有关村民切身利益的重大问题上：村组的财务情况，农民负担问题，宅基地的审批，各业的承包，水电费，计划生育指标的发放，土地使用权的转让，以及扶贫资金和救灾救济款物的发放等情况。许多村民反映，村组干部滥用权力，财务不清，为自己和亲属朋友谋私利，造成了集体财产的流失，难以为全体村民的共同利益服务。而一些村组干部则抱怨，自己夹在乡政府和村民之间，工作越来越难做，受"夹板气"，不知道该听哪一方的。显然，在村民自身的利益意识不断强化的情况下，村民和传统意义的村干部之间还没有形成一种制度化的共同利益协调关系。个体利益倾向更加明显的村民和依然履行"准政府 "职能，缺乏为村民负责约束的村干部使村中国农村社会基本的正式组织 的凝聚力、协调力和约束力出现减退的趋势，直接影响了农村的稳定和发展。这突出表现为：农村的社会治安情况令人担忧，蓄意破坏或者干扰、侵犯承包人的经营活动的事件时有发生；上访人数，特别是集体上访的人数不断增加，严重影响了各级政府的正常工作以及社会的稳定，同时加剧了农村中的一些既有矛盾；村级组织涣散，一些政策措施难以推行，也造成了村、村民与乡镇关系的恶化，乡镇的工作非常被动。

　这些问题的出现不能简单地归于任何一方。它反映了在社会变动不断加剧的农村中还没有建立起一种制度化的机制来协调日益分化的各种利益。而这样一种机制建立的基础就是使村真正实现自治，充分发挥其作为村民共同体的作用，实现"自我管理、自我教育、自我服务"的功能。

　可喜的是，村民和村的这种要求逐渐受到了中央的重视。江泽民同志在十五大报告中明确提出："扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践，"。1998年11月，修改过的《村民组织法》在全国人大正式通过实施。各省、市、自治区也相应下发了有关的通知或意见。以建立健全民主选举制度，推行村务公开，建立健全民主监督制度为核心的农村民主建设在全国范围开始全面展开。

　二、乡镇主导下的民主制度建设

　乡镇党委和政府在村级民主制度建设过程中发挥主导作用是目前为止的中国村民自治建设进程的基本特点。如果说村民和村的要求提供了民主实现的根本动力，中央的决策为民主的实现赋予了合法性的话，那么乡镇则是农村民主制度建设的直接推行者。我们这里特别强调的是民主建设的制度层面。因此，在某种程度上，我们可以把中国的村级民主建设称为主导型民主建设。具体来说，这种主导作用体现在以下几个方面：

　　1、制度和规则的制订。乡镇制订村级民主建设的有关制度和规则的权力来自两个方面。一是自上而下的授权机制，赋予了乡镇这一公共权力基层以合法性。二是作为公共权力的代表，乡镇的权威性和公正性获得了村和村民的认同，保证了它制订的规则和制度的普遍实施。乡镇主要是根据县或区的有关规定来制订制度和规则的，这一方面保证了政令的统一，另一方面也使制度和规则更加符合本地情况。

　　2、政治动员。乡镇的政治动员作用主要体现在对上级有关政策和规定的宣传、发动村级选举，推动财务公开等方面。乡镇的政治动员基本上有两种方式：一种是由专门负责的机构实施。另一种方式是全乡镇干部全体出动，以完成一些紧迫或重大的任务。

　　3、指导和组织选举。这已经成了乡镇参与村级民主建设的一个非常重要的方面。指导选举主要体现在选举方法和程序上，因为村民对选举的方法和程序不熟悉。乡镇组织选举是贯穿于选举的全过程的，包括选举前的宣传，选举中的投票监督以及最后的计票监督。

　　4、培训和教育。主要是指通过办班、组织学习等形式对村干部和村民代表进行有关政策法规以及民主规则的教育和培训，提高他们的政策水平和民主意识。这些工作对于把农村民主建设引入正轨起到了促进作用。

