制度都江堰
－－先联邦化后民主化的改革思路

吴稼祥

公法评论编者按:本文有较大删节,请原谅.

一个有趣的问题，在君子国里，竞争性的民主政治是否必要。

主权问题的优先性

有三个政治学问题：主权、人权和治理能力问题。在那些弱势民族和国家
人民心中，它们的优先性是不一样的。最优先的是主权，因为主权涉及到弱国
和强国的关系，被统治民族和统治民族的关系。凡是强调主权高于人权的国家
或民族，一定是在对强势国家或统治民族喊话。某些第三世界国家把自己的贫
困归咎于发达国家，特别是超级大国的压迫和剥夺；某些中央集权国家里的地
方少数民族，将自己的落后归咎于占统治地位民族的"残酷统治"，就是主权
问题优先化的结果。

变主权问题为人权问题

只要这个问题不解决，弱势民族，或者说，被排斥在主权分享之外的民族内部
的人权、自由和民主问题，都可以被置放在次要地位，本民族政府的治理能力
会被放在更次要的地位。这时，一旦民主的冲击波到来，这些民族首先要求的
是民族独立或所谓民族解放，而不是优先解决民族内部的民主化问题。中国作
为一个所谓"半殖民地"国家，已经获得"解放"半个多世纪了，至今还在望
民主之梅止渴，便是一个佐证。这就要求一个象中国这样的中央集权多民族大
国，在民主化之前，应当优先考虑与国内各民族的主权分享问题。也就是说要
把实行真正的民族自治或联邦制度，当作关系国家统一和领土完整的战略措施
来优先解决。

这样做的好处，是取消国内弱势民族的主权问题优先性，或者说，是将民族与
民族之间的主权问题，转换为民族内部的人权和民主问题。这是一种根本性的
解压措施，防止主权问题在民主化过程中发生爆炸，从而使国家解体。可以这
么说，国内民族的主权分享问题，在民主化之前，是可以讨论，可以协商的；
在民主化的高潮到来时，则是不可讨论不可协商的。在苏联解体期间，戈尔巴
乔夫曾经为了避免国体崩溃，对各加盟共和国作过多次让步，请求它们签订新
联盟条约，真正实行主权在联邦政府和共和国政府之间分享。但是，没有人听
他的。当人们预期可以得到整只烤鸡时，你给他一只鸡大腿，他不会领情。

如果在民主化高潮来临前，主权已经在联邦政府与地方民族政府之间分享，象
现在的香港与大陆的关系那样，民主化的第一冲突波，就不会落在主权上，也
不会落在民族之间的关系上，而是落在公民对政治的参与权上。借用毛泽东的
惯用语来说，就是"民族矛盾"让位给了"阶级矛盾"。当然，这里的"阶级"
，是政治阶级，不是经济阶级。毛泽东曾经希望通过阶级矛盾的解决来消解民
族矛盾，现在看来，并不成功。民族矛盾依然存在，而且可以被用来掩盖民族
内部的阶级与阶层冲突。

民主的"祖母"

很容易看出，对于一个多民族的大国来说，如果它既想要领土完整，又想要民
主政治，还想要社会安定，应当优先进行联邦化改革。从这个意义上，可以说，
联邦制是大国民主制的母亲。也许有人不同意这个看法，他们会认为，民主的
母亲是自由。中国最早的自由主义者之一严复就曾主张，自由为体，民主为用。
但在我看来，自由可能是共和的亲娘，但只是民主的姨妈。民主的亲娘是平等。
当然，民主还有一个岳母是权威。拿美国的民主来说，通过独立战争，先请来
了自由这位姨妈，但随之而来的是混乱；于是通过费城立宪，找来了权威这位
岳母，但公民对联邦政治的参与程度降低；于是有从杰斐逊到林肯，再到肯尼
迪总统的平权运动，最终生出了美国的民主。

所以，严格地讲，联邦制是民主的祖母。你要哪位母亲，她给你生哪位。当美
国当年处于联盟状态，一片混乱时，联邦党人通过费城立宪，生下了权威。而
当年全权制下的中国，人和体制都完全僵化，邓小平通过权力下放等经济联邦
化措施，提高了基层自治水平，释放了经济自由化动力，推动中国从极权社会
向威权社会过渡。现在需要的是提高地方政治自治水平和民族之间的主权平等，
这只有通过政治联邦化才能做到。在这方面取得的任何进步，都有利于中国实
现统一与民主的双重目标。

可见，联邦制是一项政治水利工程，它未雨绸缪，在民主化浪潮带来洪水之前，
先修好分洪设施。它是一座制度都江堰。

2002年4月24日