公法评论

     辅仁大学若望保禄二世和平对话研究中心

                     和平丛书16

 

   欧洲法院与人权保护

 

                                      

                                 王玉叶 着

 

 

若望保禄二世和平对话研究中心  2000年

 

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欧洲法院与人权保护

王 玉 叶*

一、前言

人类从国际间不断的冲突与战争教训中得到观念上的觉醒，国际上欲获得永久的和平与合理的共存，个人的人性尊严与基本人权首需受到尊重与保障。尤其在二次世界大战后，西方国家鉴于战祸为害之烈，以及国家权力如德国纳粹及意大利法西斯侵害人权之惨，使人道思想高涨，认为只由各国宪法所保障的基本人权实有不足，还需要有国际法上的保护。每个国家在国际法上对其国民及在其管辖权下的外国人或无国籍人民都应遵守某些保护人权的规定，此原则已成为国际法上一般的法律确信。战后联合国大会所通过的「世界人权宣言」(Universal Declaration of Human Rights) 就是此确信的具体表现。[1] 一九四八年的世界人权宣言虽然意义极为重大，但此项宣言并无法律拘束力，而真正具有法律效力的国际人权公约却因各国意见冲突，迟迟未能通过。[2] 在世界上实现人权保护最积极最周到的还属欧洲国家，甚至比联合国更先进，为人权国际化的发展，提供了最佳的典范，值得做为研究的主题。

欧洲现在有二个最重要的国际组织 (two Europes)：欧洲理事会 (the Council of Europe) 和欧洲联盟 (the European Union)，各具不同的目标和功能，并各设有法院：欧洲人权法院 (the European Court of Human Rights, in Strasbourg) 和欧洲正义法院 (the European Court of Justice, in Luxembourg)。两个欧洲法院 (two European Courts) 如何同时发挥保护人权功能，令一般人感到混淆。本文在此先做些历史背景说明，以厘清两者之关系。

欧洲政治史是一部统一与分裂相间的历史，当神圣罗马帝国分裂，欧洲统一被粉碎后，欧洲长期陷入国家林立与战争濒仍的局面，各种试图从思想上或政治上再度统一欧洲的计划此起彼落，在欧洲历史上从无间断。此即所谓的「欧洲统合运动」(European Integration Movement)，亦即指欧洲人为了谋求欧洲国家之统合而作的长期连续性和平努力。二次世界大战期间，欧洲人亲眼目睹或实地经验过各种违反人道的战争暴行，亟思有以防止再度发生战争的方法。而欧洲各国经济因战争之蹂躏摧残濒临绝境，非藉集体力量，共同开拓经营，无以迅速重建恢复实力。又因战后在美、苏两超强崛起所支配的世界里，欧洲各国更必须团结起来，重整其本身在国际政治上的地位，重振其传统的影响作用，期以形成堪与美、苏抗衡的世界第三巨强。这些因素更是促成统合落实的助力。

欧洲统合之理想终于在战后成立第一个国际组织「欧洲理事会」而获得局部实现。一九四九年五月五日，欧洲英、法、比、荷、卢、义、瑞典、挪威、丹麦、爱尔兰十个国家在英国西敏寺的圣杰姆斯宫 (St. James’s Palace at Westminster) 签订「欧洲理事会规约」(the Statute of the Council of Europe)，经各缔约国批准后于八月三日生效正式成立，总部设于法国的史特拉斯堡 (Strasbourg)。欧洲理事会的宗旨在团结欧洲，保障并实现共同理想与原则，促进经济及社会进步，并进一步实现人权与基本自由。理事会欢迎凡接受民主法治体制，尊重人权，并愿为实现理事会宗旨而努力之任何欧洲国家加入。经过五十年的扩展，如今欧洲理事会已拥有四十一个会员国，包含欧洲约八亿人口，其影响力几乎及于全欧洲。

