联邦化：从政治上发展西部

吴稼祥

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最近，中央财政风险问题成了国内经济学界的一个热门话题。国家经委的赵晓博
士和北京师范大学的钟伟博士在一篇文章里注意到，通过转移支付来帮助落后和
贫困地区发展的中央财政政策出现了反效果：中央财政本来应扮演“劫富济贫”
的“罗宾汉”角色，结果却扮演了“乳娘”角色，越是富裕的省份获得的转移支
付越高。情况似乎是，有力气哭得更响的婴儿，能获得更多的“奶”。

哭声与听觉

仅仅是个哭声问题吗？我看未必。至少还有个“乳娘”的“听觉”问题。有孩子
的父母大多有这样的体会，隔壁的孩子哭声再响，在他们听来，可能是噪音；而
自己的孩子哼哼一声，好象心被扯了一下，马上惊跳起来。凡是有自己的“父母
”在中央的“省婴”或“市婴”，一哭起来，中央里的“父母”马上会带着“奶
瓶”（此处可读作财政转移支付）奔过来，把奶嘴塞进他的嘴里；而别的孩子哭
声越大，“中央父母”的眉头可能皱得越紧。

当下，在中央有“父母”的省市并不多。只有北京、上海、广东和山东四个省市
的党委书记同时也是中共中央政治局的委员。有趣的是，这四个省市都在东部地
区，而且都是中国经济增长的发动机：上海是长江经济带的龙头，广东是珠江经
济区的心脏，山东是东部沿海经济区的主干，北京是华北平原经济区的核心。而
落后的西部各省，没有一个省委书记进入中央决策层。80年代唯一一个因人口众
多而使其省委书记进入政治局的四川省，因为种种政治的或非政治的原因，在90
年代被踢了出来。这样，经济发达区域和政治强权区域基本重合，经济落后地区
与政治贫弱地区也相互交叠。这使人联想到，经济实力，实际成了政治实力的“
黄金储备”。经济发达的省市，其政治权力的含金量也高。

这还是“显性”政治决策权的差异，没有正式进入政治局的其它发达省市的首脑
在实际上还拥有更大的“隐性”政治决策权。中国有句俗话：“朝中有人好做官
”。朝中有“好人”做好官。在朝廷有硬靠山的人可以“刺”富裕省市，此称为
肥缺；在朝中有人，但势力不大，关系不硬的人，就只好被“发配”到边远落后
地区。结果，大部分发达省市，在中央没有“
亲生父母”（出任政治局委员）的，一般都有“养父母”，省督在中央有特殊关
系。他们“哭”起来，中央也会心动的。

贫困地区政治也贫弱

地方领导人进入中央政治局，被我称为中共党权的联邦化过程。它开始于邓小平
的改革时代，推动它的主要力量，是权力下放。权力下放的一个直接后果，是中
央权力的来源发生了分汊。以前，整个政权来自于枪杆子，中央权力来自枪杆子
总管－－军委主席，一句话来自权力顶峰上的那个人。为了防止自己的权力被帮
派侵蚀，所以毛泽东要搞五湖四海。权力部分下放后，中央权力就有了两个来源：
一个来源仍然在上面，另一个来源是地方。部分权力放到了地方，中央权力就需
要地方支持。其结果，中央决策机构里就有了地方代理人。

按照现代联邦制理念，地方政治体在中央分享的代表权和决策权不应该有“含金
量”上的差别，也就是说，每个平等的政治体在全国政府里分享的权力在“票面
值”是完全相等的。不管州的大小，发达程度如何，美国的每个州在参议院都有
2个议席，表决权相等。这样，在决策过程中，才不至于出现强州欺凌弱州。

中国执政党的党权开始联邦化，是一个积极的过程。但由于它的不完全和不规范，
其联邦化过程很容易以牺牲落后和贫弱省份为代价。造成这种状况的主要原因之
一是，中国执政党党权联邦化，不是建立在现代联邦主义的人权和自治权平等的
基础之上，而是建立在税收决定一切的所谓“财政联邦主义”的基础之上。决定
各省市在中央决策权的，不是公民的选票和政治体的选举人票，而是上缴给中央
的税票.这种“补偿效应”最终损害的
是在中央决策机构里没有代表的落后省份的利益。 政治平权可以促进地区经济平衡

或许可以这样说，落后省份的首脑在中央决策机构里的缺席，既是经济落后的结
果，也是经济持续落后的原因。换句话说，中国东西部政治发展的不平衡，既是
经济发展不平衡的结果，也是经济发展不平衡的原因。要实现东西部经济的平衡
发展，在中央决策权的平等是一个条件。尽管现在热热闹闹地在开发中西部，但
我不认为这样的开发效果，能与上海的亚太会议、北京的奥运会相比。而且，国
家对中西部省份的公共投入，能与对上海、北京、广东、山东、天津、浙江和江
苏等发达省份的公共投入相比吗？以我之见，中央政府既不应该做“罗宾汉”，
也不应该做“乳娘”，而是要做公正的裁判。要做到这一点，中国就应该从执政
党党权的不完全联邦化，过渡到国家体制的完全联邦化。联邦化，对西部来说，
意味着自己在中央的决策权与发达地区均等化，也就是地方主权的平等化。

最后想说明的是，就现阶段的中国政治结构而言，政治局委员在中央决策中到底
能起多大作用，当上政治局委员的省市委书记们是否会象民选首脑那样为本地谋
利益，都是不确定的因素。可以确定的是，作为政治局委员的##省委书记不会
为了##省牺牲##的利益，而在现今一票否决的中共中央决策机制下，政治局
委员成自己事不足，败他人事有余。由于这个缘故，转移支付的中央财政政策出
现“嫌贫爱富”的反效果，就不奇怪了。

2001年12月31日于美国麻省康桥。