吴稼祥：全球化与联邦化

一，导论：现存政治制度遇到挑战

全球化在三级层面上给世界现存政治制度带来问题：
第一级层面涉及全球范围。全球化诞生了一些国际经济组织，像WTO、IMF、WB等等，但首先，这些组织的决策机制不是民主化的；其次，没有一个与上述国际经济组织相称的国际政治组织来对全球事务进行民主化决策；第三，有一个联合国，但它既不是一个国际事务的权威决策机构，它一国一票的投票机制也不完全符合民主代议制原则，更何况还有些联合国成员国是非民主国家，其国家意志并不代表该国民意。
简言之，没有一个民主化的全球政治制度来适应经济的全球化扩张。这种“民主赤字”带来的结果之一，是迫使“民主”走上街头：近几年来，WTO在哪儿举行会议，抗议者们就在哪儿的街头上聚集，从西雅图到华盛顿，从布拉格到奎北克。 似乎除了中国，WTO在全球很难找到一个安宁的会场。
第二级层面覆盖洲级跨国范围。90年代中期的马克、英镑危机和90年代末的东南亚金融危机，以及近日的日元危机，都表明，在金融全球化浪潮的冲击下，一国经济体系的安全性与其规模大小有关。在其他条件相同的情况下，国家或政治体规模越大，似乎安全性越高。如果把全球化比作风高浪急的海洋，国家或政治联合体是在海洋上航行的船只，船体越大，越不容易翻船。
美国和中国都避免了90年代以来世界金融动荡对国内经济的冲击。除了中国没有完全进入金融全球化外，中、美两国都是超大型国家，这不能不说是它们 抗金融风险能力强的一个主要原因。国家越大，货币供应量便越大，金融的盘子也越大，他国货币币值变动，不太容易引起本国货币供给危机，金融投机家操纵不动这样大的盘子。此外，一个大国，本国资本雄厚，外资的进出难以动摇整个经济基础。
英国和德国也是大国，但比美国和中国小。90年代中期爆发的马克和英镑危机，已经发出警报，与日益加深的全球化趋势相比，英国和德国的国家规模已不足以给本国经济提供安全保障了。这不能不说是推动欧元诞生的一个动因。但德、英两国毕竟还是排在世界前列的经济强国，金融危机并没有触发全面经济危机。东南亚诸国多是小国，一场金融龙卷风摧花折木，不仅让泰国、南韩、新加坡、台湾经济一蹶不振，还让经济危机在印度尼西亚演变成政治危机。香港情况要好些，那是因为这只小船紧靠在中国大陆这只大船边上。
为了迎接全球化的挑战，为了寻求本国经济的稳定，各种超国家的经济联盟乃至政治联盟应运而生。最成熟的是欧洲联盟，最庞大的可能是北美自由贸易区，最难操作的也许是酝酿中的东亚自由贸易区。按照这趋势发展下去，会不会导致一批在地缘上相邻的国家联合成一个更大的新政治联合体？如果答案是肯定的，现存的民族国家结构将遇到怎样的挑战？
本文要考察的第三级层面只涉及一个国家内部。加入WTO和全球化的国家，从政治制度上划分，有两大类，一类是民主国家，另一类是非民主国家。在民主国家里，又有联邦制国家和非联邦制国家；在非民主制国家里，也有一个民族的小国和多民族大国之分。我们只简略分析一下联邦制民主国家和多民族的非民主大国。有些研究者认为，全球化会在一定程度上朝着缩小州主权的方向影响联邦主义制度，全球化越加深，意味着联邦政府的权力越会得到加强。
但在一个非民主制的多民族大国，情况可能正好相反。全球化一方面会加强全国政府制订和执行国际经济协议的权威，另一方面，也会损害其权威的经济基础。特别是像中国这样国家，国有企业还控制着国家的经济命脉，加入WTO之后，在高效率的外国资本的竞争下，国有企业会逐步退出竞争性行业。这就使全国政府面临选择：是将那些诸如金融、能源、交通、通信等支柱性产业让给外国资本来经营，还是首先让给本国民间资本来经营，或者二者共同经营。无论那种情况，全国政府权威的经济基础都会受到削弱，管理能力会下降。如果不同时增强地方政府的自治权，全国的经济秩序会发生混乱。这意味着全球化会从根本上削弱一个以国有制为基础的威权大国的中央集权，使其原有的政治体制面临挑战。
本文的核心论题是，经济全球化正在各个层面上推动全球政治的联邦化，也就是说，在政治自治的基础上推动联合，在政治联合的基础上推动自治。

