公法评论

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温铁军

应该推行村镇自治

　　大规模转移农民不可能

　　记者：三农问题是否仅仅指农民的收入过低？

　　温铁军：中国人口在增长，人均占有土地就必然下降。现在美国农业劳动人口人均土地占有面积是中国的８００多倍，美国的农业效益当然高。农业的收益主要来源于地租，美国农场土地面积广大，地租绝对量大。而中国的土地连地租都产生不了，劳动力和资金的投入产出比是负值。

　　制约三农问题的核心是两大基本矛盾。

　　第一大矛盾是人地关系高度紧张，这是基本国情。在农业生产力比较低、土地面积比较少的地方，甚至出现了自觉的"计产育子"现象。前段时间我到贵州调查，土地政策是承包３０年不变，从大包干到现在几乎没有调整过。农民自己就要计划生育。有一家４口人，人均３分地，连保吃饭都不够。外出打工吗？在劳动力绝对过剩、无限供给的条件下，劳动力价格下跌，打工收入必然减少。

　　第二大矛盾是城乡差别，这是体制矛盾。由于人地关系紧张，本来应该通过工业化带动劳动力的就业，但农村劳动力过剩，城市就业也难，导致城乡二元结构长期不变。这一矛盾短期内无法改变。放开户口又能怎么样？现在很多城市都逐渐形成了贫民窟，那里有户口问题吗？户籍制度只是表象，核心问题是政府财政维持的社会保障，以及教育、医疗、就业等一系列的制度。城市政府近年来花费极大的精力，想给城市职工特别是国企职工建立社会保障。但现在社会保障账户不是有不少的亏空吗？连城市都这么困难，有谁能给８亿８７００万农民建立社会保障？

　　因此，短期内寄希望于大规模转移农业人口，目前不具备条件。

　　基层管理缺乏财政支持

　　记者：目前日益显露的基层财政问题的症结何在？

　　温铁军：建国以来，工业产值已经占到绝对比重，农业人口从建国初期８５％降到了６８％，而农业产值从原来的８０％降到了１５％左右，人口与产值比例严重不协调。

　　那么，如何指望用１５％的ＧＤＰ中产生的收益去提供必要的公共物品，支撑将近７０％人口的社会公共需求？这样，基层的管理缺乏必要的财政支持，必然产生农民负担问题。如果按照现行自上而下地下达任务的方式提供公共品，如加强基础设施建设、文教卫生、民兵训练以及广播电视宣传等，就会因为没有财力而无法真正实现。

　　我在贵州调查了财政状况还算很好的一个镇，其负债竟达５００余万元。债务的根源在于现行公共品体制。要建学校、水利等公共设施，就要政府借债；农业开发投资，调整产业结构，没有市场，产品卖不动，农民还不了钱，也要政府还债。

　　最近比较突出的一种债务是乡镇企业带来的，在前几年紧缩政策下，首当其冲的就是中小企业，包括乡镇企业。它们得不到投资，没有资金，纷纷停产歇业；原来的投资形成坏账，转成地方财政的负担。再加上关闭"十五小"，其作为国家政策当然很好，保护了环境，无可非议。但是，当地政府特别是乡村组织投资上的这些"十五小"企业，关闭的时候有补偿吗？这些也成了乡村财政的负担。

　　那个镇的领导说，今年关闭"十五小"之后，他们的债务会上升到６００多万元。如果说乡和村两级是这种状况，那么，县一级的经济如何发展？地方经济不发展，有本事的就拼命挤到政府以及可以收费的事业单位里，于是就卖官鬻爵、吃拿卡要，农民负担问题愈演愈烈。

