公 法 评 论 你们必晓得真理，真理必叫你们得以自由。
中央集权与中央集才
王 怡
读钱穆先生的《中国历代政治得失》，想起刘大生先生先前的一个观点
，即废省废县，改五级政府为两级政府的宏愿。中国历史上中央集权的发展
，皇权对相权的侵蚀，都是与地方行政不断的繁复与膨胀、中央到地方的政
权级别不断的增添成一正比的。
明末以后，顾亭林在《日知录》中痛定思痛，认为但凡地方政治干得好
，天下就太平。反之则大乱。他说：天下大治，则小官多，大官少；天下大
坏，则是大官多，小官少。如何是小官多，大官少呢，就是先要相当程度的
地方自治。如何是大官多，小官少呢，则是节节高升的中央集权。
两级政府在中国是不曾有过的。秦汉以来，多数时候的政权是三级。比
如汉代沿袭秦制，在中枢之下，用郡、县制。全国有一百余郡，每郡辖十到
二十县，共计差不多一千一百至一千四百个县。县又分二种，万户之上称大
县，牧官曰令。万户以下是小县，牧官曰长。好像今日之市级和县级县。
汉代的地方政府自治权较大，郡太守就相当于是省部级了，和中枢的九
卿同级别（二千石）。朝廷也只是任命郡县长官，整个地方政府其他人员的
组成中央都是有所不为的，由太守县令去自行“辟署”（也就是组阁）。但
即便是如此，这个名义上的三级政府由一个大官少的中枢来管理小官多的地
方，还是捉襟见肘的。
因此汉一代把全国划分为十三个大区，各派一个刺史，归三公中的御史
中丞统辖，负责对地方的调查考核。这个刺史一开始只不过也是俸禄六百石
的小官，也不长驻地方，算一个特派稽查员。但我们看到，就是这个刺史制
度，慢慢演变成了后来的行省。
汉代的地方政权，是最简约的。到了唐代，一方面中枢越来越繁复（大
官多了），另一方面地方也繁复起来。唐的州县制，名义上也是三级政府。
但州已经增至三百五十八个，全国共计是一千五百七十三县。也就是说县一
级增加无多，而与中枢之间的纽带却增加了二倍有余（大官多了）。三百五
十多个二级政府实在是管不过来，也就如汉一般，将全国划为十个道，各派
一名监察御史，后来称为观察使。
这时候的观察使已经不比当年的小刺史，小官慢慢成了大官，小鬼终于
升了城隍。这时的观察使开始长驻地方，名义上是中央官员，实质上则成了
州之上的一级政府。这时的地方政权事实上已经是三级政府了。地方政府级
数的增多，也就意味着中央集权的加强，和对于地方自治权力的慢慢收缩。
官员的任命权开始集中于吏部，也不再允许地方长官自行辟署。
不然要那些大官来做什么。
按钱穆先生的说法，地方行政是一代不如一代。宋朝地方也是三级，最
高一级称为“路”，先是十五路，后来扩到二十余路。每一路有帅、漕、宪
、仓四个长官。地方官需要巴结的人多，就越来越难做。再到金、元，事实
上的省级机构进而一变，正式的行省制度终于确立。名正言顺之后，所谓行
省慢慢也就成为坐省。
所以刘先生说“在中国历史上，绝大多数时间里都没有省级地方政权建
制”其实是不确切的。再到明代，把全国划为十三个“省”（承宣布政使司
），这个“承宣布政使司”的称呼作为地方最高一级的政权区划，实在是不
伦不类的，后来就通称为省。省长就唤做“布政使”（从旁还有其他二司）
。
省以下又设“分司”（好像我们以前的地区行辕），而县以上又有府（
好像我们的市），这样子光是地方政权就有四级，县、府、分司（清代称道
）、和省。何况布政司之上还有总督巡抚。明代的总督巡抚还只是临时委派
，一般不常设，派出的官员都带着都御史的头衔，表明是中央的特派监察员
。
而到了清代，总督巡抚便慢慢成了常驻机构，一个省一个巡抚，一个总
督辖二三个省份。这样算起来，从汉代到清代，三级政府居然就扩大化为七
级政府。
一县之长，被压到了官僚体制的最低层。唯一的机会是天天向上。刘先
生认为减少地方行政级别，可以减少腐败，这个观点与钱穆先生的看法倒有
相似之处。钱先生认为，上下级别太多，权力集中于中枢，使得地方官地位
低下，不安于其位，皆怀有“五日京兆之心”。升迁不易，便有了清浊之分
。一切经营都集中于官场，韦伯称之为“政治资本主义”是也。
我们看到，地方政权的级数不断增加的过程，就是中央集权不断强化的
过程。从汉代的二级地方政府算起，那些后来新增出的地方政权从哪里来呢
？都是从中央派出的监察机构慢慢演变而来。所以重要的不是改为二级政府
或者三级政府，重要的是政府权力的架构和合法性的来源。
在一个自上而下的垂直体制下，当地方的行政权来自于中央的授予时（
比如在皇权专制主义体制下），我们看不到什么办法可以保证地方自治，保
证地方政权不断被越来越多的“大官”所挤压，保证地方的发展可以成为抑
