王晨光 浅论法院的依法独立审判权和人大对法院监督权——宪法框架内的权力冲突及其调整机制

北大法律周刊　　

监督案例引出的法理问题

　　 近来，各种报刊上相继报道了一些人民代表大会对法院工作进行监督的事例，即人大通过监督，纠正了违 法审判造成的错案甚至冤案。这些事例本身颇为感人，但同时又提出了发人深思的理论问题。为使读者了解一 二，这里仅举出几个《人民日报》报道的题目作为参考，即“正确认识人大对司法工作的监督——对江苏新沂 市人大纠正一起法院错判案的调查”，“人大还了我清白与公道”，“要特权法官屡铸错，强监督公道终讨回 ”，“村妇诉冤历经三载，人大监督为民除凶”（3）。它们包括了刑事、民事和经济等各种案件。在这几宗案 件中，当事人都受到了法院违法审判的不公正待遇和错误判决。如果不是人大的鼎力相助，就只好冤沉大海了 。

　　 例如，据《人大还了我清白与公道》一文报道，长春市一位曾名噪一时的企业家因为在经济活动中的一次 小小的轻信，先后被工商、公安和法院倒卖国库券、诈骗和投机倒把等罪名罚款和查抄。后来他又因为一位负 责办理案件的警察遇害而被当作重大杀人嫌疑犯通缉。流浪三年后，他走进了吉林省人大常委会，并在其帮助 下，最终讨回了清白和公道。读罢报道，确实令人击节称快，庆幸我国的人大制度中有对法院审判工作的监督 机制。在当前司法腐败日趋严重的情况下，人大对法院审判工作的监督显然具有重要的现实意义。

　　 但是，人大的监督是否都会产生好的结果？从现有的报道看，结果并非如此。例如《南方周末》所载《三 级法院 四个判决 八年官司 一张白纸》一文报道的事例（4），就不能不令人对有关的市人大在该案中起的作 用提出质疑，一件普通的经济合同纠纷在经历了河南省两级法院审理后，最高人民法院推翻了原审的不当判决 ，又先后两次做出改判。但是，最高人民法院的判决居然无法在河南省当地得以执行。不少学者已经对此案发 表了精辟的评论。但似乎人们并未认真注意该市人大在其中的作用。据该报道：最高人民法院做出第一次判决 后，在该市人大会上，市人大代表联名为败诉且拒不执行最高人民法院判决的一方翻案，后又联名提交为其翻 案的议案。尤其值得注意的是，一方当事人的法定代表人似乎是该市的人大代表，并各极参与了在市人大的活 动。其后，市人大法工委主任、副主任专程到省人大内务司法委员会反映情况四五次。该报告又经省人大转呈 全国人大，并由全国人大批转最高法院。据此，最高人民法院又开始了长达三年的再审。而“据透露，再审合 议庭认为此案应维持原判，但终从大局出发，将违约金砍掉一半。”我们姑且不论判决的公正，仅从有关人大 纵容当事人拒不执行已产生效力的最高人民法院判决而言，其效果已经构成了对国家法制统一和尊严的破坏。 在文章结尾，此案另一方当事人的一声“早知如此，我屈列也不告状”的悲怆长叹，不禁令人为之扼腕，难以 按捺心中陡然而生的激愤。

　　 从击节称快到愤而质疑。不同的监督事例竟可以使人们的态度发生一百八十度的变化。从而使人不能不问 ：到底人大对法院独立审判权的监督是利大还是弊大呢？它在法律和法理上的根据是什么？人大对法院监督应 当如何行使？而面对这一系列法律理论问题，现行的法律似乎没有为我们提供明确的指引和答案，现有的理论 也往往忽略了对人大和法院行使的两种权力的关系的细致深入的分析。故本文不揣冒昧，拟对此提出一些浅见 。

　　 对法院独立审判权的法律制约

　　 法院独立行使国家审判权是我国司法工作的一项重要原则。

　　 这一原则虽然在1954年《中华人民共和国宪法》首次得以表述，但从1957年反右运动以来，一直被当作资 产阶级的法治原则而加以批判（5）。在文革中，“群众专政”更直接取代了法院的审判职能。其后，1975年宪 法和1978年宪法均未明文规定这一原则。在经历了令人刻骨铭心的历史教训后，我国1982年宪法在第126条中规 定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这一原则的重新设 立为我国司法制度和法治建设提供了重要的法律基础。其重要性也愈发凸现出来（6）。