相较于「欧洲理事会」的「大欧洲」，后来「欧洲共同体」的成立即为「小欧洲」。欧洲共同体及后来扩展成为欧洲联盟之会员国，自始至终全部均为欧洲理事会的会员国，可以说「小欧洲」是从「大欧洲」衍生出来的。因为在欧洲统合运动中，大陆派的联邦主义者主张成立具有强制力的超国家组织 (supranational organization)，希望每一会员国让渡部分国家主权集中行使，但遭英国及北欧诸邦坚决反对，所以欧洲理事会所采的仍为传统的国际组织形式，不能满足欧洲大陆国家的期待。欧洲理事会自己虽否决了超国家体制，但建议部分会员国自行筹组类似机构，英国并愿意从旁协助。一九五○年十一月廿三日欧洲理事会正式决议，同意主张加速统合的部分会员国在「欧洲理事会」的大范围内形成「小欧洲」(Klein Europe)，不过希望「小欧洲」所发展的任何组织均能容许其它欧洲国家参加，并规定小欧洲诸国在谈判任何功能性的统合组织时，应将进展情形告知欧洲理事会诸会员国；各会员国派往此等组织之大会代表人选须与其派往欧洲理事会谘商议会的议员一致；任何此种组织应与欧洲理事会各机构保持行政上的联系。[3] 故自一九五一年起，欧洲统合运动又步入了一个新境界，「小欧洲」德、法、义、荷、比、卢六国于一九五一年成立了「欧洲煤钢共同体」(European Coal and Steel Community, ECSC)、一九五七年成立了「欧洲经济共同体」(European Economic Community, EEC) 与「欧洲原子能共同体」(European Atomic Energy Community, Euratom)，并于一九九二年扩展成为「欧洲联盟」，[4] 增加外交、安全、内政、司法合作领域，形成更紧密的联盟，目前欧洲联盟已有十五个会员国，但仍与欧洲理事会保持密切合作关系。[5]

欧洲理事会成立的目的在促进欧洲团结，避免冲突，以追求永久和平。欧洲理事会成立后其首要任务即为起草一部以联合国「世界人权宣言」为标准之欧洲人权公约。果然不负所望，一九五○年十一月四日，欧洲理事会会员国即顺利地于罗马签订了「欧洲保护人权与基本自由公约」(the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms) (以下简称欧洲人权公约，ECHR)，号称欧洲理事会之首要成就。[6] 此约于一九五三年九月三日生效，比联合国国际人权公约早了二十三年。依此公约并设立了欧洲人洲权委员会 (the Commission of European Human Rights) 与欧洲人权法院 (the Court of European Human Rights)，以实际监督人权公约之执行，成为世界上最早并最有效率的区域性人权保护机构。经过半世纪的发展，欧洲人权公约陆续修订附加了十一个议定书，其中变革最大的为第十一议定书 (一九九四年五月十一日签订，一九九八年十一月一日生效)，大幅修改条约，废止原有人权委员会与人权法院之组织，成立一常设永久性 (full time) 法院，并对全部四十一个会员国有强制管辖权。此项重大变革，赋予人权法院更专职的任务，此后当能发挥更大的保护人权功能。

而前文所提到之欧洲正义法院 (以下简称欧洲法院) 则为依欧洲共同体条约所设立之法院，用以监督欧洲共同体条约之执行，并非专掌人权事务。但欧洲共同体拥有部分国家主权，在执行职务时亦有可能侵害到人权，迫于需要欧洲共同体后来并援引会员国保障人权的宪法传统及欧洲人权公约为其所应遵循的一般法律原则，以保护其领域内之人权。本文作者拟详细探讨此两个欧洲法院所发挥的人权保护功能。本文首先分析欧洲法院的人权保护功能，并探讨欧洲共同体与欧洲人权公约之互动关系，与将来整合的可能性。而将以另文探讨欧洲人权法院的功能。

二、欧洲共同体与基本人权保障

或许由于两个欧洲国际组织功能之分化，欧洲理事会致力于人权之保护，故欧洲共同体仅致力于经济之统合，不提人权问题。前述三个欧洲共同体之成立，其主要功能局限于煤钢产销联营与共同市场的规范，关税同盟与单一市场之建立，及原子能科技之合作。这种单纯的经济技术层面之合作，较容易被为求共同利益以生存繁荣的会员国所接受。至于较复杂的军事或政治合作，如欧洲防卫共同体 (European Defence Community) 或政治共同体 (European Political Community)，因为影响会员国主权甚钜，会员国都坚持己见，不易让步。一九五二年欧洲防卫共同体条约虽经签定，却因法国国会拒绝批准而胎死腹中。一九五三年的欧洲政治共同体条约草案，其中保障基本人权与自由为其主要目的之一，建议将欧洲人权公约条款并入其条约中，并以保障基本人权与自由的欧洲国家，为加盟该共同体之条件。此草约在提送各会员国政府批准时，亦因防卫共同体流产而随之无疾而终。由于欧洲防卫及政治两共同体失败之殷鉴不远，在谈判欧洲经济与原子能共同体新计画时，会员国知道绝不能直接触及敏感的军事和政治性问题，只纯粹从经济科技立场与较实际的功能上考量，故整部条约完全没有提到尊重人权问题。[7] 这种情形，比起其它国际条约，是相当罕见的。譬如前述的「欧洲理事会规约」，甚或以建立纯军事合作性质之西欧联盟 (Western European Union) 的「布鲁塞尔条约」(Brussels Treaty)，不论在其条约之条文或序言中都曾提到矢言尊重人权与人性尊严与价值等文字。[8]