　　农民收入上不来，但消费却是刚性的。要不要孩子上学？要不要看病？要不要婚葬嫁娶？要不要盖房子？要不要买化肥买种子？等等。这说明，虽然农民收入上不来，而消费弹性又下不去，非农就业不可能在短期内有大幅度改观，所以就会出现大面积的民间借贷。借贷主要用于消费，而不是生产。２０００年我做了１５个省４６个村的调查，９５％的村有民间借贷的情况发生，８５％的村有高利息借贷。而其中只有１１％的高利息借贷用于生产，超过５０％以上的高利息借贷被用于消费。这样的结构如果是普遍的，问题就比较严峻了。没有收入，没有就业，不能不借贷，而高利贷在历史上不仅无法维持小农经济简单再生产的链条，而且对农村社会有极大的破坏性。收入来源有限，借贷又有相当部分是高息，只有约５０％的高利贷能够按时偿还，不能还的只能以工抵债或以其他形式抵消。

　　管理成本转移成农民负担

　　记者：向农民乱收费，是否是农民负担过重的根本原因？

　　温铁军：从根本上说，如果农村没有工业化和城市化，没有新的收益来源，分散的剩余太少的小农经济养不起如此庞大的管理机构。你可以算一算县乡一级、再加上村级的干部总共有多少。

　　为什么自秦设郡县以来２０００多年里，历朝历代都是"皇权不下县"？不就是因为小农经济剩余太少而高度分散？政府到农村去拿这个小农的剩余，交易成本太高，所以才实行县以下自治，基层乡村靠乡规民约由社区精英管治。这是拿不到剩余而不得已采取的低成本办法。我老是问，难道皇帝老子不想统治到每家每户吗？为什么只统治到县呢？因为没有办法解决交易成本问题。

　　现在硬要把政权建到村里，并且自上而下地要村贯彻上一级指示，怎么样呢？现在还是小农经济啊。工业化的农村在沿海确有不少，但全国有４００多万自然村，能有多少是工业化的呢？有多少能够通过乡村工业提供剩余来支撑现在这种制度安排呢？照搬一套管理制度，乡乡建法院、安派出所，六套班子，七所八站，这要多大的管理成本啊。

　　这样，地方政府怎么能不去乱摊派乱收费？因为管治费用是昂贵的。这套管治制度靠谁来维持呢？靠警察。问题是现在农民能拿多少钱来维持警察制度？要多少警察才能管得了９亿农民？县以上的警察费用财政也许能够开支，乡一级的派出所连警械、车子、房子都是要农民出钱的。

　　记者：中国农村仍然是小农经济，这种小农经济简单再生产延续的正常链条如果不能维持的话，中国农业还有没有希望？

　　温铁军：谈到财政问题，你得考虑财政税收所对应的农业这个所谓的产业有没有税基。如果是农业负效益，那就没有税基。同理，在农村有没有税源？征的什么税？如果我们说耕地是农民的社会保障，有对社会保障征税的吗？

　　如果认为没有税基，那只有两个办法。其一，自上而下地下达任务的同时，自上而下地拨资金；或者其二，真正落实乡村自治，自下而上地决定公共品。

　　要允许农村土地进入市场

　　记者：有学者认为，解决三农问题的出路在于加快城市化。您如何看？

　　温铁军：即使放开了户口，农民也不见得愿意住到城里去，因为住在城里的费用太高，这是根本性的障碍。问问农民，谁愿意面朝黄土背朝天？他不愿意到城里住现代的房子、走柏油马路呢？愿意。但要给他条件和机会。

　　导致三农问题恶化最根本的原因在于人地关系紧张这一基本国情矛盾日益严重。这种情况下，发展城镇化绝不只是要放开户口，而是要允许农村集体土地进入一级市场，允许以农村土地的使用权折算换城镇土地的使用权。土地作为农民社会保障的根据，既不能分给个人，也不能被剥夺。可以通过相关的制度设计，寻找解决城镇化中征占土地问题的办法。例如，通过设立土地基金上市，其收益支付农村公益事业，以此来替代土地的社会保障功能。还可以允许农民宅基地流转，与集体进行收益分配；或者允许以集体为名的建设用地作股参与国家投资的建设项目，在此基础上建立无地农民的社会保障等等。