　　 但是，根据我国宪法和法律规定，我国法院的独立审判权并非绝对。宪法第126条就没有将国家权力机关排 除在外，而只是排除了行政机关、社会团体和个人对法院独立审判权的干涉。当然，这一规定并非在暗示国家 权力机关就可以对法院进行干涉。因为干涉意味着不合程序或不合理的介入，带有贬义。但是它确实意味着国 家权力机关可以对法院进行具有法律根据的制约。这种法律制约包括领导和监督两个方面。

　　 如此而言，根据何在？根据就在于作为我国基本政治制度的人民代表大会制度。宪法规定：人民代表大会 是我国的国家权力机关（7）。它处于所有国家机构的中心地位，行使统一的国家权力。国家行政机关、审判机 关、检察机关都由它产生，对它负责并受它监督（8）。因此审判机关不具有与国家权力相关相等的地位，而是 处于低于它的派生地位，国家权力机关按照宪法设立的行使国家审判权的特殊机构，从而必然要受国家权力机 关的领导和监督。我们不能仅看到法院独立审判权的重要性，而忽略了我国宪法和法律对这一权力的法律制约 。

　　 任何权力都有双刃剑的作用。它可以扬善去恶；但如果不受制约，也可能因膨胀而行不义。就实际情况而 言，司法腐败、素质不高、地方保护等原因导致的滥用独立审判权的现象也较为突出，因此对法院的法律制约 也反映了社会的要求。

　　 由于现行宪法和法律的有关规定和国家机构的格局，法字的独立地位也受到某些行政机构的制约。这一点 将在下一节论述。有必要说明的是：这里所采用的用语是“对法院独立审判权的法律制约”，而非“干预”或 “干涉”。因为它仅指其他国家机关依法对法院独立审判权进行制约的程序和方法，不包括违反宪法第126条规 定，对法院独立审判权的各种非法干预。法律制约的根据是现行的法律制度。而“干预”的含义则较广，不仅 包括正当的法律制约，而且带有不受法定程序和方法的约束，依主观判断进行介入的意思。它与“干涉”的区 别已在前文论述，不再重复。虽然本文主张使用“法律制约”一词，但是它并不认为现有的法律制约就一定合 理，更不意味着对现有的法律制约只能接受，而不能评论和修改。

　　 同时也应注意的是：这种制约与西方国家的立法权和行政权对司法权的制衡并不完全一样。就字面意义而 言，制衡是指：通过处于平等地位的实体之间的相互制约，达到一种均衡状态。而制约则不具有平等地位和均 衡的意味。也就是说，使用不同的词汇可以揭示出我国的独立审判权与西方国家的司法独立的差异。这种差异 主要源于基本政治制度的区别。前面已经谈到，我国审判机关产生于人大制度的框架中，处于低于权力机关的 派生地位，其独立审判权也是在人大这一统一的国家权力之下的相对独立权限。而西方国家基本政治制度建立 在三权分立基础上。立法、行政和司法机构地位相互平行、权力相互分立并相互制约。司法机构一方面要适用 立法机构制定的法律，一方面又拥有依照宪法对立法机构制定的法律和行政行为进行司法审查的权力；法官一 方面要由行政机构首脑或立法机构任命，一方面又具有独立的地位和终身任期，除遭受弹劾外，不受任何其他 和官员的控制。因此，西方国家的司法机构一经设立，便具有不受其他任何机构和个人控制的较为完全的司法 独立（9）。

　　 对法院独立审判权的两种法律制约

　　 上述对法院独立审判权的法律制约是由权力机关和行政机关实施的。但这两个机构实施的法律制约具有不 同的特点和效果。权力机关实施的制约具有直接涉及审判活动及其内容，对审判权的行使进行领导和监督的作 用。而行政机关对法院独立审判权的制约主要是间接的、通过对法院系统的人员编制、经费、设备等方面具有 的控制权实施的，而非是对法院的审判内容和方式的直接制约。但是这种间接的制约也会在相当大的程度上影 响法院的独立审判权。

　　 行政机关对法院独立审判权的间接制约虽然是按照宪法的规定进行的，它对法律内在协调性和逻辑性造成 的破坏则应当引起足够注意。例如，国家审判机关是与行政机关地位相同的国家机构，都是由人民代表大会成 立并对其负责的机构。但是，审判机关的经费却要由行政机构中的财政部门来控制；其人员编制要由编制委员 会来决定；其设备和后勤保障则要由行政机构中的其他部门承担或配合。这种设置显然无法真正保证审判机构 的地位，也必然影响其原本应当毫无顾忌地依法行使的独立审判权。