欧洲共同体作为超国家组织，其所属机构及各会员国在执行共同体法的权限范围内所作之行为可能影响到会员国人民之基本权利与自由，特别是经济权与社会权，譬如有关禁止进出口、行销、价格管制、农业市场组织与竞争法之规范都可能影响到个人企业之财产权与自由经营权。当欧洲公民的基本权利与自由受到欧洲共同体机构行为之侵害时，有何可以据以主张救济的法律基础呢？在法律无明文依据时，我们先从法理上加以观察。犹如世界人权宣言序言所提，「人类与生俱有之尊严及平等而不可剥夺之权利之承认系世界自由、正义与和平之基础」，尊重人类固有的尊严，应是普世的正当行为的最低标准，也是生命的终极价值，在欧洲共同体领域内应不例外。欧洲共同体会员国之宪法都有规定人民基本权利之保障，而各会员国又同时是欧洲人权公约及联合国各种国际人权公约之签约国。欧洲共同体之主权是由各会员国让渡而来，欧洲人民应受人权保护的水准，不应在加入欧洲共同体后反而受贬损，至少应等于或相当于原来在各会员国内之水准。以上所述可说是基本人权学说自明之理。[9]

次从欧洲共同体的体制上观察，欧洲共同体是个民主法治政体，其条约之位阶有如国家之宪法，是最高法，所规定之各组织机构权限，不得随便逾越，须依法而治 (rule of law)。依权力分立原则 (doctrine of separation of powers)，各机构间扮演着水平制衡作用，尤其是欧洲法院，具有真正独立之司法权，可审查行政与立法机关行为之合法性，扮演着最关键的制衡作用。[10] 而共同体与会员国间之权力分配原则 (如辅助原则) 亦隐然含有垂直制衡作用。[11] 在这种体制下，欧洲共同体之权力受到相当程度的制约，无法任意滥权侵害到人民之基本权利与自由。

观诸全部欧洲共同体条约内容均为经济与科技合作之规定，没有提到个人基本权利保护原则，但从部分零星条文，仍可发现性质上属于有关平等、自由权利之规定。譬如欧洲煤钢共同体条约第四(b)条及欧洲经济共同体条约第七条都曾提到禁止歧视问题，尤以后者更具体规定不得因国籍不同而歧视。经济共同体条约第四十八条以下规定工人迁徙自由，第五十二条以下规定建立企业自由，第一一九条规定男女同工同酬原则。这些类似基本权利之规定至少提供一个人权保护原则发展的基础，个人权利如因此受侵害，可据此向法院提起救济。

欧洲共同体之超国家政体史无前例，是个具实验性质，不断修正发展的功能性统合组织。其成立之目标既不在人权，故早期并不关心人权课题；但欧洲共同体之会员国都是深具宪政传统的法治国家，各国宪法都详列人权清单予以保障。[12] 会员国既有保护人权之观念与共识，进而会影响约束共同体之行为。在早期欧洲共同体拒绝处理人权案件时，欧洲人民基本权利受到侵害，既无法向欧洲法院起诉，即转而求助于本国法院之保护。会员国中设有宪法法院的意大利与德国，即接到不少此类案件。一九六五年向意大利宪法法院提出的问题为：欧洲共同体条约中所提的程序保证是否符合意大利宪法所设定的标准？意大利法院认为如果共同体无法有效保护基本权利，意大利宪法将提供该保护。[13] 一九六九年向德国宪法法院提出的问题为：如果一个国家受其本国宪法拘束，应尊重基本人权，遵守民主法治原则，如权力分立、立法程序、司法监督，能否加入一个不符合本国宪法要求之国际组织呢？[14] 这类问题所质疑的是欧洲欧共同体仍有民主赤字，当时欧洲议会仍非由人民直选，又无真正立法权，条约内也没有保障人权之规定，缺乏民主正当性 (democratic legitimacy)。德国宪法法院亦认为在共同体未依民主程序制定人权清单前，将支持德国宪法对共同体次级法规 (指共同体机构发布之规则、指令、决定等) 之优先效力。[15]

兹举德国宪法法院有名的 “Solange” (so long as) 案件为例，说明共同体法规违反会员国宪法所保障的基本权利规定，而引起的二套法律体系的权力冲突情况及其后续影响。一九七○年之Internationale Handelsgesellschaft[16] 德国行政法院提请欧洲法院先行裁决 (preliminary ruling) 欧洲共同体规则所要求的出口许可证保证金制度是否不符德国宪法所规定的比例原则而无效。欧洲法院虽拒绝根据会员国任何层级之法律来决定共同体法之效力，但在判决中指出尊重基本人权构成共同体之一般法律原则，而这些原则取源于会员国共同认可之宪法传统。欧洲法院将会员国之共同宪法传统转化为共同体一般法律原则，承认其为共同体法源之一，以此维持了共同体法至高性原则 (the supremacy of the Community law)。但欧洲法院这个判决结果不能令德国法院满意，故又转请德国宪法法院解释。德国宪法法院同意它无权决定共同体法律之效力，但只要 (so long as) 共同体尚无(1)普选的民主议会及(2)符合宪法实质的基本权利典章以前，德国宪法法院将保留审查共同体法规是否符合德国宪法的最后监督权。也就是说如果共同体无法保障德国公民之基本权利，德国之宪法法院将义不容辞承担该任务。[17] 意大利宪法法院一九七三年十二月廿七日之判决，亦认为国家之宪法法院可保留对共同体次级法规有无违反意大利宪法所保障之基本权利的最后审核权。[18]

