制度取向与破镜重圆

吴稼祥

如果把国家统一设定为中国必须实现的政治目标，那么，采用联邦主义制度便是
实现这一目标现实代价最小，而未来收益较大的一项政治安排。

我们已经知道，邓小平先生用以解决国家统一问题的“港台模式”，或称“一国
两制”模式，实际上是现代政治制度中的“联邦－邦联主义”的混合政治模型。
香港模式兼有“集权－联邦－邦联”三种国家体制的特点；而构想中的台湾模式
，则是纯粹的邦联体制。按照邓小平的设想，台湾拥有完全独立的立法权、司法
权和行政权，还拥有自己的军队；大陆不派军队到台湾，也不派任何行政人员到
台湾，北京权力机构反而给台湾留出名额。在这个设计中，台湾享有的，完全是
一个“邦联”国家中独立邦的地位。对于台湾来说，与大陆统一，它不仅没有失
去任何东西，反而分享了一个大国的主权。

那台湾当局为什么要拒绝它呢？而在拒绝它的同时，陈水扁先生为什么在当选之
初表示说，不排除用联邦制或邦联制的模式考量两岸统一问题，国民党首脑为什
么也提出联邦制的两岸统一模式？而北京又为什么断然拒绝两岸统一的联邦制或
邦联制方案呢？这不等于说，台湾在名义上要求它在实际上已经拒绝的东西，而
北京在名义上拒绝了它在实际上已经给予的东西么？统一与分离之争，岂不成了
名称之战？

我想问的是，如果两岸都同意以联邦制或邦联制方案来完成统一，台湾还能要求
到超过邓小平先生允诺的东西吗？我看不能，邓小平给予的是一个邦联国家内部
中央或联邦政府所能给予一个邦的最大自治权了。它能要求到的似乎只有一个名
义：“中华联邦共和国台湾自治邦”；那么大陆会因此失去什么邓小平先生没有
允诺的东西吗？也不能。它至多可能失去的是传统意义上“中央政府”的名分。

由此看来，大陆与台湾之间的“一个中国”之争和联邦制之争，争的并不是台湾
将会得到更多或更少的自治权，而是统一之后，台湾会不会慢慢失去这些自治权
。也就是台湾在“一国两制”后，会不会慢慢“大陆化”或被“吃掉”的问题。
台湾要求联邦制，并不是要求更多自治权，而是要求一道制度性屏障，将北京的
中央政府变成联邦政府，使自己享有的自治权变成不可被“联邦政府”单方面变
更的东西；而在“中央政府”下，地方自治权，就象中央政府手里的风筝，它想
放就放，想收就收。北京拒绝的，也不是台湾更多自治权的要求，而是自己变成
“联邦政府”的可能性。可以给香港、台湾一个独立邦的政治地位，但不能给联
邦制的名义。如果给了，自己就在概念上从“中央政府”变成了“联邦政府”，
大陆内部各省便可能循名责实，要求联邦化。

而这正是台湾所期望的。台湾对自己未来前途的信心，不能只建立在北京领导人
的个人担保上，也不能只建立在自己独自对“中央政府”的权力制衡上。当年，
香港人对香港前途信心不足，邓小平拍胸脯担保说，香港制度50年不变；但邓小
平本人都不能担保自己再活50年。在大陆实现中央集权制的条件下，有什么力量
可以阻挡中央政府将中央集权制度推行到台湾呢？

这里有一个制度取向和政治力量的平衡问题。在联邦制下，联邦政府的权力不仅
受选民的制约，而且受各邦主权的制约。联邦政府的集权化倾向在这两种力量的
抗衡下，难以如愿。在大陆，中央政府既不受选民制约，也不受地方权力制约，
它要对香港或台湾实行集权化管理，至少在大陆内部不会遇到阻拦，甚至有可能
获得支持，因为在集权制和联邦制并存的条件下，剥夺独立邦的利益符合集权制
下各省的利益。如果大陆也建立联邦制，联邦政府对任何一个邦主权的剥夺或侵
削，都意味着对所有邦自治权的侵犯，因为它破坏的是联邦制度，是邦与联邦政
府之间签订的权力分享协议。

台湾大概不会指望等到大陆完成联邦化以后，再来谈统一问题，它所能期望的，
是北京用“邦联制”或“联邦制”名义来代替“一国两制”的提法，并让它出现
在未来的正式国名中。“一国两制”不是一个国家体制概念，更象是一个意识形
态概念。它并没有提供对一国内部相对独立的政治体自治权的防卫机制。一个国
家，两种制度，指的是社会主义制度和资本主义制度。无论是社会主义或资本主
义制度的国家，都可以实行中央集权制或联邦制的国家体制。“一国两制”承诺
台湾实行自己的资本主义制度，并没有在概念上包含不把大陆的中央集权制推行
到台湾。“一国两制”并非不可能变成在一个中央集权制国家中实现两种社会制
度的政治模式。

香港回归时，谈判者英国人不太关心这个问题，因为他们没有资格关心。英国实
际上是按照中央集权制的方式治理香港的。在香港问题上，谈判者和未来的治理
者是分离的，英国参与谈判，关心的首要是英国的利益；香港人治理未来的香港
，但他们是被谈判者，他们的利益难以得到表达。台湾的前途不同，谈判者和治
理者是同一的，他们不能不考虑台湾自治权的未来保障问题。

用联邦制代替一国两制，实际是要大陆表明一种制度取向，一种联邦主义制度取
向。它包含两种含义：第一，大陆不仅承诺不改变台湾的社会制度，也不改变大
陆与台湾之间的国家体制，这等于是在大陆和台湾之间修建了一道制度防波堤，
大陆的权力波浪淹没不了台湾的田园；第二，不仅不会改变大陆与台湾之间的联
邦主义体制，大陆内部也要实行联邦主义制度，每多一个省进入联邦化过程，对
台湾来说，就多了一道防波堤，台湾的自治权就多一份安全。

在晚清到民国的社会政治变迁中，中国的镜子被打碎了。经过中国共产党的努力
，在大陆实现了除外蒙古以外中国领土的统一：毛泽东抚平了西疆，邓小平补全
了南陲。现在只剩下孤悬海外的一块最亮的镜片台湾。如果海峡两岸改变目前各
执己见的零和博弈方式，从“台独”和“一国两制”的立场各退半步，选择联邦
主义的制度取向，则中国便能完全统一。完璧归赵，是中国古代政治家高超政治
智慧创造的佳话，今天，我们就不能缔造一个“破镜重圆”的喜悦么？

2001年12月3日与美国麻省康桥。