　　 更为复杂的是，一些行政机关试图通过这些控制权，对法院的独立审判权进行干预，达到干预具体案件审 理的目的。这种干预显然违反了宪法第126条的规定，构成了对法院独立审判权的非法干预。但如何区分行政机 关的合法制约和非法干预，显然是一项令人头疼的难题。

　　 有鉴于此，不少学者和法官已经提出考虑学习西方国家的作法，把法院机构和人员编制的决定权，以及法 院的经费和法官的待遇由立法机构通过法律专门加以规定，从而减少行政机关（特别是那些受地方和部门保护 主义刺激的行政机关）对于法院独立审判权的干预（10）。但是，这种改革需要对宪法和法院组织法的有关条 文进行修改，否则，仅通过制定诸如法官法之类的非基本法律的方法达不到这样的目的。

　　 由于行政机关实施的法律制约是间接的制约，且由于本文的重点在于分析人大对于法院独立审判权的法律 制约，故不对前一种制约进行过多的分析。

　　 人大对于法院独立审判权的法律制约

　　 一、独立审判权与人大权力的关系

　　 我国宪法理论认为：国家权力来自人民，同时它又是统一不可分的（11）。这种统一的国家权力的理论与 法院的独立审判权并不矛盾。因为统一的国家权力是就权力的本质而言，即它来自同一个源泉，基于同一个基 础，服务于同一个目的，具有同一个性质。但是就其内容和操作而言，这一统一权力的实施还需要国家机关之 间的权限分工（12）。大体上说，国家权力可以分解为两个部分：一部分由人大直接行使，它表现为宪法和法 律规定的各级人大的职权；另一部分则授予其他国家机关行使，表现为宪法和法律授权给其他国家机关的职权 （13）。法院依法独立审判即是承认这种分工的结果。但是，这种独立审判权建立在人大的统一的国家权力和 宪法的基础上，不能享有与人大的国家权力相对平等的地位或与之抗衡。如前所述，它是一种在人大这一统一 的国家权力之下的相对独立权限。这里的相对是指它源于人大权力，并受人大的领导和监督。需要进一步指出 的是：这种相对性并不否认它在运作中的独立性。相对性是指它的来源和地位而言；而独立性则是指其运行原 则和方式而言。因为宪法明确指出：法院是国家的审判机关（14）。也就是说，国家的审判权统一由法院独立 行使。一旦人大把国家审判权赋予法院，人大也就不能违反宪法和它自己作出的国家机关权限划分的决定，或 出于各种权益考虑而收回已授予法院行使的审判权，或自行行使对某一案件的审判权，或对法院依法行使的审 判权进行具体的干预。它所能做的仅仅是根据宪法的规定，行使其对法院的法律制约，即通过制定国家法律和 政策，通过监督法院的工作来保证法院独立审判权的正确行使。虽然宪法和有关的人大组织法确实规定：在人 大认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并可根据其报告作出相应的案件的调查。因为如果 人大具有这种权力的话，法院的独立审判权就会形同虚设，出现另外一个由权力机关行使的国家审判权，国家 法制和司法权的统一将遭到破坏。

　　 此外，现代法治的发展也要求国家审判权由特殊专业人员组成的国家机关来行使。西方各国在法制现代化 的进程中都经历了法官职业化的阶段（15）。而我国在长达几千年的历史长河中，基本上没有建立一个独立的 、高度职业化的法官群体；审判权长期与行政权混为一体。这也是中国法制迟迟无法迈入现代的一个因素。如 果立法机关可以随时把审判权收回或自行行使，也与现代法治所要求的审判活动职业化和保证国家法制统一的 要求背道而驰。

