还土于民
－－联邦化与农民收入问题

吴稼祥

就我所阅读过的材料而言，谈农民收入问题谈得最好的是周其仁先生。他最近
发表的系列文章“农民收入是一连串事件”，被称为经典之作，我以为当之无
愧。他的文章象白乐天的诗，语言浅近，在贩夫走卒的理解力之内；但思想深
邃，在王侯将相的思考力之外。第一篇文章一开头，他写道：“数年以来，我
国经济增长的速度在全球名列前茅。同期，占全体人口百分之七十的农民，平
均收入基本没有什么增加。这两件事情摆到一起，需要一个解释。”他的解释
是一连串的，但核心只有一个，那就是农民土地的产权问题。

农民收入是个土地产权问题

在周其仁看来，农民收入与财富有关，农民的主要财富是土地；土地作为农民
收入的源泉，因为产权界定不清，使农民难以从土地获得源源不断的收入。土
地产权包括使用权、收益权和交易权。承包制只向农民让渡了土地使用权中的
一小部分，但农民完全没有拥有土地的交易权，甚至土地产品的交易权也受到
政府的价格管制的严重损害。他指出，1997年恢复粮食市场最高限价，对农民
收入的不利影响主要有三项：（1）生产粮食的意愿下降，结果是相应生产的
收入减少；（2）按照管制价格交售粮食的意愿下降，相应的货币收入减少；
（3）生产和出售非管制农作物的意愿提高，但必须以完成管制品的生产和交
售为前提，否则就要增加对付管制的耗费，从而限制了农民收入的提高。

农地产权界定不清妨碍农民的资产转化为资本，这极大地限制了农民收入的提
高。简单地说，农民土地承包权不能安全地有偿转让，种不好地的农民不能通
过转让土地使用权获得长期收入（即租金），会经营农地的人不能扩大经营规
模，因此，收入也不能提高。因此，周其仁以挑战者的姿态宣布：“除非在扩
大农民资产‘资本化’的方向上大做文章，任你‘调节需求’的高手如云，要
显著增加农民收入，门也没有。” 农民收入不能增加的另一个关键因素，是土地的增值到不了农民手里。农地在
转化为城市和工业用地时，地价可能会成倍甚至成10倍地上涨，但经过政府变
戏法，土地的涨价部分就从农民手里到了国家手里。戏法有三个环节：第一是
政府征用农地；第二是向集体支付低价地价补偿，再由集体向农民支付补偿的
一部分；第三，政府向房地产公司批租土地使用权，通过批租，将土地涨价的
大部分变成官府库银，无庸讳言，在许多情况下，变成了相关官员的权力租金。
经过这个戏法，“民土”（农民集体所有，家庭承包）就变成了“国土”。这
其实是在推行农民土地的国有化，是对农民的剥夺。

还土于民才能提高农民收入

这种剥夺之所以能在今天顺利实行，要归功于统治中国数千年的“王土”观念
（“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”）。这个观念在中华民国演
变成“土地涨价要归公”的思想，在香港被英殖民主义者利用为“土地批租”
制度。“王土”观念的核心主张是，国王或皇帝治下的所有土地都是王室财产，
在今天则是国家财产。

本来，“王土”观念是一个国家主权概念，而非财产所有权概念；是“领土”
概念，而非“地产”概念。即使在中国帝制时代，皇室也不是全国地产的唯一
地主。但中国的社会主义革命，在名义上把国家主权和全国财产都变成了所谓
“公有财产”，在中央集权条件下，“公有财产”实际上都成了政府资产，特
别是中央政府的资产。邓小平发动的改革运动，尤其是权力下放，实质上是一
场“还权于民”的联邦化运动。农村联产承包，是这场运动的最初形式，它在
一定程度上不仅是“还权”运动，还是“还土”运动：农民有了种地的自主权，
也在一定程度上有了对土地的使用权。于是，农民的收入当时有了很大提高。

因为“权”和“土”都只还了一部分就停顿下来，所以农民的收入也就不再继
续增长。而同时，在农民土地之外的工商企业的产权改革有了突破，所以，与
城镇居民收入相比，农民的收入反而相对下降了。更不合理的是，农民被完全
排除在经济增长和城市化所带来的利益分享者之外。他们承包的土地一旦因工
业化或城市化用途而增值，就被政府“征用”。这种土地政策，可以被认为是
对邓小平时代权力下放和“还权”“还土”改革的反动，农民离土地甚至比毛
泽东时代还要远：农民集体所有的土地，变成了国家土地。

联邦化与土地非国有化同步

与中国剥夺农民土地的现代化过程不同，美国在缔造了联邦国家之后，把通过
战争获得的联邦土地低价出售或免费赠送给愿意耕种的农民。农民拥有对土地
的完整的所有权，为美国农业的长期稳定发展和农民收入的持续提高奠定了基
础。当然，中国没有未开发的国有土地可以提供，但可以让农民自己承包的土
地归他们所有。

这件事之所以看似容易，做起来难，主要原因之一，就是中央集权体制作怪。
一个象中国这样的大国，实现中央集权，中央政府的财政负担必然十分沉重。
土地增值收入，是一项巨额稳定的财政收入，这个财源是断不得的。在真正的
联邦制下，联邦政府的公共职能减少，财政饥渴症会缓解。此外，即使政府想
维持土地国有，也是一件很难操作的事情：土地是联邦政府所有，还是地方政
府所有？如果是联邦政府所有，那是对地方主权的侵犯；如果归地方政府所有，
联邦主权如何体现？如果归联邦和州政府共有，公民权利又如何保障？所以，
权力下放和联邦化，自然和土地非国有化同步。

还权于民，必还土于民。这就是为什么我们在当今世界上的真正联邦制国家里，
很少看到国家垄断所有土地所有权的情况之原因。

2002年1月29日
原载香港信报