让国家“戒毒”
－－论联邦制杠杆对财政调节的作用

吴稼祥

如果要用一句话来描述目前中国受国内外经济学界广泛高度重视的所谓“财政风
险”或“财政危机”，我以为没有比“国家在吸毒”更贴切的了。

一根线栓着四只蚂蚱

国家吸的是什么毒品呢？当然既不是大麻，也不是海洛因，而是“公债”，但对
国家的肌体来说，其毒性一点也不比前两者差。1979年，国家吸“毒”的剂量还
不算大，只有35亿元人民币，到1988年，剂量就扩大了7倍多，达到271亿元。19
94年，剂量进一步扩大，是739亿元；而1999年，则达到了骇人听闻的4015亿元。
20年间，毒品的剂量增长了114倍，而且是加速度增长。这还仅仅是中央政府公债。

毒瘾越来越大，是一切瘾君子的通病，主要是因为吸毒者身体对毒品有越来越强
的依赖性，国家也是如此。中国的经济问题是众所周知的，一根线上栓着四只“
蚂蚱”：储户、银行、企业和国家财政。储户存款在持续增长，到2001年11月，
城乡居民储蓄余额达到7万多亿元。对一个投资效益高的国家，这是福音；但对中
国这样仍然在“保卫”无效率的国有企业的国家来说，却可能是个诅咒。因为居
民存款贷出去，没有效益，则银行就面临着既还不了居民存款的本，更付不了居
民存款的息的巨大压力。中央银行行长戴相龙承认，到目前为止，国有银行不良
贷款总共高达3.5万亿元，相当于存款余额的一半，若加利息余额，则超过一半。

这意味着国有银行根本没有足够的钱支付居民存款的本金和利息，另一方面，国
有银行也不敢继续对国有企业贷款，因为持币不贷要比贷给无效率的国有公司风
险小得多。这样，不仅居民的存款处于危险中，国有企业也面临资金“断炊”的
危险。居民存款利息不能从贷款利息中产生，便只能从国家借来的钱里产生。国
家借钱来替国有银行担保，并向国有企业投资。这等于说，借新钱，还旧钱。要
吸引居民购买国家公债，债息必须高于银行存款。这就意味着，国家要借越来越
多的新钱，来还越来越高的债息。1995年，公债还本付息总额为499亿元，相等于
新举债的42.5%。1998年，公债还本付息总额达到2353亿元，相当于新举债的70％
。这就决定了国家对每年发行新公债有越来越强的依赖性，毒瘾越来越大了。

国家戒毒要双管齐下

不仅新债中用于还旧债的比例越来越高，对旧债本息的支付在财政收入里所占的
比重也越来越大。1989年，这项支出占财政收入的3％，1998年则达到24％。按
这个增长的加速度（9年比重提高了8倍），要不了几年，几乎全部的新债和大部
分财政收入，都要用来还旧债的本息。一旦链条中断，居民拒绝购买新公债，国
家得不到新毒品，栓在这个线上的四只蚂蚱都会在地上打滚，哈欠连天，鼻涕直
流，会不会呼吸中枢麻痹而亡，要看毒瘾多深。

为国着想，国家要尽早戒毒。戒毒可以双管齐下：一是增加财政收入，二是减
少财政支出。增加财政收入要以提高国有企业效益为前提，这等于是非国有化，
因为所有国家的经济实践证明，要国有企业提高效率，等于是要公鸡下蛋。离开
这个基础，如果增加中央政府财政收入，只有两条路：减少各级地方政府财政分
成比例，其后果，下篇文章再讲；或者，更大规模地发行国债，这不是戒毒，是
放开来吸毒。减少财政支出，就是大幅度减少中央政府职能，少管点事，也就少
花点钱，从而可以少借点钱，多还点钱。这个措施，对于国家戒毒来说，是个釜
底抽薪的好办法，美国曾经试过，效果奇好。

美国政府也吸过多年的毒，在里根政府实行新政之前，联邦政府长年财政赤字。
里根总统实行“新联邦主义”政策，最大限度地消减联邦政府职能，大幅度地缩
减公共支出，他的政策为美国后来把联邦政府的财政赤字变成财政盈余奠定了基
础。在里根看来，“政府（这里主要指联邦政府－－引者注）不是解决我们问题
的办法，政府本身就是问题”；他还认为，“不是联邦政府造就了州，而是州造
就了联邦政府”。他的新联邦主义，就是进一步下放联邦政府的权力，把大量联
邦政府的公共投资项目下放给州政府和地方政府去做。

联邦制度也是一种经济调节机制

里根总统成功地实现了他的政策目标，是因为美国已经存在联邦主义架构，他只
要朝着缩小联邦政府权限的方向重新平衡联邦政府和州政府之间的关系就行了。
由此可见，联邦主义作为一种政治制度，不仅是民主制度的一种保障机制，也是
经济平衡的一种调节机制。正如《缔造国家》一书的作者塞缪尔.比尔所说，
“削减联邦政府的巨大项目不仅立即恢复了联邦－州之间的平衡，而且促进了自
由市场。”在所有经济杠杆都调节失灵的特殊经济情势下，考虑政治制度的改革
和设计便是不可缺少的。在中国传统的中央集权制度下，中央政府和地方政府之
间的调节弹性十分有限。在地方政府没有受宪法保障的自治权的情况下，中央收
权地方就死；中央放权，地方就乱。

正是由于这个缘故，在国家毒瘾如此之大的情况下，中国中央政府却实行了与当
年里根政府完全相反的财政政策，不是新联邦主义，而是新集权主义，即所谓积
极的财政政策：进一步扩大财政支出和投资需求，进行基本建设和国有企业的技
术改造。这就意味着更大规模的发行国债和更多地向盈利企业征税，投入效益低
下的国有企业和非盈利的公共项目。中央政府并非没有意识到，这样做对财政危
机无疑是火上浇油，让国家毒瘾越来越大。但在目前的中央集权结构下，各省市
并不分享国家主权，中央减少公共职能，并不能直接导致地方增加公共职能，中
央不做的事情，也不会有别人做。

由此看来，要让国家彻底“戒毒”，从根本上消除财政风险，有两件事是必不可
少的：一是实现国有企业民营化，二是实现国家体制联邦化。

2002年1月7日于美国麻省康桥。