　　加快城镇化建设必然带来投资和金融的问题。可以有计划地、有步骤地搞活农村金融，聚合必要的民间资金，用于城镇发展。

　　记者：城镇基础设施建设，投资周期长，这样，民间资金就参与得比较少，这就需要政府参与。但基层政府如县一级财政本来就困难，它会参与吗？

　　温铁军：并不是民间资本不愿意投资城镇建设，但公共设施的收益问题涉及到部门垄断下的权力规则。现在几乎所有的公共设施的使用都是要钱的，并且经常是垄断性的高收费，长期稳定的收费，因为养着一大班人，但这班人与农民无关。

　　投资基建的风险大，但成功的机会也多。比如上海最近修沪青平高速公路，农民通过集体土地使用权入股参与高速公路建设，其中一部分收费每年拿出来用于农民的基本生活保障。很多地方都有这种经验。

　　加紧推行村镇自治

　　加快城镇化建设首先要改制。如果不改制，加快城镇化建设无异于对农民一场新的剥夺。现行的这种市管县、镇管村的制度，这是典型的城市中心主义。实行镇管村，就可以依托传统体制伸手向农村要钱，用于镇中心区的建设。所以，如果不把镇改为自治镇，享有和村民自治同样的地位，自治体之间平等交易和对话，加快城镇化建设很难保证不是对农民新一轮的剥夺。既然县以下的农村几乎没有什么剩余，而有限的剩余又高度分散，政府和农村之间的交易成本就过高。因此，需要加紧推行乡村两级包括镇在内的自治。全国农村按行政村算有７０多万个，如果把９亿个农民变为７０多万个村级主体，交易成本会大为减少。所以，既然农村土地归集体所有，村社是一级主体，为什么这一级主体却没有法律地位呢？为什么它不能直接面对县一级机构呢？为什么要这些部门七顶八顶大盖帽、几十种工作制服都要下农村去执行本部门的命令呢？

　　记者：取消镇一级行政级别，村和镇两级自治，这样可以节约交易费用。但镇自治之后，仍然要面对９亿农民，村和镇的自治机构的人员与农民之间不是也存在交易费用的问题吗？

　　温铁军：按照现行体制，镇作为一级政府，就必须有行政费用的支出，如买车、接待、发工资等等。可现在的村就没有这些行政开支。历史上自治村社的领导者不是官，只是社区的精英，平时不领薪水。大家选他，是对他的道德和能力的认可。我们说的村、镇自治，是指只有在需要的时候自治机构才发挥作用，不需要的时候形同虚设。

　　《史记》里的陈平１６岁为乡里宰，相当于社区长，他的作用只是在祭祀的时候，把屠宰的牲口分给大家，比如牛头给谁，牛尾巴给谁；平时没什么事情，该干什么还是干什么，该放牛还是放牛。中国历史上的自治社会领袖，跟现在西方的镇长相似，不拿薪水，只在需要的时候才出来。

　　记者：如果村长和镇长不拿薪水，那还什么人愿意做村长和镇长吗？难道没有某种激励吗？

　　温铁军：当然有好处。好处就是他能够有效地调控村内资源、分配村内收益。在社区血缘关系的制约之下，有那么多双眼睛盯着你，社区领导就不仅仅只有经济人的理性，他还有道德理性。中国几千年的小农社会靠什么维持？难道都是靠经济人的理性维持吗？差矣。那么多社区精英，比如延安时期的李鼎铭先生为什么能当开明士绅？他要狠狠剥夺农民行吗？有些地主以诗书传家，秉承仁义理智信的道德传统，并不是那种青面獠牙的套话所能概括的，否则他们也就不叫社区精英了。如果是这样，中国的历史早就完结了。中国乡村历史给我们的教训，恰恰是如何维持良绅管理下的乡村自治。

(《21世纪经济报道》欢迎学者赐稿：[email protected])

《世纪中国》（http://www.cc.org.cn/）　2001年08月15日

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