公 法 评 论

 惟愿公平如大水滚滚,使公义如江河滔滔!
et revelabitur quasi aqua iudicium et iustitia quasi torrens fortis

 

 

还土于民
--联邦化与农民收入问题

吴稼祥

就我所阅读过的材料而言,谈农民收入问题谈得最好的是周其仁先生。他最近
发表的系列文章“农民收入是一连串事件”,被称为经典之作,我以为当之无
愧。他的文章象白乐天的诗,语言浅近,在贩夫走卒的理解力之内;但思想深
邃,在王侯将相的思考力之外。第一篇文章一开头,他写道:“数年以来,我
国经济增长的速度在全球名列前茅。同期,占全体人口百分之七十的农民,平
均收入基本没有什么增加。这两件事情摆到一起,需要一个解释。”他的解释
是一连串的,但核心只有一个,那就是农民土地的产权问题。

农民收入是个土地产权问题

在周其仁看来,农民收入与财富有关,农民的主要财富是土地;土地作为农民
收入的源泉,因为产权界定不清,使农民难以从土地获得源源不断的收入。土
地产权包括使用权、收益权和交易权。承包制只向农民让渡了土地使用权中的
一小部分,但农民完全没有拥有土地的交易权,甚至土地产品的交易权也受到
政府的价格管制的严重损害。他指出,1997年恢复粮食市场最高限价,对农民
收入的不利影响主要有三项:(1)生产粮食的意愿下降,结果是相应生产的
收入减少;(2)按照管制价格交售粮食的意愿下降,相应的货币收入减少;
(3)生产和出售非管制农作物的意愿提高,但必须以完成管制品的生产和交
售为前提,否则就要增加对付管制的耗费,从而限制了农民收入的提高。

农地产权界定不清妨碍农民的资产转化为资本,这极大地限制了农民收入的提
高。简单地说,农民土地承包权不能安全地有偿转让,种不好地的农民不能通
过转让土地使用权获得长期收入(即租金),会经营农地的人不能扩大经营规
模,因此,收入也不能提高。因此,周其仁以挑战者的姿态宣布:“除非在扩
大农民资产‘资本化’的方向上大做文章,任你‘调节需求’的高手如云,要
显著增加农民收入,门也没有。” 农民收入不能增加的另一个关键因素,是土地的增值到不了农民手里。农地在
转化为城市和工业用地时,地价可能会成倍甚至成10倍地上涨,但经过政府变
戏法,土地的涨价部分就从农民手里到了国家手里。戏法有三个环节:第一是
政府征用农地;第二是向集体支付低价地价补偿,再由集体向农民支付补偿的
一部分;第三,政府向房地产公司批租土地使用权,通过批租,将土地涨价的
大部分变成官府库银,无庸讳言,在许多情况下,变成了相关官员的权力租金。
经过这个戏法,“民土”(农民集体所有,家庭承包)就变成了“国土”。这
其实是在推行农民土地的国有化,是对农民的剥夺。

还土于民才能提高农民收入

这种剥夺之所以能在今天顺利实行,要归功于统治中国数千年的“王土”观念
(“普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”)。这个观念在中华民国演
变成“土地涨价要归公”的思想,在香港被英殖民主义者利用为“土地批租”
制度。“王土”观念的核心主张是,国王或皇帝治下的所有土地都是王室财产,
在今天则是国家财产。

本来,“王土”观念是一个国家主权概念,而非财产所有权概念;是“领土”
概念,而非“地产”概念。即使在中国帝制时代,皇室也不是全国地产的唯一
地主。但中国的社会主义革命,在名义上把国家主权和全国财产都变成了所谓
“公有财产”,在中央集权条件下,“公有财产”实际上都成了政府资产,特
别是中央政府的资产。邓小平发动的改革运动,尤其是权力下放,实质上是一
场“还权于民”的联邦化运动。农村联产承包,是这场运动的最初形式,它在
一定程度上不仅是“还权”运动,还是“还土”运动:农民有了种地的自主权,
也在一定程度上有了对土地的使用权。于是,农民的收入当时有了很大提高。

因为“权”和“土”都只还了一部分就停顿下来,所以农民的收入也就不再继
续增长。而同时,在农民土地之外的工商企业的产权改革有了突破,所以,与
城镇居民收入相比,农民的收入反而相对下降了。更不合理的是,农民被完全
排除在经济增长和城市化所带来的利益分享者之外。他们承包的土地一旦因工
业化或城市化用途而增值,就被政府“征用”。这种土地政策,可以被认为是
对邓小平时代权力下放和“还权”“还土”改革的反动,农民离土地甚至比毛
泽东时代还要远:农民集体所有的土地,变成了国家土地。

联邦化与土地非国有化同步

与中国剥夺农民土地的现代化过程不同,美国在缔造了联邦国家之后,把通过
战争获得的联邦土地低价出售或免费赠送给愿意耕种的农民。农民拥有对土地
的完整的所有权,为美国农业的长期稳定发展和农民收入的持续提高奠定了基
础。当然,中国没有未开发的国有土地可以提供,但可以让农民自己承包的土
地归他们所有。

这件事之所以看似容易,做起来难,主要原因之一,就是中央集权体制作怪。
一个象中国这样的大国,实现中央集权,中央政府的财政负担必然十分沉重。
土地增值收入,是一项巨额稳定的财政收入,这个财源是断不得的。在真正的
联邦制下,联邦政府的公共职能减少,财政饥渴症会缓解。此外,即使政府想
维持土地国有,也是一件很难操作的事情:土地是联邦政府所有,还是地方政
府所有?如果是联邦政府所有,那是对地方主权的侵犯;如果归地方政府所有,
联邦主权如何体现?如果归联邦和州政府共有,公民权利又如何保障?所以,
权力下放和联邦化,自然和土地非国有化同步。

还权于民,必还土于民。这就是为什么我们在当今世界上的真正联邦制国家里,
很少看到国家垄断所有土地所有权的情况之原因。

2002年1月29日
原载香港信报