　乡镇在村级民主建设中发挥主导作用的特点取决于中国的体制状况和农村的实际情况，是中国社会经济文化结构的必然结果。造成这种现象的主要原因包括以下几个：

　　第一，从中国传统政治变迁来看，以公共权力的形式体现的政治力量对民间社会，尤其是农村社会的控制和渗透不仅深入而且非常巧妙，成为了农村社会变迁和变革的基本动力。农村社会在长期归附于政治权力的过程中，形成了服从政治力量，认同公共权力的文化价值取向。在这种价值取向中，公共权力获得了合法性的基础，为其权力的维持和运用提供了条件。虽然历代王朝的兴替，特别是晚清以来中央权威的崩溃在许多方面中断了中国的政治传统，但是对公共权力的尊重和认同的价值取向并没有受到太大的冲击。对于两千多年来生活和生产方式没有实质性变化的广大的中国农村来说，公共权力依然是维持社会正常运行，提供必要的保护的不可替代的基本力量。这种传统的延续为政治权力在20世纪的中国农村社会中获得合法地位提供了认知基础。

　　第二，建国后形成的政治主导的高度集中的体制，充分发挥了政治力量的动员功能，把政治力量推进到社会的各个层面之中，农村社会被完整地吸纳进了高度集中的体制之中，成为政治力量在民间社会扩张的基本单位。从初级社、高级社到人民公社的变迁折射出政治权力的影响不断渗透的过程。实际上，在这个过程中，农村受到两种力量的控制。一种是以公共权力形式出现的政府，它在农村中的制度延伸是生产大队和小队；另一种力量来自党，它在农村的单位是村党支部。在政治经济体制高度集中而且交织在一起的时代中，这两种力量也结合在一起。在农村中，党发挥着绝对的领导作用，决定并指挥着村的各种活动，村只是政治权力的一个基本的执行单位。

　　1983政社分开之后，村民自治的不断深入并没有从根本上改变村的这种地位。因为在目前的这种压力型体制中，乡镇依然把村视为实现职能完成任务的执行单位，把上级指派的任务视为政治任务，采取突击解决的方式，村民选举和其他村级民主建设也成了压力型体制下的一项重要指标任务。

　　第三，虽然改革以来村的自主性有了很大的提高，但是村的自组织结构和能力仍然处于初级发展阶段，无法在短时期内实现自我管理、自我教育和自我服务的功能。造成村自组织结构和能力孱弱的原因可以归纳为两个：一个是政治权力长期对农村的全面控制和渗透遏止了村的正常发展，限制了村的独立行动范围和能力，使村的执行和服从功能的发展远远超过了其他功能。二是土地承包体制的实施在一定程度上造成了村内的体制虚空。因为代替以对土地和生产的控制为基础的生产队体制的村民自治体制一时难以找到新的运作基础，缺乏实现功能和权力的必要资源。再加上改革后农村人口流动性的增大，村民有了更大范围的选择机会，对村共同体的依赖减弱了。在这种情况下，村组织涣散无力和村民的共同体意识的减弱形成了一个恶性循环。

　　因此，在政治权力至上而下的渗透力极强和村级自组织力量软弱的情况下，村级民主建设有上级党委和政府主导是必然而合理的。在这种条件下，主导型民主建设有其一定的优势。这些优势体现为：1、公共权力的参与保证了民主建设措施的顺利推行，并且赋予了村的行为和举措的合法性。2、由于有乡镇干部，甚至县级干部的参加，在一定程度上有利于民主建设的规范化和政策的充分实现，因为这些参与者一般来说有较高的政策水平和政策理解力。3、公共权力的积极参与有利于体制的完整和整合，避免了村级改革的脱轨和与体制的冲突。4、推行中产生的积极结果有利于提高公共权力的威信，增加村民对公共权力的信任。而且可以借助于公共权力加以推广，发挥示范效应，扩大了公共权力的影响和村与村之间的学习效应。

　　但是，乡镇主导的民主制度建设也有许多的缺陷。这些缺陷主要表现为：1、由于许多措施是中央或省制定推行的，缺乏必要的监督和事后检查，所以极容易造成工作的一阵风和囫囵行事，使许多好的政策不能充分落实。2、在过于强调服从的权力集中体制下，一些措施的推行容易带上强制性，忽视村的实际状况。并且有的乡镇为了自己日后的工作好做，在村选举中强行加入了某些领导的意志，实际上破坏了村的民主建设，侵犯了村民的合法权利。3、在中央和省只有指导精神的情况下，县或乡镇制定的实施方法有时会过分强调乡镇或县的利益取向，忽视村的基本权利。比如，现在一些地方普遍推行的村财乡管，即由乡镇管理村的财务。这样也许会暂时减少某些村的财务混乱，但是却侵犯了村的合法权利。4、从长期来看，主导型民主建设不利于村的自治能力的提高以及建设一种健康的农村民主环境。因为乡镇不把权力真正地归还村民，就无法实现村民的真正自治，也不利于彻底消除相当一部分干部头脑中残留的不相信村民的自治能力的思想。村级民主建设不仅需要村民的积极参与，而且需要公共权力的自愿支持。从实质上看，这些问题的存在说明了目前的政府体制改革没有跟上村级民主建设的脚步，阻碍了以把权力归还村民为主要内容的村级民主建设。

