公 法 评 论 你们必晓得真理，真理必叫你们得以自由。

王鹏令

美国的"反恐怖战争"与国际政治格局的动向

　　当"九·一一"恐怖袭击产生的巨大震波逐渐平息下来以后，美、中、欧在这起事件定性问题上的分歧，终于清楚地显露出来，各大国之间就此展开了一场激烈而又不失建设性的政治博弈，世界政治和中亚地缘政治的格局因此也出现了某些新的值得关注的动向或态势。
一、美、中、欧的分歧及其由来

　　"911"恐怖袭击发生后，布什总统最初只是把这次事件定性为"对自由的袭击" 。那时，他显然还没有充份意识到这次事件对新世纪国际和平和安全可能造成的深远影响。但是到第二天，即9月12日，布什对此事件的定性急剧地升高了。他在上午发表的 电视讲话中，第一次正式地将此次恐怖袭击称作"战争"。当天盖洛普一项民意调查亦显示，有86%的美国人认为九一一袭击是对美国发动的一次战争。这就是说，早在事件 发生后的第二天，"战争说"已经成为美国朝野的共识。9月14日，美国国会授权布什 总统以武力回击恐怖活动，美国进入紧急状态。从那天起，"反恐怖战争"(War Against Terror)开始成为美国官方言论和民间舆论的关键词。

　　然而，在美国强大的舆论攻势面前，原先以隐蔽形式存在于世界大国之间的分歧渐渐清晰化了。

　　与欧盟相似，中国政府与美国的分歧起初也是暧昧的。直到9月18日，中国政府才 将自己关于九一一事件性质的不同于美国的判断公诸于世。中国外交部发言人朱邦造在同日举行的记者招待会上明确指出："世界各国共同认识到，国际恐怖活动无论出于何种目的，都是一种跨国刑事犯罪。"

　　就在同一天，欧、美之间的分歧也明朗化了。据荷兰《人民报》9月21日报道，法 国总统希拉克在9月18日与布什总统的会见中表示，他拒绝使用"战争"这个"刺眼" 的说法。希拉克还说，在用语上，他不想比"一种全新的冲突"走得更远！几乎与此同时，比利时政府也公开表达了与法国相同的立场。该报的相关新闻分析还指出，欧美之间的差别在此表现为：在美国人眼里，对世贸中心和五角大楼的攻击已经超过了某种 "界限"，那是一次"战争"；但是在欧洲，人们却宁愿说，那是一种"新的冲突"。可见，大体上说，法国总统希拉克的上述观点，确实代表了除英国以外的欧洲的主流意见。这在欧盟各国的外交政策日趋统一的情境下，本来也是顺理成章之事。

　　美、中、欧三方的上述分歧不是偶然的。我们可以首先从事件本身的特点，来考察其分歧的由来。

　　观诸九一一惨剧发生后来自各方的反应，可以发现：人们对这次恐怖袭击的谴责，主要集中于三点：第一，恐怖分子骑劫客机作为攻击的手段；第二，攻击的目标是作为国际金融中心的商业设施；第三，其结果造成了大量无辜平民的死伤。一句话，就是无论其政治动机或目的为何，但其手段、攻击目标和结果都是直接针对和伤害无辜平民的。我以为，这只是九一一事件的一个方面。如果只从这个方面着眼，正如中国外交部发言人朱邦造先生所说，这无疑是一种反社会、反人类的跨国刑事犯罪行为。

　　然而，这种"社会学"的视角却忽略了以下两点重要的事实：首先，世贸中心固然是国际金融中心，但它尤其是对美国具有重大战略意义的经济要地。其次，世贸中心并不是恐怖袭击的唯一目标，五角大楼、甚至白宫和美国总统的专机空军一号，也是恐怖分子袭击或计划袭击的对象。如果我们从以上两点来进行观察，那我们也可以说，就其动机、目标和效果上看，九一一恐怖袭击所针对的主要是作为"国家"的美国，而不是、至少主要不是针对平民的。就此而言，九一一恐怖袭击显然带有"战争"的某些特 点。

　　然而，"战争说"也不是无懈可击的。"战争说"引发的主要难题，是交战主体的不对称性。由于对美国直接发动攻击的并不是主权国家，而只是一些个人和非政府组织，这不仅使得"战争说"与关于国际战争的通行概念相左(详下)，而且也带来了操作上的困难，即迫使业已宣布进行"反恐怖战争"的美国政府，实际上处于找不到相称宣战对象的尴尬地位。

