德国党禁案述评

王卫明

2003年3月18日，德国联邦宪法法院做出判决：停止由联邦政府、联邦议院和联邦参议院提出的对极右的德国国家民主党（NPD）的党禁程序。这一判决让提出申请党禁程序的联邦政府、联邦议院和联邦参议院颇感意外，也出乎大多公众的意料。普遍认为，尽管执政党和在野党在很多内政问题上有很大分歧，但在NPD问题上则态度一致，认为对其应该予以取缔。联邦宪法法院的判决则表明：不管极右的德国国家民主党NPD如何威胁到民主制度，对其实行党禁也要符合法律程序。本文将介绍联邦所提出的党禁申请（党禁案）及对判决进行评述。

一． 党禁程序的背景和经过
德国国家民主党NPD（以下简略为NPD）于1964年建立。NPD是由新纳粹分子组成的具有反犹、排外和暴力倾向的极右党。六十年代末期NPD在个别州的州议会选举中曾得到接近百分之十的选票得以进入州议会。此后很长时间NPD没能进入州议会和联邦议院。在1998年和2002年的联邦议院选举中分别得到0。3%和0。4%的第二选票。（联邦议院选举中的选票分为两部分：第一选票和第二选票。第一选票选民投给自己所属选区的一个候选人，第二选票选民投给一个政党，不一定是第一选票中候选人所属政党。只有获得5%第二选票的政党才能进入联邦议院。）
根据NPD自己的报告在1996年该党有成员3240。在这一年现任NPD主席Udo Voigt当选，NPD的成员数得到较快增加，2001年约有成员6500名。

2001年1月30日和3月30日，联邦政府和联邦议院及联邦参议院（申请者）向联邦宪法法院提出对NPD（被申请者）的党禁申请，申请内容包括：1。NPD是违宪的政党；2。解散NPD和作为NPD分支机构的JN（Junge Nationaldemokraten青年国家民主主义者）；3。NPD及JN的财产收归联邦所有。申请理由是：根据NPD的政党目标和其成员的行为，申请者认为NPD危害自由民主的基本秩序，NPD是国家社会主义（即纳粹主义）、反犹太主义、种族主义、反民主主义的政党。同年10月1日，联邦宪法法院第二院（或译为"第二审判委员会"。联邦宪法法院分为两院，根据〈〈联邦宪法法院法〉〉第13条和第14条之规定对有关政党违宪的案件由第二院审理）作出决定：将对党禁申请进行庭审。2002年1月，联邦宪法法院第二院突然宣布，庭审程序暂不进行，原因是联邦宪法法院获悉：对庭审起关键作用的证人，他们作为NPD的成员甚至是NPD领导层的成员，是联邦或州内政部宪法保护机构安插进NPD内部的"线人"（V-Mann）。10月8日，基于线人问题NPD向联邦宪法法院提出申请：停止党禁程序。申请者则提出继续党禁程序。

今年3月18日，联邦宪法法院判决：停止党禁程序。

二． 联邦宪法法院判决的理由
联邦宪法法院的判决理由是： 继续NPD党禁程序的请求没有得到三分之二多数联邦宪法法院法官的支持。根据〈〈联邦宪法法院法〉〉第15条第4款之规定：一个对被申请者不利的判决在任何情况下必须得到三分之二多数成员的支持。联邦宪法法院两院各自由8名法官组成，一个满足上述之规定的判决必须得到8名法官中的至少6名法官支持。尽管构成多数的4名法官认为没有程序障碍，继续进行党禁程序是必要的，但是有3名法官认为存在不可消除的程序障碍，党禁程序不能继续进行。（联邦宪法法院每一院只要有至少6名法官出席就具有作出判决的能力，但三分之二多数指各院8名构成成员的多数，即6名，而不是参与审判的法官人数的三分之二多数。本党禁程序中一共7名法官参与审判。）因此同意继续进行党禁程序的法官数没有达到法定的6名，联邦宪法法院第二院作出判决停止党禁程序。

三． 两种不同观点简短陈述
不管联邦内政部（在党禁程序中代表联邦政府）声称自己不知道若干州内政部宪法保护机构安插有线人在NPD内部，还是辩称对程序起关键作用的线人已与州内政部宪法保护机构脱离关系，都改变不了联邦宪法法院在党禁程序中重点关注线人问题。在是否存在程序障碍问题上，关键是如何评价几名作为线人或曾经作为线人的证人在NPD党内所起的作用及这种作用是否形成对NPD不利的方面。4名法官认为，在党禁程序中，看不到因为线人存在而使NPD的活动受到影响或限制；NPD在党禁程序中为自己进行辩护的手段也没有因为线人受到影响；即便考虑到本案中线人的存在，但在全面衡量党禁程序的目的和意义基础上，继续党禁程序是必要的。3名法官认为，线人会对NPD的意志形成（决策）造成影响；线人的双重身份削弱了他们在党禁程序中的证明作用；通过国家机构的线人对被申请者进行监视是不合法的，因为在此情形下被申请者已没有自由可言，而这恰是联邦宪法法院需要加以保护的。