二，全球联邦化

全球化像工业化和资本主义化一样，对世界既不完全是福音，也不完全是诅咒。总有一些人从中受益，另一些人从中受损。就利益集团来说，发达国家的资本集团受益于全球化，因为资本向世界不发达地区的扩张，既能扩大资本和商品市场，又能降低劳动力成本；而发达国家的劳工阶层则受损于全球化，资本外流，不仅会提高失业率，还会使他们面临工资下降的压力，这就是为什么美国劳工组织竭力抗议全球化、反对中国进入WTO的原因之一。就国家来说，发达的大国比不发达的小国能从全球化中获取更大利益，金融和资本市场的全球化，获益最大的是跨国资本和金融资本，金融资本越雄厚，获益越大。而被资本输出的小国，经不起金融资本的潮张潮落，经济会失去稳定，动荡中的阿根廷，就是一个例证。
问题便在于，在全球化中受害的利益集团和国家的利益如何得到表达并得到保护。这种表达和保护机制的缺乏，被某些研究者称为全球化的“民主赤字（Democratic deficit）”要消除这个“赤字”并不容易。正如约瑟夫. S. 奈先生所说的：“民主要求政府官员来自大多数人的选择，受任期限制，负责任并可被更换，要求他们一起保护个人和少数人的权利。但在世界范围内，全球水平上的政治认同感如此之低，谁是‘我们人民’？‘一国一票’不是民主。如果按照那个规则，一个马尔代夫群岛的公民享有的投票权要比一个中国公民多一千倍。另一方面，如果把全世界当作一个单一的全球选区的选民来对待，实行多数原则，那就意味着超过20亿的中国人和印度人通常可以决定一切。”（1）很显然，按照约瑟夫.奈先生的观点，联合国不是一个可以消除民主赤字的国际机构，在那里，无论是一国一票制的决策机制，还是常任理事国体制，都不完全符合民主的原则。
既不能依赖联合国，又不能搞全球选民按简单多数原则决策，如何解决民主赤字问题？理查德.福克和安德鲁.斯特劳斯提出了自己的主张：组织“全球议会”。这个“议会”不由国家的代表组成，它的代表也不产生于全球居民的选举。这就是说，既不要“一国一票制”，也不要“一人一票制”。这个议会的代表来自世界市民社会的组织，这些组织都是非盈利组织和志愿者协会，也就是说是非政府组织和非商业组织。这样，我们就有了三种全球化的组织网络：全球商业组织、全球市民组织、联合国。在这三种组织中，后两者合作的可能性是相当大的。市民组织大会“还必须要发展与联合国的关系。一个可能性是联合联合国大会组成一个两院制的世界议会。”（2）
很明显，这是一个全球联邦化的设想。在这个设想里，联合国扮演的是“联邦院”或上议院角色，市民组织大会扮演的是“众议院”角色。这个设计，可以用“众议院”平衡“联邦院”（联合国）“一国一票制”对大国主权的贬值，也可以避免“一人一票制”带来的对人口小国权利的忽略。这里要讨论的问题是，非政府组织成为全球政治的重要决策者，这有利于那些非政府组织众多的发达国家，不利于非政府组织受到限制的不发达国家。市民社会的发育和中间组织的成长，都需要一个历史过程，在这个过程中，如何解决这些不发达国家的市民代表权问题？这个问题不解决，全球政治的民主赤字还不能被最大限度地消除。