　三、新形势下乡镇面临的挑战

　　在新形势下，乡镇体制与村级民主建设的耦合滞后反映了政治权力的自我创新还没有与民间社会的创新同步，这势必制约政治力量的功能实现。具体来说，目前的乡镇体制面临着三个挑战：

　　1、政治整合。从中国传统上来看，政治力量对社会的整合一直是以政治力量的一元化主导形式实现的，社会处于被动依附的地位。在农村这种整合方式体现为村成为政权的基本单位，由政治力量决定村的运转。这种一元化的整合方式保证了村内力量的均衡和政治力量对村的牢固控制。但是，20年的改革在很大程度上动摇了这种整合方式的社会经济基础，使之无法顺利完成功能。这主要体现在：以党为代表的政治力量对农村中新能人（精英）的吸纳不力。

　　长期以来，党在农村中的基层组织建设一直非常有力，定期把村中的优秀分子吸纳进组织中，并且有意识地把他们培养成村内有威信的人，形成良性的村干部交替机制。但是改革以来，村党组织出现了涣散和老化现象，无法把村中在改革中成长起来的新一代优秀分子吸收进来，形成体制内的力量。虽然造成这种现象的原因有许多，但是最根本的原因是整合机制过多地受意识形态的约束，创新不够，没有提供有效的吸收渠道。

　　而村级民主建设无疑为这些在改革中获得经济利益的新能人们提供了一个接触政治力量的机会。他们在村民选举中成了政治力量指定的候选人的有力竞争对手，并且显露出极大的优势。这种优势体现在选举结果上：由乡镇指定的候选人在村民选举中落选。与内定干部的落选相伴随的有一个更需引起注意的现象：相当一批非党员的能人被选举为村委会成员。这些非党员被选上的主要原因是他们是致富能人。村民们对他们的致富能力认同，希望他们能够为村多做些事，另一方面他们中的一些人有较强烈的政治要求，有从事政治活动的经济基础（这主要体现在他们不必为了家庭的生活水平担心和花费太多精力）。致富能人在村级政治中的崛起表明村民在干部选择上的价值取向正向更加实际的方面转化。而且在目前的村级财政条件软弱的情况下，致富能人对政治的参与实际上在一定程度上有助于解决因村干部收入微薄而出现的一些村干部的财务不清的问题，也有利于村的公益事业的建设。因为他们基本上不拿工资，有实力在村力软弱的时候启动公益事业。

　　对于乡镇来说，这些非党的致富能人有潜在地脱离乡镇意愿的可能，因为没有严格的组织形式约束他们，他们有更大的选择范围。虽然这只是一种潜在的可能，但是如果整个体制不调整自己，为新生的力量提供合法的空间和利益表达渠道，就会影响到体制的正常运行，以及村与乡镇、村委会和村党支部之间的关系。

　　2、政治社会化。中国一直拥有良好的政治社会化的网络。严密而稳定的社会化网络保证了社会成员对政权的认同以及这种认同的延续。在农村中，村和乡镇是这个网络中的重要节点，扮演着比家庭更正规，比农村学校层次更高的角色，直接承担着对政策的宣教和对村民的政治引导功能。村和乡镇的社会化功能的实现方式一般有以下几种：1）、集会，即利用村民定期赶集、农闲时的庙会和唱戏的习惯，在乡镇的中心村召开大会，向前来的村民宣传各项法律和政策；2）、广播。在以前，乡镇都是通过有线广播来定时播放一些与村民有关的节目，节目的内容通常包括政策、农业知识以及有关的通知。3）、乡镇干部定期下乡，通常在晚上召开全村会议宣讲政策。4）、村、组的定期集会和村内的广播。无疑，在这些形式的使用中，关键的因素是村与乡镇的紧密关系，这种关系在很大程度上决定了政治社会化在农村的连续和顺利进行。