　　我们知道，在国际战争中，摧毁敌国的经济和通讯等要害部门及其建筑，往往是对敌国进行战略打击所必须，这也是国际战争的通例。在以往的人类战争史上，这样的事例俯拾皆是，即使在晚近的海湾战争和科索沃战争中也不乏其例。因此，假如把九一一袭击定性为一次"战争"，那我们就很难把被毁灭的世贸大楼简单地视为"民用建筑"。而且很明显，按照这种定性，在当前的国际社会，人们对于这场"战争"中死伤的平民是否属于"附带"或"必要"牺牲的问题，就很难取得广泛的共识，从而势必削弱甚至有损于国际反恐怖主义"联盟"的共识基础。因为不管我们个人作何种选择，但无可否认的事实是：今日之世界，毕竟还不是西方价值的一统天下；因此，人们借以区分正义战争与非正义战争的标准很不一样，而人们对于那些被自己视为"正义"的战争伤害平民的容忍度则可能很高！由此观之，在当前国际反恐怖主义的斗争中，"战争说"很容易把意识形态的分歧和人们对美国外交政策的不同认知、感受和评价等等牵扯进来，引起争论或导致混乱。这是它的一个致命缺点。

　　与美国的"战争说"相比，中国政府提出的"刑事犯罪说"似乎来得"单纯"些。后者陈义不"高"，但也唯其如此，国际社会可以借此比较容易地就反对恐怖主义达成广泛的一致。其不足是：在概念上模糊了针对国家的国际恐怖主义活动与针对个人的普通刑事犯罪之间的实质性区别，从而也回避了当前国际社会因恐怖主义的彪兴所面临的新形势，即日益猖狂的国际恐怖主义活动，已经构成除核战争和全面战争以外对所有国家的和平与安全最严重的威胁，因而不免给人以因循和缺乏创意的印象。

　　欧盟的观点介于美国与中国之间。照我理解，欧盟所谓新冲突，其"新"系指国际恐怖主义活动已经成为国际和平和安全战略中一种不容忽视的新因素。不过与美国不同，在欧盟看来，恐怖袭击虽然可能是针对某一个或某一些国家的，而且也可能造成不轻于非全面常规战争的灾难，但是，冲突的主体毕竟不是不同的国家。因此，不能把这类冲突划归"战争"的范畴。但在我看来，欧盟关于九一一事件的这种定性显然还不够明确，只是提出了问题──就此而言，它给人以提示或启发：所有的国家和人民，都需要以一种与冷战时代不同的、全新的国际政治思维，来面对、认识和解决国际恐怖主义这一新课题。

二、"战争说"的策略和战略意图

　　在国际社会，国与国之间的互惠和"报复"是一种常见的现象。报复的手段各种各样，轻重不一；至于究竟采取何种报复手段或方式，一般而言，首先是以报复者对起因的性质和严重程度的判断为依据的；此外，还要受到相应的法律、道义和国力对比等多方面因素的限制或束缚。在各种可能的报复手段中，"战争"，毫无疑问是一种最极端、最"肆无忌惮"，即在法理和道义上所受限制或束缚最少最小的方式。

　　然而，战争毕竟是政治的继续，"老战争"和"新战争"都概莫能外。具体来说，政治是战争的起点，贯穿于战争的全过程，并表现为战争的归宿。若以这三点来衡量，九一一恐怖袭击虽然有其政治的动因或目的，以此而迥然不同于仅仅针对个人的普通刑事犯罪。但是，这种自杀式的暴力行为，从一开始就完全封死了一切政治谈判和妥协的空间，绝不可能形成任何新的政治安排以作为其结局。因此，把这起事件定性为"战争"，至少是根据不足、有背常理的。布什政府当然不会不懂得这个道理。但是，如果以为布什政府做出这种定性只是出于美国西部"牛仔"的一时冲动，不过是一种意气用事之举，那就错了。事实上，这是美国政府的一项重大政治决策，不仅有其策略上的精明计算，而且在国际战略上也是深谋远虑的。