三，跨国联邦化

全球化给全球政治带来一些似乎相互矛盾的现象。一方面，有人认为，全球化使国家内部的权力有集中化的倾向，比如丹尼尔.凯乐门教授（R. Daniel Kelemen）就指出：“我的发现表明，国际法律综合体（凯乐门教授所指的全球化的两个过程之一－－引者注）促进联邦政体内部权力的集中化”（3）。另一方面， 马丁.沃尔夫先生却发出疑问：“国家能在全球化中幸存吗？”他的回答是肯定的。不过，他之所以提出这个问题，是因为全球化本身对国家权力提出了挑战。他写道：“一个幽灵，即全球化幽灵，正在困扰着全球各国政府。某些人争论说，掠夺性的市场权力，使得仁慈的政府不可能保护它的人民免受那些潜伏境外的猛兽的掠夺；其他人则持相反的观点，认为良善的市场权力实际上在防止残暴的政府压榨它的公民。尽管双方看到的祸根不同，但他们都得出了一个共同结论：全能的市场意味着无能的政治家。”（4）
在我看来，一国内部政府权力集中化趋势和一国外部市场权力全能化趋势，都在导致同一个结果：对超越现存国家实力的需求。国家实力可以分为“竞争实力”和“抗风险实力”。竞争实力又可以分为“交易能力”和“企业培育能力”。这里的交易能力是指一个国家在国际谈判、缔结条约和监督条约实施的能力。很明显，一个国家规模越大越发达，可以调动的资源越多，信守条约的能力越强，在国际谈判中所处的地位便越有利，遇到的贸易壁垒也越脆弱。一个联邦制国家之所以要集中一部分本来属于州政府的权力，就是为了增强联邦政府的交易能力。对于那些非联邦制的较小的国家，要提高交易能力，可以选择的方案是联合起来构成一个谈判实体，像欧洲联盟与中国进行加入WTO谈判那样。美国国内出现的集权化倾向，是对超越原有联邦政府权力的追求；西欧出现的联盟化倾向，是对超越原有国家实力的追求。
而国家的“企业培育能力”，是指在国家国内对企业提供的法律保障能力和资源支援能力，在国外对企业提供的安全保障能力。可以凭经验观察到的现象是，一个小国只能培育出较小的公司，一个大国能够培育出较大的公司，超级大国能培育成超级跨国公司。从比喻的意义上说，多大的土壤培育多大的树木，如果是一鞠土，当然只能培育出盆景，或者叫着小老树，树的侏儒。从实际结果看，只有美国这样的超级大国，才能培育出像波音公司这样超级的飞机制造公司，任何一个单个欧洲强国，都无法培育出一个飞机制造公司来与它竞争。当波音公司要开发新产品时，美国政府可以预付数千亿美元的定单来支持它，即便是德国这样的强国也是做不到的。为了不丧失飞机制造业方面的国际竞争力，欧洲诸强国联合起来建立了空中巴士公司。有理由认为，欧洲联盟的诞生，正是欧洲国家想把自己的“企业培育能力”提高到可以与美国抗衡的程度之愿望推动的结果。
国家的“抗风险能力”，可以理解为保护本国企业不受国际金融危机或经济危机的冲击的能力。本文的导论提到，国际市场上的国家，像大海里航行的船只，船越大，安全性越高，越不容易被风浪打翻。可以列举一国货币的稳定能力和国内资源的调剂能力来理解这种抗风险能力。美元在国际上的霸主地位，即世界货币地位，奠基于美元体系的稳定性。影响货币稳定性的因素很多，有三个因素很重要：一是经济的增长状况，二是货币发行量与经济增长适应情况，三是国际市场对该货币的需求量。国际金融市场对一国货币影响最大的是第三个因素。一个国家经济实力越雄厚，货币流通量越大，国际市场对该国货币的稳定性影响越小。国际投机家想通过大量买卖该国外汇以影响其供应量的企图很难实现。欧洲联盟在政治统一之前，首先统一欧洲货币，就是想增强其货币稳定性，来和美元抗衡。欧元最初定价为一欧元兑换一个多美元，足见其雄心。