由于欧洲共同体条约缺乏保护基本权利之明文规定，致使会员国起而抵制而不遵行共同体法规。这种趋势将危及欧洲法院好不容易依判例建立起来的共同体法至高性[19] 及直接效力 (direct effect)[20] 原则，并瓦解共同体法在各会员国之统一解释与适用，因而影响到共同体法之安定性。这将间接不利于共同市场之运作及其它共同体功能之发挥，威胁到了共同体之生存发展。兹事体大，共同体不得不思有所因应，遂于一九七六年加紧完成了拖延二十余年之「欧洲议会议员直接普选法」(Act Concerning the Elections of the Representatives of the European Parliament by Direct Universal Suffrage)，开始实施欧洲议员普选。[21] 一九七六年二月四日执委会向欧洲议会与理事会提出第一个人权报告，讨论共同体是否应加入欧洲人权公约，初步结论为欧洲法院已将该人权公约视为指导方针，在共同体法系内已有一般之拘束力，是故无需再加入该公约，[22] 只要欧洲共同体声明会尊重人权即可。于是一九七七年四月五日，欧洲议会、理事会、执委会三个机构发表联合声明 (Joint Declaration by the European Parliament, the Council and the Commission)，强调共同体重视会员国宪法和欧洲人权公约所规定之基本权利，共同体机构在执行职务达成共同体目标时，会持续尊重这些基本权利。[23] 这个由欧洲共同体最重要的三个机构所发表的共同声明，虽无正式的法律拘束力，但代表共同体机构内已凝聚对人权保护之基本共识，具有政治性与道德性之影响力，意义重大。一九七八年四月七日至八日，欧洲共同体会员国政府首长在丹麦哥本哈根举行之欧洲高峰会 (the European Council in Copenhagen) 再发表民主声明 (Declaration on Democracy)，保证实行民主法治原则、社会正义与尊重人权。[24]

三年后执委会改变立场，于一九七九年四月四日向欧洲议会与理事会提备忘录 (Memorandum of the Commission) 促请共同体正式加盟欧洲人权公约，使该公约在共同体内具有法律拘束力。该备忘录并详细分析讨论在欧洲共同体加入欧洲人权公约后，两个法律体系合并后将会发生的机构间关系之法律与技术问题。[25]

一九八九年十二月十日在史特拉斯保举行之欧洲高峰会 (the European Council in Strasbourg) 签定「共同体劳工基本社会权利宪章」(Community Charter of the Fundamental Social Rights of Workers) 列出共同体关于某些社会权利之政策目标，尤其侧重工作环境的改善。[26] 此文件虽采用宪章之名，并无法律拘束力，只是欧洲共同体会员国政府领袖的政治宣言，是一种软性法律 (soft law)。

共同体机构中尤以代表欧洲人民之欧洲议会最注重人民的基本权利，行动最积极，提出最先进的主张。欧洲议会的决议案 (Resolutions of the European Parliament) 虽无正式法律拘束力，但至少会引起公众关心人权议题，促使各界讨论，群策群力，直至找到满意之解决方式为止。试举数起略述于下：

(1) 早在一九七三年四月四日，欧洲议会决议，详列共同体法起草时保护会员国公民之基本权利应注意事项。[27]

(2) 一九七七年十一月十六日，欧洲议会决议：「授予欧洲共同体公民特别权利」，促请保护共同体公民基本权利不受共同体机构与会员国政府侵犯，并保障公民平等享用公民权利与政治权利。[28]

(3) 一九七九年四月廿七日，欧洲议会决议，亦促请欧洲共同体加盟欧洲人权公约，并提议同时设置一专家委员会 (Committee of Experts) 以起草欧洲民权宪章 (European Charter of Civil Rights)。[29]

(4) 一九八三年九月四日与一九八四年二月十四日，欧洲议会连续决议，在起草欧洲联盟条约的实质问题中，特别强调基本人权保护应纳入新条约中。他们体认到欧洲联盟存在应尊重多元民主、法治原则及公民、经济、社会和政治权利。[30]

