提防政府的“三只手”
－－通过联邦主义走出“财政联邦制”困境

吴稼祥

有一只看不见的手在调节市场行为，还有一只看不见的手在指挥政府行为。前者
可以被称为“看不见的右手”，因为马里兰大学的奥尔森教授称后者为“看不见
的左手”。而政府，在新加坡南洋理工大学应用经济系主任陈抗博士看来，却有
两只“看得见的手”，一只是受所谓“狭隘利益”所引导的“掠夺之手”；另一
只是受“涵盖利益”引导的“扶助之手”。掠夺之手掠夺的是企业利益，扶助之
手扶助的是私人企业和公共投资。但依我之见，政府还有第三只看得见的手，那
就是对市场的干预之手。无论政府在“掠夺”的时候，还是在“扶助”的时候，
这只手都会伸出来。

政府都有三只手

中国的中央政府和地方政府都有这三只手。特别是从80年代初开始在中央和地方
政府之间进行财政分权后，政府之间的竞争行为加剧，政府的三只手到处乱伸，
频繁地交替使用。从80年代初到1993年，中国在中央政府和地方政府之间实行财
政包干体制；从94年开始，这一体制被分税制所取代。这两种财税政策，被某些
国外特别是美国学者称为“财政联邦制”。

学者一般高度评价财政包干制，因为它给地方政府比较高的边际财政留成。按照
美国华裔学者钱颍一等人的研究，如果地方政府财政的边际留成比例高，则地方
政府有积极性去搞好地方经济，地方的非国有企业的速度会比较快，国有企业改
革会比较好。从陈抗博士的观点看，这时，地方政府肯定是对地方经济伸出了“
扶助之手”。财政包干制虽然备受学者赞赏，但它也带来了诸如地方保护主义、
官商一体、中央政府权力削弱等问题。地方保护主义和官商一体是地方政府在伸
出扶助之手的同时，而伸出的对市场经济的干预之手；而中央政府权力削弱，则
预示着中央政府已经控制不住自己的“掠夺之手”。

果然，在增强中央“汲取”财政的能力的诉求下，1994年改财政包干制为中央与
地方政府的分税制，中央政府的掠夺之手伸出来了。陈抗博士发现，地方政府的
扶助之手指数自从1994年起有了明显的下降趋势，即从1988年至1993年的0.67下
跌到1994年至1998年的0.43，跌幅超过30％。从扶助之手向掠夺之手的转变，反
映了1994年中央从低分成到高分成的转变。

“财政联邦制”的困境

这表明，在财政联邦制下，如果地方政府财政边际留成比例高，如财政包干制，
则它们在伸出对地方经济“扶助之手”的同时，也伸出对全国市场的干预之手；
如果地方政府财政边际留成比例低，如分税制，则中央政府和地方政府会同时伸
出掠夺之手。这也可以部分解释从90年代以来中国的政治腐败何以越来越失去控
制。很明显，所谓财政联邦制陷入了它自身无法解决的困境：不让政府伸出掠夺
之手，政府就必然伸出干预之手。

怎么办？钱颍一教授引用黄亚生博士的研究，试图用地方政府官员和中央关系的
紧密度来暗示一种政策建议。他提出一项假设：地方政府官员与中央的紧密度越
高，地方经济的发展越会受负面影响，非国有经济的发展会缓慢，国有企业的改
革也不快。这暗含着一个在财政联邦制条件下，在政治上给地方政府继续放权的
建议。他没有告诉我们的是，放权放到何种程度，地方政府在伸出扶助之手的时
候，不会伸出干预之手，换句话说，不会搞地方保护主义和官商一体。

这个假说至少说明，在中国仅仅有财政联邦制是不够的，还必须有政治上的联邦
化。降低地方政府官员与中央的紧密度，是联邦化的另一种说法。但是，如果联
邦化过程只是在中央集权制的政治框架中进行，政府的“三只手”的交替使用还
是不可避免的。也许“紧密度”指数越低，权放得越多，地方政府对市场的干预
越严重，地方保护主义越盛行。原因何在？原因就在于中央集权结构里的地方政
府权力只受中央制约，中央每下放一种权力，实际上就失去制约地方的一个手段。
地方政府为了自身利益，可以为所欲为。这就是不少研究者担心的土皇帝现象。

启动新的权力制约机制

在联邦制结构中，另一种权力制约机制会启动，即公民权对政府的制约。公民权
是个有趣的东西。一方面，象太阳是光的源泉一样，公民权是所有政府权力的源
泉；另一方面，象猫是所有耗子的天敌一样，公民权是所有政府的天敌。只要政
府滥用权力，公民就会成为政府的天敌。在中央集权制下，中央将公民看成唯一
的政治对手，所以，不让这种权力制约机制启动。

在联邦制下，由于主权在联邦政府和地方政府之间分享，无论联邦政府或地方政
府都需要启动公民权来制约对方。如果联邦政府滥用权力，公民就是地方政府的
同盟军；如果地方政府滥用权力，公民便是联邦政府的同盟军。地方政府实行地
方保护主义，直接损害的便是作为消费者的公民利益，公民会起来反对地方政府
对权力的滥用。地方政府不让本地公民用货币购买价廉物美的商品，公民在选举
时便不会用选票“购买”这种质次价高的政府，而联邦政府也不会干预公民对政
府的“购买”行为。这就是为什么在当今世界的联邦制国家里，很少发生地方保
护主义现象的一个原因。

不仅政府的干预之手在联邦制下很难伸出来，掠夺之手也会受到约束。如果联邦
政府提高自己财政的边际留成比例，地方不会轻易地将联邦的掠夺转嫁给本地，
而会代表本地选民与联邦政府协商，力求达成一项双方都能接受的协议。因此，
在联邦制下，公民象防贼一样，防着政府的“三只手”，即便是扶助之手，也不
能让它乱伸，政府帮倒忙的事还少吗？

原载香港信报