在全球化时代，国际贸易迅速增长，产业的国际分工达到前所未有的程度。但是，一个既参与国际分工，又具有自给能力的大国，才有巨大的抗国际市场风险的能力，对国际市场的依赖性才小。比如美国，自己几乎拥有维持国内生产的一切资源，但在全球经济正常化时期，它尽可能地廉价利用国际资源；在危机状态下，才动用本国资源。2000年，世界石油输出国组织宣布缩减石油产量，来提高世界市场上的原油价格。入冬季节，美国成品油和天然气的价格立即上涨。美国总统克林顿宣布动用1000万桶战略储备石油来让美国人民过一个温暖的冬天。此举不仅稳定了美国国内的油价，还平抑了国际市场的石油价格。资本储备状况也会影响一国经济抗国际市场风险的能力。资本雄厚的国家，就像大海一样，资本河流的流入流出不会引起经济的不规则涨落；而资本微薄的小国，比如泰国、印度尼西亚、新加坡等国家，外国资本的突然抽退，很容易触发金融风暴。欧洲联盟的诞生并计划东扩，从经济上说，其战略意义之一，是增强整个欧洲内部资源的调剂能力，把自己也变成像美国那样浩瀚的资源大海。
我们将一个国家的“竞争实力”称作战略进攻能力，将一个国家的“抗风险实力”称作战略防御能力。两种能力都强的国家，能够培养出最巨大、最富有扩张力和安全性能最佳的跨国公司。全球化的原动力，就来自这样的公司。一个巨大的跨国公司，实际上是世界市场上的一个帝国。全能的市场的权力，其实就是全能的公司权力。如果说过去的世界帝国是通过军事征服来获取世界霸权的话，今天的世界帝国则是通过全球市场来获取世界霸权，其链条是：创造跨国公司来控制世界市场，通过控制市场来削弱别国权力。也许正是从这个意义上，出版于2000年的畅销书《帝国》的两位作者才把美国的主权和新帝国称为“网络权力”，一种没有边疆的世界权力，（5）这不正是世界市场的权力吗？
这样，对世界权力的争夺，最终还是还原为政治统一体规模的竞争。日本在二战时对美国的太平洋战争虽然开始时占有先机，但一个被俘的日本军官坐飞机在美国上空俯瞰一下就知道，日本不可能赢得那场战争，美国对日本的资源优势太大了。战后，日本经济迅速腾飞，让美国惊奇，以致哈佛大学的著名教授傅高义先生写了一个《日本第一》的书。
但日本第一最终成了一个破碎的梦想。日本经济如今陷入了比欧洲经济更深的泥潭。形成有趣对照的是，在日元陷入贬值危机的时候，欧元正在闪亮登基。这是巧合吗？我想不是。欧洲正在联合起来，朝向欧洲联邦国家迈进，与美国争夺世界“网络权力”。而日本，受其自身规模的限制，已经从世界第二，滑到世界第三，掉在了欧盟的后面。它的困境，不仅是相对于美国丧失其战略竞争力的结果，也是相对于已经联合起来的欧洲丧失其战略竞争力的结果。不仅如此，就其战略进攻潜力和战略防御潜力来说，它还将受到中国、俄国，印度甚至巴西的挑战。要在世界网络权力上抗衡美国和欧洲，一个新的亚洲政治联合体对于日本是重要的。就地缘政治和国家规模而言，日本对于中国的需要将逐渐大于中国对于日本的需要，日本对于中国的需要也将最终大于它对于美国的需要。
本小节的结论是，为了争夺世界网络权力，政治统一体规模的竞争，将使世界区域政治展现出一种若干相邻的区域国家，通过联邦化扩大其联合体规模的趋势。这种趋势在西欧已经成为现实，在东亚、独联体和南美才刚刚出现某些迹象。最近一年多来，建立东亚自由贸易区倡议的提出，东盟会议邀请中国、日本和韩国参加，等等，都是这些迹象的显露。