　　近些年来，这种紧密关系有所变化。具体体现为：1）、从宏观背景来看，近些年来由于腐败等问题的严重化使党群关系和干群关系有恶化的倾向，政府和干部的权威性有所下降，人们对政治的信任度在某种程度上有所削弱。2）、乡镇在压力型体制下忙于完成上级下达的各项指标任务，，基本上把所有的人力和精力放在了简单地完成任务上，陷于被动应付和任务主义的陷阱中，难以全面地考虑一些长远的问题。3）、一些乡镇干部在完成任务中的不讲方法和态度生硬手段粗暴，以及一些干部在其位不谋其政，滥用权力的现象使村民与政府的关系缺乏互相信任。4）、乡镇干部的生活"城市化"在一定程度上阻碍了干部深入农村进行工作。一般来说，乡镇干部家在城里，每天往返于乡镇和城市之间。而乡镇的生活设施又比较艰苦。这些因素拉大了干部和村民之间的心理距离。5）、村民的流动性和现代媒体的多元化使政府的宣教在数量和力度上相对减弱。总的来说，这些因素制约了由党和政府推动的政治社会化的深入和效果的实现。

　　然而，在这些不利因素存在的同时，我们还应该注意到一些新出现的有利因素。比如有线电视的普及一方面可以使政府的宣教更加生动活泼，减少说教色彩，另一方面可以扩大政府的透明度和公开性。党委和政府应该充分利用起这个途径来进行宣传，尤其是选举动员。另外，村民的法治意识和民主意识的提高使他们特别关注与自己利益有关的问题，这也是宣传政策和落实政策的有利条件。

　　3、政府规模和职能。规模不断膨胀和职能过快扩大是改革以来各级政府普遍面临的问题。虽然这种变化有其客观必然性，但是也有很大的不合理性。这种不合理性集中体现为以下几点：第一、政府的机构和人员的增长与财政的供养能力不协调。在我国相当数量的县乡级财政是"吃饭财政"。人员的不断增加造成了每年财政开支中的人头费的增长率超过了财政收入的增长率，从而占用了其他开支，严重制约了地方财政功能，尤其是支持本地区建设和经济发展的功能的有效发挥；第二、政府职能的扩大没有获得相应的财政支持，直接诱发了以完成职能为借口的乱罚款、乱收费和乱摊派等现象的出现，不仅冲击了财政体制，而且助长了部门利益的膨胀，以及政府与民众之间关系的恶化。第三、政府各项职能实现过程中的不协调。由于政绩考察中采用的是"一票否决"的指标体系，因此各级政府的主要精力放在了能够即时获得好评的任务上，形成了工作上的"一阵风"，往往为了一个任务而搁置或者忽视其他工作，尤其是一些有长期效益的工作。第四、非生产性开支的非合理增长。非生产性开支主要是指不必要的交通、通信工具以及接待、应酬等费用。现在这种开支有逐年增长的趋势，占去了相当比例的财政收入。而且一些部门和个人由于不能通过正常渠道来解决这笔开支，采取了对企业硬性摊派以及由企业抵帐等方式，不仅影响了企业的正常经营，而且损害了政府形象。

　　这些不合理之处在乡镇一级体现得更为明显。此中的主要原因有三个：一是乡镇的监督机制不完善，人治因素更多，因此个人说了算现象相对较多。二是作为政权的最低一级，乡镇承接了来自上一级的各种命令和要求，所谓"上面千条线，下面一根针"就是对乡镇地位和处境的形象描写。这种地位直接决定了乡镇工作疲于应付，难以有充分的时间来制定和实施符合本土的措施。三是乡级财政建设还不完善，这一方面体现为其财政来源相对有限，难以形成自我资助的良性循环，不利于其职能的全面发挥，另一方面体现为有关的制度还不完善，自我约束能力不够。

　　然而，乡镇又是与村民有着最直接联系的一级政府组织，其行动不仅受到广大村民的密切关注，而且对他们的生活和生产有着最直接的影响。一般来说，乡镇政府规模的过度膨胀和职能的过快扩大会对村产生两个主要的影响：一是乡镇对村的干预力度和频度加大，体现为任务的增多和摊派的加重。二是乡镇对村的忽视，这常常以乡镇工作向工业化和小城镇化建设的转变为借口。而且，乡镇膨胀的机构和人员以及扩大的职能基本上并不是农村工作方面的。

