公法评论

促进国家政治生活的法治化　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
　　　　　　　　　　　　　

　　　　　王焱　　　　　　　　

政治体制改革与行政改革不同。中国目前的机构改革涉及的只是行政问题。从政治理论的角度看，用行政问题替代政治体制改革，将政治问题化约为技术问题，实际上是一种化约论。中国古代历来重视行政改革而忽略政治体制的改革，结果最终导致近代中国的积贫积弱。这个历史教训应当汲取。可以说，目前政治体制改革的滞后，已经严重制约了社会经济体制的改革。

政治体制应予改革的方面很多，这里只谈一点，即以实行党政分开，促进社会政治生活的法治化为先导。所谓“党政分开”，是指执政党在执政活动方式上的改变，即在国家的政治生活中，通过不同的活动形式、不同的组织结构来承担不同的职能，以此促进政治结构的职能分化，实现结构优化和形式合理。一般而言，执政党对国家政治生活的领导可以有几种方式。第一种是通过国家政权实施对政治生活的领导，即通过国家代议机关制宪、修宪及其他立法活动，以及通过国家政权机关对法令政策的贯彻实施来领导。第二种是不通过国家政权，而在国家政权之外直接行使本应由国家代议机关和政权机关行使的职能。第三种是执政党居于政府之上，形成政党决策，政府执行的局面。理顺党政关系作为政治体制改革的一项重要内容，就是实现领导方式由后两种向前一种方式的转变。

法国的马克思主义学者普朗扎斯（Nicos Poulantzas）曾指出：“那种政党和国家行政不分，党政混为一体的政治，不仅与民主，也是与社会主义根本无缘的。”然而，他指的仅仅是社会主义的理念，传统社会主义模式的国家实行的往往都是一种党政不分的体制。这种体制的弊端很多。首先，国家政治生活法治化的核心是宪政。宪政的意义在于对公共权力加以规范，使其正当性建立在形式理性的基础上，所以，宪法通常都要规定国家政治权力机构的组成。而以党代政的政治体制，却使只规范国家权力而对党政关系没有明确规范的宪法，其行政意义远远超过了政治意义。社会主义国家普遍存在宪法权威不高的问题，这种状况与这些国家党政不分的政治体制有很大关系。作为根本大法的宪法权威不足，必然导致法律权威不足，而法治不立的结果又反过来加剧了以党代政的程度，从而陷于治乱因循的怪圈。其次，党政不分的体制，不利于真正体现国家代议机关作为国家最高权力机关的权威。第三，宪法监督是一切权力监督的核心。以党代政直接行使国家政治权力，一方面使这一权力成为宪法监督的盲点；另一方面，由于这一权力的行使缺乏形式理性的基础和双向反馈的信息通道，也容易导致决策的失误。第四，党政不分的体制造成机构的重复设置。现代社会中的执政党，应当遵循法制规范，通过国家政权来行使领导权。如果执政党不通过国家政权来表达自己的利益与意志，而在国家政权之外另设与国家政权机构相对应的机构，床上安床，其结果往往使国家政权机构成为执政党对应机构的附庸。实践证明，这种政治权力结构的流弊极大，诸如权责不清，功能交叉，腐败低效，官僚主义、泛政治化，缺乏监督等等，这既不符合现代社会公共权力机构的功能----效率原则，而且使民众客观上要承担两套重复设置的机构，不但加重了财政的负担，同时也不利于培育人民对自己国家的向心力与归属感。

由于当前中国的政治体制是从过去的全能政治体制中演化而来的，因此党政分开的所谓“政”，含义十分广泛，实际上不仅仅包含政治生活领域，也涵盖了社会生活领域。

因此，要理顺党政关系，至少包含如下几个方面：一、执政党与宪法和法律的关系；二、执政党的机关与国家代议机关的关系；三、国家政权各级政府中的党政关系；四、企业与事业单位内部党与政的关系；五、民间社团与党的关系。只有理顺上述五个方面的关系，才能切实保证国家代议机关和政权机关依法行使其权力，维护其权威，充分发挥作用，也才能使我们国家的社会政治生活恢复和保持活力。

改革之前几十年的经验表明，求治之心愈急，往往导致以党代政的程度愈深，但由于这种行使权力的方式不能实现形式合理，其结果往往如古人所言：治天下“如治丝而益棼”。三十多年前，邓拓先生曾写过《放下即实地》一文，即使在今天看来也还值得我们深思。如同在经济改革方面，我们实现由以行政命令手段直接干预经济，转变为利用经济手段如金融等杠杆间接调控经济一样，在政治体制改革方面，也要实现从以党代政、党政不分，党直接代替国家行使政治权力，转变为依赖修宪、立法等手段作为杠杆，实现间接通过国家政权对法令政策的贯彻实施来实现领导。只有实行党政分开，理顺党政关系，才能使宪法赋予国家代议机关和政权机关的权力不致流于形式，也才能不仅保证代议机关有效行使宪法所规定的权力，同时保证行政机关依法独立行使行政权，杜绝党的官员握有无限的“任意裁量权”，制造形形色色的土政策，从而真正实现国家社会政治生活的法治化。

（原载《方法》1998年第3期）