四，国内联邦化

限于篇幅，本文不讨论联邦制国家在全球化的冲击下，政府间权力的重新平衡问题，只讨论象中国这样的非民主制的中央集权大国在加入WTO和全球化进程之后，其国家体制的演变趋势。可以观察到的是，在全球化的作用下，中国受到两种张力的影响：一种是要求加强中央权威的力量，另一种是推动地方和基层自治的力量。两种力量方向相反，但力量大小不同。总的看，后一种力量大于前一种力量，换句话说，进入全球化过程的中国，联邦化的可能性大于重新集权化的可能性。
就全球化而言，对中央权威的要求主要来自三个方面：第一，中央政府要有在与其他政治体谈判、缔约时争取有利地位的权力，以及在国内监督条约实施的权力；第二，中央政府要有保护本国公民免受跨国公司不公平待遇的能力；第三，中央政府还要有调节收入政策的能力，以保护那些在全球化过程中收入下降的弱势群体，比如由于国有企业破产而暂时失业的工人，由于农产品大量进口而破产的农民，等等。
另一方面，全球化也会对一个中央集权制的大国带来冲击。这些冲击主要表现在如下几个方面：
第一，在丧失贸易保护之后，大部分竞争性行业的国有企业无法与竞争力强的外国跨国资本竞争，会慢慢退出经营，国家权力的经济基础将发生改变，民营企业的空前发展是可以预期的。这些企业的发展，自然会增强它所在地方的市民自治权力。权力来源不可避免地将发生变化：在国有制下，企业的经营权是政府授予的；而在民营企业制度下，政府的管理权是企业和市民授予的。
第二，全球化是所谓“网络权力”的扩张，它起源于权力结构网络化社会，从政治结构上来说，就是以自治为基础的联邦制社会。按照美国联邦主义思想家丹尼尔.艾拉扎的观点，中央集权制是金字塔型的权力结构，而联邦制则是矩阵型权力结构。矩阵型结构，实际上就是网络结构。正是这种结构，给企业提供了充分的生长空间；而民间企业的充分发展，也会促进社会权力结构由金字塔结构向网络结构演变。换言之，全球化就是全球社会的网络化，中国也不会例外。
第三，跨国联邦化的总趋势，也会推动中国政治结构与周边国家同质化。这里的同质化，指的是民主化。难以设想民主国家会和一个中央集权的非民主国家联合成一个统一体。中国如果想民主化，联邦制是较好的选择。民主制的中小国家可以实行中央集权，象中国这样的超大型、多民族的国家要在中央集权的条件下实行民主制，历史上没有成功的先例。
第四，逐步减少以至消除全球化带来的全球政治的民主赤字，正慢慢在世界范围内形成共识。市民社会的非政府组织在全球政治的民主化过程中将扮演越来越重要的角色，是一个长期趋势。甚至有人主张由非政府组织的代表组成全球议会，参与全球决策。中国要想不被排挤在全球政治的民主化过程之外，有必要创造条件推动国内非政府组织的成长。这个条件之一，就是推动整个社会的自治，将金字塔型的权力结构转变成网络结构。网络社会结构最有利于社会中间组织和非政府组织的发育和发展。在金字塔结构中，非政府组织一般会被看成是反政府组织；但在网络结构中，非政府组织会被看成是缓冲社会冲突的中间力量。
不难看出，全球化对一个大国中央权威的要求，不一定非要中央集权体制才能满足，但它对地方和基层自治的要求，对社会网络化的要求，对发育社会中间组织的要求，一个中央集权制的大国是很难满足的。美国是一个联邦制国家，它的联邦政府也同样具有这些权威，只要在联邦体制内对联邦政府和州政府的权力分配做适当调整。这就是说，中国改变中央集权模式，其全国政府照样可以获得它必须的权威，但如果不改变现行的中央集权模式，它就难以应付全球化带来的冲击。