　　从策略上看，借助这种定性，美国把自己设定为"战争"的受害者。这样，它就拥有了发动"反恐怖战争"的正当权力，从而使自己在报复的手段和方式上，最大限度地从法理、道义和国际惯例等方面的束缚中解脱出来，"名正言顺"地获得了最大的选择空间。用美国著名的鹰派代表人物、国防部长拉姆斯菲尔德话来说，就是美国"享有不受限制的自由"。9月23日，他在接受CBS记者采访时甚至暗示，美国不排除使用核子武器的可能性。

　　布什政府的上述策略，是为其国际战略服务的。我们可从以下两个方面来对此进行观察。

　　首先，如所周知，美国把阿富汗塔利班政权作为其宣战的首选对象。理由是：宾拉登被指为九一一恐怖袭击的头号嫌犯，而塔利班政权则是宾拉登的支持者。与此相应，美国对阿富汗发动反恐怖战争的直接目的，正是要捉拿和惩处宾拉登，进而铲除他所领导的恐怖主义集团在阿富汗境内的基地。对此，国际社会的主流意见是认同和支持的。不过，从美国最近的军事调动和部署，以及布什政府主要成员9月25日以前公开发 表的言论来看，其目的显然不限于此。就是说，它同时还别有企图，那就是要通过发动这场战争，按照美国的意志来改变阿富汗的政治结构，推翻塔利班政权，在那里建立某种"代理人"或至少是"亲美"势力的统治。其客观的战略效果显然是：北拒俄国，截断俄国经阿富汗南下印度洋的通道，东围中国，堵死中国西进的路线，以便实现美国从东、西两面对中东产油区的牢固控制。9月22日，布什的国家安全顾问赖斯女士，已将 布什政府的此种战略意图明白无误地表达出来。她在接受福克斯(FOX)新闻采访时说： "他们(引者案：指塔利班)是实施压制的可怕政权。没有塔利班，阿富汗人民会更好。北方联盟显然可以再发挥某种作用。"为了推翻塔利班统治、并在阿富汗建立有利于美国的政权，布什政府甚至不惜挖出早已被废黜的查希尔国王，试图让这具政治僵尸死灰复燃。

　　"岂料"道高一尺，魔高一丈"！由于以拉巴尼为首的北方联盟与俄国人的关系盘根错节，历史渊源甚深，普丁对此自是了然于心，于是将计就计，于24日发表声明，对美国的这种政治安排设想给予异常积极的响应，并表示要在武器供应上大力支持北方联盟。美国当然不愿意看到在阿富汗出现一个亲俄的政权，于是也来了个"急转弯"，对塔利班的态度忽然开始有所松动和"软化"。9月25日，国务卿鲍威尔先生向塔利班挥 动起橄榄枝，表示美国的目的是消灭恐怖主义，而不是消灭某个政权。只要喀布尔合作，它不仅可以存在下去，而且还可能得到西方的援助。同日，白宫发言人弗莱舍 （Fleischer）先生也表示了相同的意思。这可以说是九一一以后美俄斗法中上演的最 富有戏剧性的一幕！

　　其次，正如许多论者已经指出的，九一一事件发生以后，布什政府调整了自己的对外政策，以"战争"受害者的姿态，加强了与包括中国在内的世界各国、尤其是各大国之间的沟通和联系。这种变化无疑应当给予肯定。然而有一点不应忽略，就是美国一方面极力倡导国际反恐怖主义的"联盟"，但另一方面，美国为此而展开的空前广泛频密的外交活动，基本又是在双边关系的框架内进行的。这样的外交攻势很自然地在国际社会造成了一种印象，即原来美国谋求建立的"联盟"似乎是在联合国之外，不受联合国现有法理系统和组织机制的制约，而美国则是该"联盟"的当然唯一的领袖。

三、大国博弈与国际政治格局的新态势

　　美国这种"附加"在"反恐怖战争"之上的全球战略企图或野心，理所当然地受到了包括欧盟和北约不少国家在内的国际社会普遍的抵制。

　　据笔者观察，其间暴露出来的分歧主要集中在以下三个问题上：

　　(1)国际反恐怖主义联盟由谁领导？是美国还是联合国？

　　(2)对恐怖主义集团及其支持者进行军事打击，要不要提供令国际社会信服的确凿 证据？进而把打击的目标限制在最必要的范围，尽最大可能避免伤及平民和一切无辜者？

　　(3)在反恐怖主义的过程中，美国对他国出兵需不需要经安理会批准？

　　这些问题归结起来，实质就是国际反恐怖主义斗争的组织和法理基础问题。因为很明显，如果反恐怖行动是在联合国的领导下，则对恐怖主义分子及其组织和支持者(主 权国家)的打击，就必须遵守联合国宪章和国际法；国际反恐怖主义公约、条约等等的 充实和完善，也只能在联合国的范围内进行。只有这样，才可能避免因大国、强国政府的失误或"自私"而在反恐怖主义的军事行动中大量伤害无辜，造成更多更大的人道灾难。

