打破“治－乱”循环
--用联邦制规范辖区政府间竞争

吴稼祥

如果你是司机，违反交通规则没有关系，到交通大队去，买一条本地产的香烟，
便万事大吉；如果你是个体户，想办一张私人企业营业执照，好说，从工商局
干部那里买几条本地香烟吧……交通局、工商局是政府部门，又不是烟贩，怎
么推销起香烟来了？这是陕西省某市政府振兴本地经济的新政策带来的新气象。
本地经济的龙头产业是卷烟业，为了不让外地卷烟分享本地本来就不太大的烟
草消费市场，市政府给每个政府部门和下级政府分配本地香烟销售任务。为了
提高广大干部推销本地香烟的积极性，政府将干部的部分工资变成香烟。到了
“关饷”的日子，干部们成箱地往家领“工资”。很显然，手里的香烟卖不掉，
工资就不能实现。毕竟，抽烟不能当饭吃。

话说天下，分分合合

这就是被称为“地方保护主义”的东西在作祟。某些研究者们会说，这是辖区
政府间不规范竞争导致的结果，它破坏了国内统一市场；解决这个问题的办法，
是停止权力下放，加强中央的权威。持这种观点的人，看对了问题，但做错了
结论。从中国历史的大趋势看，是分分合合。所以《三国演义》开篇就说：“
话说天下，合久必分，分久必合……”导致中国历史“分－合”循环的原因之
一，就是辖区政府之间的竞争，特别是中央政府和地方政府之间的分权竞争。

秦朝中央集权过多，汉朝过秦而改之，大分天下，但地方坐大，有前后七国之
乱。经过长期战乱和分裂，隋朝重建高度中央集权，苛政如秦，地方羸弱，不
能抗御边祸，不久败亡。唐朝汲取前朝教训，再行分封之事，地方拥有强大的
军队，结果藩镇割据，皇帝很少能安于龙椅。赵匡胤割据成功而得天下，不能
让别人再窥自己的谋国之门，又走上秦隋老路，高度集权于中央。结果，中央
豢养的军队扰民可以，御辱无力，遂有靖康之耻在先，灭国之祸其后。元、明、
清三朝，也没有摆脱分权－集权－分权的循环模式，所以也没有走出中国历史
的“分裂－统一－再分裂”的循环。

“木桶帝国”，不死即乱

中国历史如果从某个王朝内部看，是死死乱乱：一抓就死，一放就乱。我在拙
著《头对着墙－－大国的民主化》一书里，将中国的国家模式比作一只“木桶”
，中华帝国，其实就是一个“木桶帝国”：每个地方都是一块桶板，中央权力
是“桶箍”。地方扩权，相当于“桶板”膨胀，“桶箍”一断，桶便散架，社
会就乱；中央收权，意味着“桶箍”收紧，“桶板”都会“死”掉。因此，中
央政府与地方政府之间的竞争，就是“桶箍”与“桶板”之间的竞争；地方辖
区政府之间的竞争，是“桶板”之间的竞争。竞争的结果，自然是在散架和箍
死之间循环，还能有别的结果吗？

用美国联邦主义学者艾拉扎的比喻也可以说明问题，他将中国式的国家体制称
为“金字塔”模式。等级制和中央集权的金字塔结构，没有空间容纳辖区政府
间的竞争，任何竞争只能导致金字塔崩溃；而消灭竞争，任何政治上的创制行
为都难以发生。这样，僵化－死亡，放活－崩溃，就成了金字塔式国家模式的
生命样式。中国改革开发以来出现的地方保护主义，不过是这种生存样式的一
个环节，一个图样而已。主张用重新加强中央集权办法来解决这个问题，只不
过是主张中国重新回到“治－乱”、“分－合”和“死－乱”循环的“磨驴之
路”上去，主张中国再“死”一回。

从立宪层面解决问题

经过西方制度经济学训练的冯兴元博士果然不同凡响，他主张用布坎南的所谓
“立宪经济学”思想来规范辖区政府间的竞争。怎么做呢？按照他的设想，首
先，“在市场领域，要用竞争政策和竞争法来阻止地方保护主义的行为”；其
次，“要保护有利的税收竞争，禁止有害的税收竞争”。帽子做得很大很洋气，
可惜套装还是古装。如果问，辖区政府不遵守法律怎么办，哪个政府来管？中
央政府？那还是在干传统的“收－放”旧活。尽管冯博士的措施可能在某种程
度上缓解地方保护主义，但要在金字塔结构的中央集权体制下，根本上解决辖
区政府之间的规范竞争问题，是不可能的。

实际上，冯博士的对策，还不能算是“立宪”层面的，仍然属于布坎南所说的
“执行”层面。不是所有的立法都具有立宪层面的意义，只有那些根本性的、
改变政治结构和约束条件的立法才有立宪价值。在中国现行国家体制下，真正
具有立宪价值的，是将中国的中央集权体制变成联邦制，将“金字塔”型的国
家体制变成“矩阵型”体制（丹尼尔·艾拉扎用语）。在联邦制的矩阵型结构
中，政府没有上下级之分，只有治理的区域大小之分。在一次交谈中，中山大
学教师萧滨把这种“矩阵结构”比作“套箱结构”，大政府套着小政府，每个
政府都有自己的空间。

有弹性的套箱结构

在这种结构中，政府间的竞争不会导致对整个政治结构的破坏，它只会导致政
府间活动空间的调整。套箱中的某些箱子变大或变小，没有关系，但金字塔每
个构成部分的变动，都可能造成结构性破坏。因此，政府间的“监督与制衡”
（Check and Balance）被称为美国政治的显著特征之一，但它绝不是中国政治
的显著特征。

回到本文开头的论题，如果某个地方政府在竞争中采取不正当的地方垄断政策，
并不需要联邦政府剥夺这个地方政府的自主权来停止这项政策的实施，只需要
该地方辖区里的其它政府、该地方的公民和公职人员起诉政府侵犯了自己的权力
或权益就行了。这就是说，在联邦制下，权力的监督与制衡是全方位的，不只是
中央与地方一个纬度。理解了这一点，就理解了联邦制的本质。

2002年农历除夕

原载香港信报