五，结论：三层联邦化的相互推进

表面上看，全球联邦化、跨国联邦化和国内联邦化似乎相互独立，实际上，它们是同一根链条上的三个环节，一个环节的推进，会促进其它环节演变。让我们先从全球联邦化到跨国联邦化，再到国内联邦化来考察，然后再反过来考察。
按照我们第二节的分析，全球联邦化意味着全球议会的形成和运作，全球市民社会的非政府组织的代表将组成全球议会的“下议院”。其结果，势必推动地缘上相邻国家的联合。因为第一，所有的非政府组织必须有经费才能运作，其经费如果不来自政府资助，就来自公司资助。政治联合体越大，政府财政收入越多，跨国公司的实力也越雄厚，它们所资助的市民社会组织也越发达。因此，非政府组织代表在全球议会中的作用也越大。第二，庞大政治联合体内部的市民社会组织代表在全球议会中更容易达成一致意见，就象独联体国家的体操和花样滑冰裁判更容易步调一致一样，这对于它们支配全球议会的决策至关重要。因此，其它地区国家的市民社会组织要想在全球议会中与美国和欧美抗衡，当然要推动本地区国家联合成更大的政治体。
全球联邦化和跨国联邦化的推进，也会加速非联邦制大国内部的联邦化过程。首先是为了发育非政府组织参与全球议会的政治竞争，其次是为了使自己的政治结构更具有开放性，以便有条件和其邻近国家联合成更大的联合体，来提高其全球竞争力。
反过来看，国家内部的联邦化也会促进跨国联邦化和全球联邦化。一个大国联邦化了，其市民社会组织得到发育和发展，有条件进入全球议会，它就不会抗拒全球联邦化，否则它会视全球联邦化为世界霸权国家和跨国公司的阴谋。一个地区专制大国转变成联邦制的民主国家，会消除周边比较小的民主国家对它的恐惧心理，增强相互间的亲和力，使这些国家联合成一个政治统一体的可能性大大增强。进入联合的国家也会改变它们以前对全球化的立场，以前它们会认为，全球联邦化更有利于美国和欧洲联盟那样的超级政治联合体，不利于较小的国家。
本文最后想说的是，全球化和联邦化开始可能是两条发源地不同的河流，但它们在其流程中汇合起来，形成了一条波涛汹涌的大河。其奔流的速度超过原先两条河流的速度之和，它将给我们展示怎样一幅广阔的世界图景，暂时还难以描述。

2002年3月于美国麻省康桥

注释：
（1）约瑟夫. S. 奈（Joseph S. Nye, Jr.)：《Globalization’s Democratic Deficit—How to make international institutions more accountable》，载美国《Foreign Affairs》，July/August 2001.
（2）理查德.福克和安德鲁.斯特劳斯（Richard Falk and Andrew Strauss）:《Toward Global Parliament》, 载美国《Foreign Affairs》, January/February 2001.
（3）丹尼尔.凯乐门(R. Daniel Kelemen):《Globalization, Federalism and Regulation》,载Website “eprints.cdlib.org/cias/documents/root/00/00/00/20/index.html”
（4）马丁.沃尔夫（Martin Wolf）:《Will the Nation-State Survive Globalization?》,载美国《Foreign Affairs》, January/February 2001.
（5）Michael Hardt and Antonio Negri:《Empire》,Harvard University Press,Tenth printing 2001, Page 161.

载《战略与管理》2003年第3期，总第58期，作者授权天益发布