　　实际上，目前乡镇政府规模的膨胀和职能的扩大有与村脱离的倾向，村没有完全成为乡镇工作的中心和调整自己的基础和出发点。乡镇工作更多地由上级控制，围绕着上面的命令转，缺乏自主性。同时，乡镇的行为也说明了政府还没有牢固地树立起效益原则，没有把自己视为需要进行成本收益计算，自负盈亏的一级利益主体。结果是行为的无节制和无约束带来了乡镇财力的软弱，甚至连年赤字和"寅吃卯粮"现象屡屡出现。显然，缺乏严格约束和自主性的乡镇与以自治为取向的村之间的差距和疏离感有扩大的潜在危险。

　　四、以制度创新实现良性的互动

　　目前，村级民主建设和乡镇体制之间耦合的迟滞已经影响到了村级民主建设的深入推进和政府与村、村民之间关系的改善。当务之急是在继续推进村级民主建设的同时，加大乡镇一级的改革。实际上，这已经引起了有关方面的重视。四川省副省长欧泽高认为，要"把村民自治示范和村务公开的经验引入到乡镇基层政权机关，扩大基层民主政治建设的成果，切实改变当前乡镇工作方式不适应农村实际和群众不满意的状况。用这种自下而上和自上而下的加强方式，我们就可以使中间环节和最基层的政权组织乡镇，乃至街道办事处和村组的建设，都有根本的好转。"最近，江泽民总书记在安徽省的讲话中也提到，" 乡镇政府也要切实转变职能，精简机构和人员。现在农民负担重，一个主要的原因就是靠农民负担供养的人员太多。养民之道，必以省官为先务。"

　　乡镇改革首先要解决的是使乡镇真正成为一级财政主体，树立成本收益的核算意识，加强财政的约束力度，变原来的财政软约束为财政硬约束，用制度化代替个人说了算，根据本乡或镇的财力决定人员配置、机构设置和办公费用。其次，有步骤地实现乡镇直接选举，由本地的村民直接投票选举政府的主要领导。这是彻底消除乡镇对村过多强制性干预，还权于民，转变干部的官本位观念，树立民主意识和为村民服务的根本途径。再次，要鼓励乡镇根据自身的条件进行制度创新，调整机构、人员和选择发展策略。但是，无论选择何种发展方式，都要以培养村和村民的自我管理能力，发挥村民的积极性和创造性为根本原则。第四，要使民主建设成为乡镇工作的一个长远任务，不能把它看作解决眼前矛盾和问题的应急之策，杜绝敷衍了事和"一阵风"。最后也是最具有长远意义的是逐步实行政治体制改革，找到政治整合和政治积极性之间的平衡点。为乡镇的改革创造根本性的制度保证。

　　在乡镇改革的同时，决不能忽视村内部的制度创新。作为直接民主的村级民主建设现在需要解决两个问题：一、进一步完善制度规则。明确理清村委会与村民议事会，议事会与村民理财小组之间的关系和职能的划分。研究村委会选举中的程序，使之更具有公开性，效率性，更加易于村民理解和操作。二、严格按程序办事，尤其是在干部的任免上一定要坚持选举和任期制，不能随意。三、坚持培养村民的自愿意识和参与民主的能力。自愿意识是直接民主顺利运行的基础。目前激发村民参与村级民主建设的主要动力还是直接的经济利益或者对民主的朴素认识，这虽然在一定条件下有利于动员村民参与，但不能使村民的参与转变为自觉的行为，并有持久的动力。因此，要在农村中加强对村民的教育，特别是对村干部的教育，使他们真正了解民主的含义和民主的程序和规则，在行动中有意识地加以贯彻。同时，要坚信村民有能力管理好自己，上级党委和政府不要对村级民主建设中出现的问题的大惊小怪，乱扣帽子，要允许他们去探索，去创新，如江泽民同志所说，对待农村中出现的新事物要坚持两条："第一，鼓励试，允许看，不争论。.......第二，坚持 三个有利于的判断标准。"

　　此外，如何把外来的流动人口纳入务工所在村的民主建设；如何在选举中防止家族势力的介入，树立保护少数人权利的意识；如何实现选举程序的合理性、全面性和保密性；以及防止选举中的贿选、恫吓等违法行为的出现等都是值得进一步探讨和探索的问题。

　　总而言之，随着村级民主建设的深入，乡镇体制改革也需要提到议事日程中，不进行有效的乡镇体制改革就无法进一步推进农村民主建设。而乡镇体制改革将涉及更多，更牢固的利益，其难度更大，需要我们用更大的勇气和智慧去探索，去创新。

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上网日期 2000年11月03日