制中央集权倾向的力量。反而地方政府建制的级数有了天然的增长倾向。
所以重要的不是立法者预先的建制安排，而是如何去抑制一个集权化中
央的这种倾向。
但在另一方面，当地方政权的架构上升到省一级甚至省以上的所谓大区
一级（比如唐之节度使，清之总督）时，在特殊的情形下，日益膨胀的地方
可以成为颠覆中央集权甚至颠覆中央政权的力量。
如刘先生所说，“满洲政权最终是被各省独立运动消灭的”，唐的灭亡
也是如此。但这种所谓颠覆的作用，也可以是良性的。地方主义有一个好处
，就是在宪政不健全的情形下，对中央集权有一种消解和抗衡的作用。
民主首先是从地方自治开始的。地方的自治和发展如果可以在一个渐进
的有渠道的体制下，就可以慢慢积累与中枢进行博弈的能耐，从而最终改变
整个政治国家的权力架构以及合法性的逻辑。最终让一个大一统的集权化的
中央成为宪政体制中接受地方让渡权力而组成的“有限政府”。
我的观点是，只要一个自上而下的权力的来源不被颠覆，就不可能有真
正的“有限政府”。所以和有些朋友寄希望于高层精英不同，我对未来民主
化的现实力量更多的寄希望于作为中层的地方。
所以我对于刘先生改二级政府的宏愿不以为然（市县合一问题不大，废
省则绝不可行，从上述历史脉络也可见一斑）。我宁愿保持今天日益膨胀的
地方经济与地方政治对于未来中国经济与政治格局的影响力。
地方在今天的格局中，闹独立性也好，搞保护主义也好，其实都有着正
面的价值。地方政府的利益，是经济改革（甚至是未来的民主改革）中最具
活力的一维推动力，所以并不能简单抱着大一统的政治格局眼光，认为其一
概是坏事。
中央集权的加强，还带来一个“中央集才”的结果。不仅是地方官们瞧
不大起羁官几千里的的地方职务，就是一般人才也不再安分于地方。京师作
为全国政治、文化、财政各方面的中心，吸引全国的人力、财力从四维向中
心聚集。
魏晋陈群始创九品中正制，全国的读书人都往中央跑，慢慢造成地方人
事懈怠，风俗文化不振。科举制所谓将天下英才尽收彀中，也加剧了这一倾
向。大官越多，小官越少，则精英都集中于高层。再加上财政的集中。
唐代的安史之乱，两京皆失，而地方还算人才济济，州郡殷实，所以到
处可以各自为战，倒转乾坤。而到了宋代，金兵一旦攻破汴京，中枢一跨，
全国就顿时瓦解，一败涂地。
这种局面归根到底，还是与政治权力的框架和合法性来源有关。在联邦
权力来自于地方让渡的美国，我们就看不到全国的人才都往华盛顿跑。摩梭
人杨二车女士讲到自己当年在上海时对于进北京的向往，她说，你在上海干
得再好也没用，只有到了北京，才会让家乡人感到自豪。北京，不是意味着
几个上海或其他城市加起来的总和，北京是独一无二的。
这是一种典型的中央集权体制下造就的中央集才的文化向心力。我们看
到尽管改革二十年来，地方作为经济的诸侯已经达到了传统体制下最大可能
的自治能力和财政的殷实。甚至在政治上也开始具有了一定的与中央博弈的
本钱。
但在文化上，大多数的省份还是贫瘠的。一个个动辄像欧洲一个甚至几
个国家那么大的省份，拥有与其地大物博极不相称的地方文化艺术水准。我
们以前常说香港是文化沙漠，其实全国除了北京、上海二三子以外，绝大部
分省市倒是真正称得上文化沙漠。
人家一个弹丸之地可以养出几百个影星歌星和畅销作家，我们除了离开
地方去首都或在全国范围发展的人才，本地的文化无论严肃的还是流行的，
都实在是拿不出手。比如四川泱泱大省，养区区一本四川文学，都是羞死先
人。
地方先要做到经济上的诸侯，再作文化上的诸侯，最后则作政治上的诸
侯。把首都还原成一个单纯的行政中心，消除它的不正常的向心力。我不寄
希望于在中枢出现一批开明的政治家，我寄希望于在地方出现一大批开明的
政治家，让全国在稳定的和平年代中出现一个像春秋或者晚清那样地方鼎盛
、求诸在野的局面。
只有中央政治家，没有地方政治家的大一统国家，是不正常的。让一个
像别人一个国家那么大的地方（一个省或一个市）鼎盛起来，应该成为一大
批政治精英毕生的追求。而不是人人在中央集权的官僚体制中梦想着“五日
京兆”。梦想着退居二线后可以在全国人大或政协挂一个头衔。
我现在只看地方台的新闻报道，从不看中央台的新闻联播。我喜欢听李
伯清讲评书散打，胜过了喜欢姜昆、牛群的相声。我觉得这些都是挺好的事
情，因此觉得自己的想法还是挺有前途。
改革的方向之一是要让更多的精英、财富和文化留在地方，否则民主的
未来就没有希望。
王怡/2001-07-12于包家巷
作者电子信箱：[email protected]
资料来源：《中国研究》