(5) 一九八九年四月十二日欧洲议会决议，公布了「基本权利与自由宣言」(Declaration of Fundamental Rights and Freedoms)，其中第二十五条第一项规定：「本宣言应在执行共同体法范围内提供保护给予每个公民。」[31] 此宣言成为后来一九九九年六月于科隆 (Cologne) 召开之欧洲高峰会所决定制定之「欧洲联盟基本权利宪章」(Charter of Fundamental Rights of the European Union) 的讨论基础。[32]

(6) 一九九四年二月十日，欧洲议会决议，提议制定「欧洲联盟宪法」。[33] 一九九九年十二月出版一份报告，拟议制定一份人权典章，构成宪法之一篇。[34]

由于以上各机构持续努力累积之共识，在共同体正式条约中开始提到人权议题。一九八六年制定的单一欧洲法 (Single European Act) 在序言中提到制定该法之宗旨之一为提升民主政治，奠基于会员国宪法及法律、欧洲人权公约及欧洲社会宪章所承认之基本权利，尤指自由、平等及社会正义。一九九二年制定欧洲联盟条约时，在本文中终于有一条有关基本权利之明文规定，第F条(阿姆斯特丹条约重新编号〔以下简称新编〕为第六条) 第二项：「联盟尊重各项基本权利为共同体法律的一般原则，这些基本权利是一九五○年十一月四日于罗马签订的『欧洲人权及基本自由保护公约』所保障的，以及根源于各会员国之共同宪政传统的。」欧洲联盟条约并增订欧洲共同体条约第一三○U条 (新编第一七七条) 第二项「于合作发展领域内之共同体政策应促成民主与法治的发展和巩固及尊重人权和基本自由。」欧洲联盟条约第五篇共同外交安全政策之条款第J1条 (新编第十一条) 第二项规定，发展并巩固民主与法治，并尊重人权与基本自由，为共同外交及安全政策之目的之一。第六篇司法与内政之合作条款第K2条 (新编第三十条) 第一项规定有关庇护政策、移民政策、民刑事案件之司法合作及海关合作事项应遵循一九五○年十一月四日签订之「欧洲人权及基本自由保护公约」及一九五一年七月廿八日签订之「有关难民身分之公约」(Convention Relating to the Status of Refugess)，并应尊重各会员国给予政治受难者之保护。[35] 一九九七年十月制定之阿姆斯特丹条约，增订欧洲联盟条约第F条 (新编第六条) 第一项：「联盟乃奠基于自由、民主、尊重人权与基本自由原则，以及共通于会员国之法治原则。」并新增第F1条 (新编第七条)，规定会员国如未遵守前条第一项所提原则，可中止该会员国行使条约权利。修改第O条 (新编第四十九条) 第一项，规定凡欧洲国家尊重第六条第一项原则为加盟欧洲联盟之条件。又修改第L条 (新编第四十六条) 欧洲法院的管辖权及于第六篇司法与内政合作范围及第六条第二项有关联盟各机构之行为是否违反尊重基本权利原则。[36]

三、欧洲法院与人权保护

至二○○○年为止，欧洲共同体还没有制定出自己的人权典章，也没有正式采用欧洲人权公约成为共同体法律，亦没有加盟欧洲人权公约，是故在共同体法律体系内的人权保护，实际上完全靠欧洲法院依情况需要，以判例建立一套保护基本权利的一般法律原则。在共同体法制发展未臻完备之前，欧洲法院扮演积极主动之角色 (judicial activism)，走在时代前端，撷取了部分决策与立法权，「以解释发展法律」，最后终于会由修改条约来加以追认。[37]

欧洲法院依欧洲煤钢共同体条约而设立，一九五二年十二月于卢森堡 (Luxembourg) 开始运作。一九五七年欧洲经济共同体与欧洲原子能共同体相继成立，欧洲法院即同时兼任为三个共同体之司法机关。法院之任务，依各该条约之规定，系在保证条约的解释与适用应遵守法律原则 (The Court of Justice shall ensure that in the interpretation and application of this Treaty the law is observed)。[38] 由于共同体条约内无基本人权之规定，在前十八年期间，欧洲法院几乎完全没有处理人权问题。一九五九年最早的一个有关人权案件Stork，[39] 原告德国Stork公司主张其依德国基本法第二条及第十二条所保障的人格自由发展权及自由营业权受到一项高级公署 (High Authority, 执委会之前身) 依煤钢共同体条约第六十五条所下之决定 (decision) 所侵害，诉请欧洲法院宣告该决定无效。法院判决驳回其请，称高级公署仅须适用共同体法，无须适用德国法，法院也仅能保证共同体法之适用，无法管辖到会员国法。一九六○年Geitling案，[40] 原告之一德国煤商Nold主张其依德国基本法第十四条所保障的私有财产权受到一项高级公署决定所侵害，诉请救济。法院依然回绝，称不能依会员国法，甚至是宪法，来审查共同体法之合法性。而且特别声明共同体法并没有保障既得权益 (vested rights) 的规定。一九六五年Sgarlata案，[41] 一些意大利果农诉请废止经济共同体对柑橘定价之规则 (regulations)。他们主张经济共同体条约第一七三条第二项有关诉讼当事人之规定剥夺了他们不论是在共同体或会员国受法院保护之基本权利。法院仍然拒绝原告主张，认为法院只能适用文义明白的该条文，它无权修改条约。