四． 对判决的评价
对判决的评价包括对判决所依据理由的评价和对判决本身的评价。

1．联邦宪法法院3月18日所作判决不是针对申请者2001年年初所提出的申请，而是针对被申请者2002年10月提出的停止党禁程序的申请。判决停止党禁程序的理由是继续党禁程序没有得到三分之二多数法官的支持。但问题是：对是否继续党禁程序的判决是否适用《联邦宪法法院法》第15条第4款三分之二多数的规定。适用三分之二多数的前提是判决不利于被申请者。从法律角度看，一个对被申请者不利的判决应该是判决直接形成对被申请者的不利：不利应该是直接的，可见的；判决导致被申请者法律地位合法性的丧失或者合法利益的减损或者承受某种负担。但继续进行党禁程序是否就是一个对被申请者NPD不利的判决是值得探讨的。因为继续党禁程序的直接结果是庭审程序的开始，即被申请者NPD必须在庭审中为自己的合宪性进行辩护，笔者认为这并不构成对被申请者的不利--被申请者的法律地位和利益没有受到影响。如若党禁程序继续，并导致联邦宪法法院作出针对申请者2001年年初所提出申请的肯定性判决：判决NPD违宪并解散该政党--被申请者合法性地位的丧失；判决NPD财产归联邦所有--被申请者利益的失去，判决当然直接形成对被申请者的不利，这种判决必须得到三分之二多数成员的支持。如果能够认为继续党禁程序并没有形成对被申请者的不利，那么是否继续党禁程序的判决就应该适用《联邦宪法法院法》第15条第4款关于一般情形下判决所需法定多数的规定：判决只要得到一半成员既4名法官的支持。

再说在本党禁程序中被普遍关注的线人问题。联邦内政部安插内线获取情报这一做法本身并不违反德国法律，但是内线作为证人则受到法学家的质疑，因为人们很难判断"内线"提供的信息中有哪些是真实的，哪些是捏造的和有意夸大的。线人问题在本党禁程序中包含以下方面内容：1，作为证人的线人是否一直保持着线人和NPD成员的双重身份，或者他们与内政部宪法保护机构在多长时间范围内保持着联系；2，作为证人的线人在NPD党内的作用是否会影响到NPD党内意志的形成；3，作为证人的线人是否在申请者提出申请后并在党禁程序进行中仍然和州的内政部宪法保护机构保持着联系。在此三方面申请者和被申请者均提出不同主张。笔者看来，围绕第一点和第二点所产生的争论的核心在于申请者提出证据的可信度，第三方面的争论实质决定着是否存在程序障碍。支持3名法官"存在不可消除的程序障碍"观点的一点理由是：几名证人在党禁程序中仍然和宪法保护机构有联系使得本可以得到法官信任的证据也失去了可信性，并且这种联系是与公平、透明、可信的程序要求相违背的。在这方面的确存在对被申请者的不利：任何支持法律申请的证据必须在提交申请前得以收集，而线人在党禁程序进行中仍然和宪法保护机构有联系显然与上述法律规定相违背； 同时这种联系使得申请者可以随时了解被申请者活动状况而被申请者则处于辩护的不确定状态，因为有可能面对新的对自身不利的证据，对被申请者而言这是一种不利的负担。

2．无论联邦申请者在党禁程序中提交了多少证据， 无论联邦申请者和公众现今对联邦宪法法院的判决如何看待，至少NPD现在可以合法地存在下去并能够继续"为街道而进行的斗争"。（现任NPD主席Udo Voigt提出的口号并因此而吸收了不少青少年加入该党。对NPD而言这种斗争的意义胜于为议会而进行的斗争，考虑到NPD很难通过议会选举进入议会进而影响联邦或州的事务，无疑这一口号既有蛊惑性又有针对性。）尽管联邦政府、联邦议院和联邦参议院都希望对NPD予以取缔，但在这件事情上唯一享有决定权的是联邦宪法法院--作为宪法（即《德国基本法》）守护者的一个最高联邦机构。在德国这样的法治国家，联邦宪法法院是宪法的维护者，是涉及宪法争议案件的裁定者。根据《联邦德国基本法》第21条：一个政党，如果该政党的目的和其成员的行为试图危害或消除自由民主的基本秩序或者威胁到国家的存在，那么该政党可以由联邦宪法法院判决违宪。因而，NPD的存在和活动必须以不违背《基本法》为前提，这是一个不能逾越的框架。这个框架不仅是为NPD而设，也是为联邦机构及地方机构和所有公民、团体和政党而设。联邦宪法法院为这个框架提供保障。虽然联邦政府对3月18日的判决感到遗憾，但它也只能接受此判决。这就是法治的含义。

一个国家，只有宪法的权威得到维护才能称为真正的法治国家。建立有效的宪法监督制度是保障宪法权威的根本途径。由哪一种国家机关负责实施宪法监督并不重要，或者宪法委员会，或者宪法法院，或者普通法院，都可以实现相同的职能，重要的是由宪法赋权的宪法监督机构能履行监督职能，维护宪法的最高权威。德国的党禁案为此作了最好的诠释。

2003年3月29日晨