公 法 评 论 惟愿公平如大水滚滚,使公义如江河滔滔!

 


联邦化:从政治上发展西部

吴稼祥

本文经技术处理,请谅。

最近,中央财政风险问题成了国内经济学界的一个热门话题。国家经委的赵晓博
士和北京师范大学的钟伟博士在一篇文章里注意到,通过转移支付来帮助落后和
贫困地区发展的中央财政政策出现了反效果:中央财政本来应扮演“劫富济贫”
的“罗宾汉”角色,结果却扮演了“乳娘”角色,越是富裕的省份获得的转移支
付越高。情况似乎是,有力气哭得更响的婴儿,能获得更多的“奶”。

哭声与听觉

仅仅是个哭声问题吗?我看未必。至少还有个“乳娘”的“听觉”问题。有孩子
的父母大多有这样的体会,隔壁的孩子哭声再响,在他们听来,可能是噪音;而
自己的孩子哼哼一声,好象心被扯了一下,马上惊跳起来。凡是有自己的“父母
”在中央的“省婴”或“市婴”,一哭起来,中央里的“父母”马上会带着“奶
瓶”(此处可读作财政转移支付)奔过来,把奶嘴塞进他的嘴里;而别的孩子哭
声越大,“中央父母”的眉头可能皱得越紧。

当下,在中央有“父母”的省市并不多。只有北京、上海、广东和山东四个省市
的党委书记同时也是中共中央政治局的委员。有趣的是,这四个省市都在东部地
区,而且都是中国经济增长的发动机:上海是长江经济带的龙头,广东是珠江经
济区的心脏,山东是东部沿海经济区的主干,北京是华北平原经济区的核心。而
落后的西部各省,没有一个省委书记进入中央决策层。80年代唯一一个因人口众
多而使其省委书记进入政治局的四川省,因为种种政治的或非政治的原因,在90
年代被踢了出来。这样,经济发达区域和政治强权区域基本重合,经济落后地区
与政治贫弱地区也相互交叠。这使人联想到,经济实力,实际成了政治实力的“
黄金储备”。经济发达的省市,其政治权力的含金量也高。

这还是“显性”政治决策权的差异,没有正式进入政治局的其它发达省市的首脑
在实际上还拥有更大的“隐性”政治决策权。中国有句俗话:“朝中有人好做官
”。朝中有“好人”做好官。在朝廷有硬靠山的人可以“刺”富裕省市,此称为
肥缺;在朝中有人,但势力不大,关系不硬的人,就只好被“发配”到边远落后
地区。结果,大部分发达省市,在中央没有“
亲生父母”(出任政治局委员)的,一般都有“养父母”,省督在中央有特殊关
系。他们“哭”起来,中央也会心动的。

贫困地区政治也贫弱

地方领导人进入中央政治局,被我称为中共党权的联邦化过程。它开始于邓小平
的改革时代,推动它的主要力量,是权力下放。权力下放的一个直接后果,是中
央权力的来源发生了分汊。以前,整个政权来自于枪杆子,中央权力来自枪杆子
总管--军委主席,一句话来自权力顶峰上的那个人。为了防止自己的权力被帮
派侵蚀,所以毛泽东要搞五湖四海。权力部分下放后,中央权力就有了两个来源:
一个来源仍然在上面,另一个来源是地方。部分权力放到了地方,中央权力就需
要地方支持。其结果,中央决策机构里就有了地方代理人。

按照现代联邦制理念,地方政治体在中央分享的代表权和决策权不应该有“含金
量”上的差别,也就是说,每个平等的政治体在全国政府里分享的权力在“票面
值”是完全相等的。不管州的大小,发达程度如何,美国的每个州在参议院都有
2个议席,表决权相等。这样,在决策过程中,才不至于出现强州欺凌弱州。

中国执政党的党权开始联邦化,是一个积极的过程。但由于它的不完全和不规范,
其联邦化过程很容易以牺牲落后和贫弱省份为代价。造成这种状况的主要原因之
一是,中国执政党党权联邦化,不是建立在现代联邦主义的人权和自治权平等的
基础之上,而是建立在税收决定一切的所谓“财政联邦主义”的基础之上。决定
各省市在中央决策权的,不是公民的选票和政治体的选举人票,而是上缴给中央
的税票.这种“补偿效应”最终损害的
是在中央决策机构里没有代表的落后省份的利益。 政治平权可以促进地区经济平衡

或许可以这样说,落后省份的首脑在中央决策机构里的缺席,既是经济落后的结
果,也是经济持续落后的原因。换句话说,中国东西部政治发展的不平衡,既是
经济发展不平衡的结果,也是经济发展不平衡的原因。要实现东西部经济的平衡
发展,在中央决策权的平等是一个条件。尽管现在热热闹闹地在开发中西部,但
我不认为这样的开发效果,能与上海的亚太会议、北京的奥运会相比。而且,国
家对中西部省份的公共投入,能与对上海、北京、广东、山东、天津、浙江和江
苏等发达省份的公共投入相比吗?以我之见,中央政府既不应该做“罗宾汉”,
也不应该做“乳娘”,而是要做公正的裁判。要做到这一点,中国就应该从执政
党党权的不完全联邦化,过渡到国家体制的完全联邦化。联邦化,对西部来说,
意味着自己在中央的决策权与发达地区均等化,也就是地方主权的平等化。

最后想说明的是,就现阶段的中国政治结构而言,政治局委员在中央决策中到底
能起多大作用,当上政治局委员的省市委书记们是否会象民选首脑那样为本地谋
利益,都是不确定的因素。可以确定的是,作为政治局委员的##省委书记不会
为了##省牺牲##的利益,而在现今一票否决的中共中央决策机制下,政治局
委员成自己事不足,败他人事有余。由于这个缘故,转移支付的中央财政政策出
现“嫌贫爱富”的反效果,就不奇怪了。

2001年12月31日于美国麻省康桥。