以上三件案件可以说明欧洲法院早期完全不顾会员国宪法已有之人权保护观念，共同体条约既无规定，依法论法，就直接回绝原告的诉求。既然共同体不能提供保护，使得原告如前节所述转而求助于本国法院，各国宪法法院也就挺身而出与共同体相抗衡，以护卫其人民基本权利。由于会员国与共同体价值观的冲突，引起会员国违抗共同体法令的危机。但是要立法或修改条约一时难达共识，缓不济急，最后还是靠法院判例转变态度来化解危机。依据同样的条约条文，法院以前说无权管辖，十年后却转变说法，认为根据该条文所赋予之使命，法院有义务引据不成文法 (unwritten law)，主要来源为会员国共同的宪法传统及国际人权条约，尤指欧洲人权公约，整合成为共同体的一般法律原则，来保护基本权利，以下举数个案例说明之。

第一个释放人权保护讯息的为一九六九年之Stauder案，[42] 共同体有过剩牛油拟以优惠价格廉售给符合社会救济资格人士，但须提供身分证明，德文版本要求出示姓名，一德国老人Stauder 认为此要求违反比例原则侵害其人权，德国行政法院 (Administrative Court in Stuttgart) 提请欧洲法院先行裁决执委会发出该决定是否不符共同体法一般原则而无效。法院发现是德文版翻译错误，原本并无出示姓名之要求，所以本诉变成无必要 (as moot)，但法院在判决中却附带说明该决定并没有侵害到共同体法一般原则所保障之基本人权。由此短短数语，法院找到一条出路经由不成文法将人权保障带进共同体法内。前述一九七○年之Internationale Handelsgesellschaft案，[43] 除了重申尊重人权构成一般法律原则之一部分，并进而说明人权保护源自会员国共同宪法传统之启发，但须与共同体之架构及目标相配合。由于德国与意大利法院并不满意该判决，宣称共同体提供之人权保护仍不足够而不愿遵守欧洲法院之判决。在欧洲法院最后裁判者的权威遭到威胁时，不得不在其后之判决逐步加强人权之保护。一九七四年之Nold II案，[44] 煤矿公司直接依煤钢共同体条约第三十三条规定诉请撤销执委会所发布之决定，因为该决定侵害到他的自由营业权、不被武断剥夺财产权，及不被不合比例原则的公共措施执行之受保护权，这些权利为德国宪法所保障，且已经并入共同体法体制内，成为一般法律原则。在本案不仅提到如前之共同体宪法传统，更进一步提到只要是会员国宪法及会员国所参与之国际人权公约所承认的人权都会受到保护，这样的人权保护水准可说大大跨前一大步，在欧洲可能已经是最高的标准，足以说服会员国法院放弃挑战欧洲法院之解释领导权了 (possibly offering the highest level protection instead of one close to the lowest common denominator)。[45]

以后的人权案件即在此标准框架下进行。一九七五年之Rutile案，[46] 法院并提到欧洲人权公约之条文 (Arts. 8-11 ECHR and Art. 2 of Protocol No. 4) 作为指导方针 (guidelines) 来解释欧洲经济共同体行为的效力。一九七六年之Prais 案，[47] 原告根据欧洲人权公约条文 (Art 9 ECHR) 向欧洲法院起诉主张其权利。一九七九年Hauer案，[48] 法院判决时承认共同体的法源，接受欧洲人权公约及各国宪法对人权之保障规定。本案综合欧洲人权公约 (Protocol No. 1 to the ECHR)、德国、意大利与爱尔兰的宪法对财产权之限制，成为共同体法律秩序 (Community legal order) 而作出判决。一九八○年National Panasonic案，[49] 原告依据欧洲人权公约 (Art. 8 ECHR) 直接起诉执委会之行为侵害到其家庭生活隐私权。虽然欧洲共同体直至目前为止并未加入欧洲人权公约，也未将该公约正式接受为共同体法律，但在上述案件中，不论法院与原告都会引用欧洲人权公约条文作为其主张之根据。有些案件也引据其它国际人权公约。[50] 透过这种判例法 (case law) 方式，由法院综合参考世界各国有关人权保护的规定，化为一般法律原则，成为其法源之一，以此建立一套共同体保护人权之机制，这是一种以权宜方式来达到实质保护人权的目的，但终究不是正常稳定的处理问题模式。