　　透视这场争议，我们可以看到，反对恐怖主义是与各国、首先是各大国之间的全球战略和区域战略利益之争交织在一起的。上述第一和第三个问题所反映的，实质是"一极"与"多极"之争。回顾科索沃战争时期的情况可以看出，最近各大国为此展开的政治博弈有如下两个特点：

　　第一，在坚持国际反恐怖行动须由联合国领导这一关键之点上，欧、中、俄立场一致，同时也得到了联合国秘书长安南先生的支持。

　　第二，面对恐怖主义这种全人类的公害，理性、务实、合作的精神较之意识形态的对立和对抗，明显占据了上风。这一点突出地表现在，美国鹰派的霸权心态暂时有所收敛，而中、俄内部的反美声浪也得到合理的疏导或约束。

　　对于上述第三个问题，目前美国与中、俄两国仍有分歧，但布什政府已对"打击国际恐怖主义应以联合国为首"表示认可，而且开始把自己反对恐怖活动的某些计划或设想纳入了联合国的轨道。事实上，除伊朗和伊拉克等少数国家而外，也几乎没有哪个国家公开否认，美国可以在国际反恐怖行动中发挥某种主导的作用。欧盟不必说；俄国总统普丁已公开对此表示认同；中国政府虽然尚未明确表态，但从其最近的实际作为看，相信对此也会采取务实的态度。以上这两个方面，使科索沃战争以来的国际政治格局呈现出三种新的动向或态势：

　　其一，布什政府的单边主义被迫有所收敛；

　　其二，联合国的地位和功能有所加强；

　　其三，科索沃战争以来出现的那种实际上由美欧(北约)主宰、而置联合国于不顾的国际政治格局，开始朝"多极共和基础上一极主导"的方向移动。

　　我认为，这些态势不仅有助于对恐怖主义的打击，而且对国际政治格局的平衡和稳定，也具有正面的意义。

　　但是必须看到，围绕反恐怖主义这个中心，当前国际社会还面临一系列紧迫的问题，其中主要有：美、英究竟是否要向阿富汗发起大规模的地面攻击？如果美、英坚持大规模出兵以至占领阿富汗，则俄、中两国将采取何种立场？美、欧、中、俄对战后阿富汗的政治结构安排问题，能否达成妥协？这三个问题，目前看来变数很多，答案尚在未定之天。不过我以为，假如美英坚持大规模出兵，则俄国的底线可能是：至少要求在战后参与阿富汗军事维和。在这种情势下，中国派兵参与维和的可能性，似也不可排除。──地缘政治利益使然，中国的选择空间非常有限。何况，对于俄、中两国来说，阿富汗未来的政治安排不仅攸关自己的切身利害，而且在此一地区又颇得地利之便。但倘若上述可能果真变成了事实，则阿富汗也就很可能出现分区而治的局面。事实上，最近法国为欧盟草拟的一揽子式的"阿富汗行动计划"，据称就是为了"避免阿富汗成为美、俄、中、印、巴五国的封闭式区域角斗场"。现在，美、英已对阿富汗形成大军压境之势，但又迟迟按兵不动。我以为，其军事和外交准备尚未完全就绪，可能是重要的原因之一，但也不能排除，这是因为美国对俄、中两国的"底牌"还没有摸清所致。要之，阿富汗不仅将成为"反恐怖战争"的第一个战场，而且已经成为世界大国和地区大国之间新世纪第一场大较量的舞台。这场较量将对于国际反恐怖主义的斗争和新世纪国际政治、中亚地缘政治的格局都将产生重要的、甚至决定性的影响，因此值得关注。


《世纪中国》（http://www.cc.org.cn/）　上网日期 2001年10月09日
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