四、欧洲共同体与欧洲人权公约

正常处理人权保护问题，除了共同体自己制定基本权利典章外，就是加入现成的欧洲人权公约。如前述远在一九七九年执委会与欧洲议会即建议欧洲共同体加入欧洲人权公约。[51] 但部长理事会对此建议多年来并没有采取任何具体步骤。[52] 一九九○年执委会再为此发表一篇通讯 (Commission Communication on Community Accession to the ECHR and to certain of its Protocols)，[53] 提醒大家注意共同体法律体系内显著的漏洞，亦即共同体的行为，内部缺少正式的人权法律拘束，外部缺少国际人权机构的监督。对比于所有共同体的会员国，其政府行为都在欧洲人权公约所创立的机制下受监督，甚至很多东欧国家也都加入欧洲人权公约接受这最低标准的人权保护，而号称尊重民主价值与人权的共同体为何欲豁免此种监督？这种自外于欧洲人权保护主流的态度难免备受质疑。加入欧洲人权公约有显著的法律上和政治上的利益。欧洲共同体有正式的人权保护条款提高了法律确定性，更能符合民主法治形像，增加欧洲的共同价值与人民的认同感。欧洲共同体的人权案件须经过人权法院的审查，提供欧洲人民更进一层救济，对人权保护更周全。当两个欧洲法院不相统属时，法院自己解释欧洲人权公约时有可能与欧洲人权法院相歧异。两个法院也有可能为自己的裁判品质和声望互别苗头。[54] 当欧洲法院人权案件必须接受人权法院的审查，人权公约的解释与适用就能统一了。

但也许是因为目前欧洲联盟内的人权没有受到严重威胁，自从欧洲法院调整态度，负起保护人权的任务，而欧洲联盟条约亦明文承认欧洲人权公约内所保护的人权，这样的保护模式还差强人意。一九九三年十月十三日德国宪法法院审查马斯垂克条约是否符合德国宪法之判决，至少对欧洲联盟第一支柱欧洲共同体对基本权利的保障是满意的。[55] 在如此情况下加入人权公约所得边际效益是有限的，主要是形式上的象征意义，对实质上的影响不大。而且要加入人权也有很多技术问题待克服。在人权公约方面由于其规定只让欧洲理事会会员国参加，欧洲共同体既不是一个国家，也不是欧洲理事会会员国，与其会员国同时参加，会产生双重代理 (double representation)[56] 问题。而各会员国对欧洲人权公约各种议定书 (protocols) 采取各种不同程度的保留，因而义务有所不同，欧洲共同体要如何选择？加入人权公约会员国负有许多以国家的立场应尽的义务，共同体不是国家如何尽此种义务？这些技术层面的问题虽非难以克服，但要经过修改条约，需要全体会员国同意，却是很繁杂漫长的过程。在欧洲共同体条约方面也有些疑虑。至一九九四年四月廿六日理事会才在比利时主政 (Belgian presidency) 下决定依欧洲共同体条约第二二八条 (新编第三○○条) 第六项规定[57] 向欧洲法院请求咨询意见：「欧洲共同体加入欧洲人权公约是否与建立欧洲共同体条约兼容？」[58] 此咨询目的是希望法院的意见能克服加盟人权公约的法律障碍，而如果法院意见不能克服此障碍时，理事会也因而可以卸除其政治责任。谘诣问题包含两个法律议题：(1) 加入人权公约之法律基础，(2) 加入人权公约是否与共同体条约兼容？

法院于一九九六年三月廿八日发表其意见。[59] 法院先以十八段长篇幅说明其接受请求之理由，法院特别解释共同体条约第二二八条第六项内拟议协议 (“agreement envisaged”) 之定义。该条项之目的是为预防有关共同体条约与国际协议是否兼容的法律争论所引起的难题，特设此特别程序事先咨询法院意见，使在签定协议前能确定其是否与共同体条约兼容。本案在提出时或法院判决时，加入人权公约之谈判尚未开始也未预定议程，谈判内容也未确定，但加入人权公约之目的和意义为大家所熟知，也经过执委会长期研究并提出建议，又已排进理事会议程讨论，可见理事会对所拟议之协议，预见其谈判与签定的可能性，预先知道权限之范围与理事会有合法的利害关系，也关系到共同体、会员国及其它人权公约会员国之利益，所以法院接受其请求。至于关于签定加盟人权公约的协议是否与共同体条约兼容，尤其指第一六四条有关法院的职权及第二一九条有关会员国对共同体条约的解释与适用不采用共同体条约规定以外的解决方式的保证，因为法院目前还没有得到足够的有关共同体现在及将来服从人权公约所建立之司法机制监督的细节安排的信息，所以没有立场回答此问题。如果仅依目前共同体所赋予职权 (conferred powers) 的规定，共同体无权加入欧洲人权公约。欧洲共同体条约第二三五条所规定的必须条款 (necessary powers) 只能依第三b条在共同体所赋予之权限内行使，不能用来作为扩张共同体权力之法律基础。法院认为这种对共同体重大的变革须经过修改条约，由全体会员国一致通过，才有可能加盟人权公约。

欧洲法院此意见亦有受批评之处。法院既然在本意见中清楚声明尊重人权是共同体行为合法性 (lawfulness) 的条件，[60] 故人权保护已成为共同体全面性之目标 (horizontal objective)。[61] 如果为达成此目标有需要加入欧洲人权公约，共同体是否就应该有权加入？法院可能是考虑到加入人权公约后须服从外来的监督而影响到共同体法系的自主性。欧洲法院的判决还需经过人权法院的审查，会影响到欧洲法院判决的权威。但欧洲联盟条约已将欧洲人权公约明文化为联盟的宪法秩序 (EU’s Constitutional Order)，[62] 法院在解释及适用公约时，也一向尊重欧洲人权法院判决之权威性。正式加入公约不过是将原来自制式之尊重化为法律体制上之尊重，承认人权公约与人权法院判决在共同体法系内的正式地位。而且人权法院的判决虽有法律拘束力，但却不能直接废弃或修改共同体法，不会侵害到共同体法的自主性。观察过去的例子，欧洲共同体在加入欧洲经济区域 (European Economic Area, EEA) 时，法院接受共同体服从EEA法院对该国际协议之解释与适用，及对共同体法的有关规定的管辖，[63] 加入欧洲人权公约应该也不成问题才是。但是欧洲法院这个意见一发表，欧洲共同体企图突破现状改进人权保护模式的热忱被浇凉了。依目前情势，要会员国达到共识修改条约还不到时候。[64] 既然加入欧洲人权公约之路碰了壁，只有转往自己制定基本权利典章之路了。希望二○○○年之「欧洲联盟基本权利宪章」草案能顺利通过成为真正保护人权之法律文件。

五、结论

欧洲共同体以完成经济统合为目标，在它有限的功能范围内没有考虑到人权保护的余地。欧洲法院的任务在保证共同体条约之确实遵行，以达到条约所订之目标。欧洲共同体大致上采三权分立制度，一般而言，司法权属最弱的一环，是最没有危险的权力 (the least dangerous branch)，但欧洲法院在欧洲统合的发展上却承担了很重大的责任。由于共同体初创，法制未全，而各会员国利益协调困难，难以一致决处理问题，法院常无法可循，仅依条约精神创造出一些法律原则，「以解释发展法律」，来填补条约与法令的空隙。在欧洲统合过程中，法院常积极主动地做了一些前瞻性之决策与立法工作，以促进统合，其功劳不可谓不大。这些判例都得到支持与认可，被收入后来修改的条约中。[65]

更有进者，在共同体条约内完全没有提到人权保护原则，又无其它法规可据的完全真空状态下，欧洲法院可以无中生有，并很勇敢地推翻自己以前所作判例，创造出一套欧洲公民基本权利保护原则，以维护共同体法之尊严。这套人权保护模式已经沿用了三十年，受到欧洲社会大众的支持，认为是法院睿智的作法，取得了法律正当性 (legal justification)，还会继续延用下去，这不可谓不是欧洲法院的特色。

这套特殊的人权保护模式是由欧洲特殊的时空背景所促成。欧洲共同体成立之初，已有各国宪法及欧洲人权公约的存在，其最先一二十年只注重经济发展，人权问题不在它关心范围。但是欧洲社会有尊重人权的传统，共同体法如果不尊重人权，各会员国会拒绝遵行，将危及共同体法之威信，影响共同体之功能。迫于会员国之示威，共同体不得不就近方便地萃取会员国宪法传统及欧洲人权公约中的人权保护规定成为自己的一般法律原则，创出一套较高的基本人权法律 (judge-made higher law of fundamental human rights)，弥补共同体法之漏洞，稳固共同体之民主宪政基础。经过法院长期勇敢坚毅地努力，已经形成一稳定的判例法 (settled case law)，足以担负保护欧洲人民基本权利的任务。这套人权保护模式运作起来相当有效率，在欧洲联盟领域内较少出现侵害人权之案例，这或许是欧洲联盟并不急于去寻找另外较正式的人权保护模式的原因。

 

 

 

 

 

作者介绍

 

王玉叶女士是华盛顿大学法学博士，目前为中央研究院欧美研究所研究员，研究专长有中国法制史、美国法制史、欧洲联盟法律等领域。最近发表论文包括八十四年12月15、16日「欧美国家与联合国：回顾与展望」研讨会中『美国对联合国人权公约之批准态度』，八十五年5月24、25日「欧洲联盟：理论与政策」研讨会中『欧洲法院与欧洲统合』。