　　 审判权的独立性还可从它与行政机关职权的区别中得到验证。人大授予其他国家机关的职权又可划分为司 法机关职权（包括检察权和审判权）和行政机关职权。这两种职权又有一些不同，即宪法规定司法权依法独立 行使，却没有将这种特别说明用于行政权。当然，这并不意味着可以得出行政权没有任何独立性的结论。按照 有关人大组织法规定：人大有权审查、批准有关的国民经济和社会发展计划，审查、批准有关的预算和预算执 行情况报告，讨论、决定本区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等 工作的重大事项，撤销同级政府的不适当的决定的命令；等等（16）。可见，人大对授予行政机关的行政权除 了领导和监督外，还对它的行使和运作保留较大的审查、批准、讨论和决定权。而人大对法院（也包括检察院 ）则没有这些权限。可以说，人大授予法院的审判权比行政机关的行政权有更多的独立性。

　　 这里需要注意的是：人大对法院独立审判权的法律制约的主体是各级人民代表大会，作为个体的人民代表 则不能在法律规定的程序外任意行使这种权力。虽然按照人大代表法的规定，人大代表有权根据本级人大常委 会的统一安排或要求本级人大常委会就地安排，对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察，提出建 议、批评和意见，但法律明确规定：“在视察时，代表不能直接处理问题。”（17）根据这一规定，代表显然 不能脱离各级人大常委会的安排，直接对法院的审判工作发号施令，干预法院的独立审判。

　　 二、法制制约的内容

　　 人大对法院独立审判权的法律制约包括对法院的领导和监督两个方面，这一划分是根据传统的解释进行的 （18）。虽然它们是相区别的，但是在许多情况下又密切相连，很难截然分开。

　　 对法院工作的领导包括：1、决定法院的机构设置、人员任免等事项，对法院实行组织方面的领导；2、为 法院审判活动制定和提供法律规范、程序模式、方针政策，对法院活动的内容和方式进行宏观领导。人大对法 院的领导虽然是法院从事审判工作的前提，但它并不介入法院工作的具体操作。

　　 对法院工作的监督包括：1、听取并审批法院的工作报告，并可经过讨论作出相应的决议；2、对法院工作 进行检查、质询和监督，指出并指评审判工作中的问题。在实践中，除例行听取法院汇报和对法院工作进行例 行或专门的工作检查外，人大的监督往往是由于人们对于法院在处理具体案件中的作法或判决不满而产生的。 也就是说，人大的监督不可避免地要涉及到对于个案的审查，并提出相应的对策（19）。这就引起人大的监督 是否可以针对个案进行直接干预和审查，并作出相应决定的问题。

　　 三、法律制约的方式

　　 人大对法院独立审判权的法律制约应当遵循必要的程序。现行法律已经对人大如何制定法律和政策，如何 设置法院机构，如何任免法院人员等方面，即如何对法院进行领导方面，有了相应的规定。故本文不再赘述。 值得提及的是，有些地方人大还能过地方法规的形式，把法院人员的任免、资格考试、代表评议和年度述职报 告等对司法人员的要求法制化（20）。这些规定和作法对法院机构的设置和人员的职业化也具有积极作用。

　　 在实践中问题较大，现行法律也没有作出详细规定的是人大如何对法院的工作进行监督的问题（21）。根 据现行法律的规定，对法院工作的监督包括以下几种方式：

　　 1、人大及其常委会有权听取法院的工作报告。全国人民代表大会议事规则规定：全国人民代表大会每年举 行会议时，最高人民法院向会议提出工作报告，经各代表团审议后，会议可以作出相应的决议。近年来，人大 充分行使这一权力，对最高人民法院的年度工作报告提出的指责批评颇多。根据这种情况，人大加强了对各级 法院工作的监督。从1998年上半年开始，全国各级人民法院都开展了集中教育整顿工作，收到较好的效果。“ 近年来，为加强人大对司法的监督，在实践中形成了最高人民法院和最高人民检察院向全国人大常委会报告重 大事项的制度，向内务司法委员会汇报有关情况的制度。”（22）地方人大及其常委会的做法也大同小异。至 于在汇报中涉及具体案件应如何处理的问题，下文将进行讨论。

　　 2、人大有权对法院的工作进行询问或质询。宪法和有关人大组织法、议事规则都对此作出了较为明确的实 体和程序上的规定。

　　 3、人大有权对法院制定的司法解释或其他规范性的文件进行审查。如发现有与法律不符者，人大及其常委 会有权要求其变更或通过法律或决议的形式将其加以修改或撤销。虽然宪法中没有明确将司法解释列入人大常 委会审查的项目内，但从人大的地位和权限看，它显然拥有这一权力。在实践中，这种审查常常是由人大的工 作机构（人大法工委）进行的。虽然宪法和法律规定，只有最高人民法院和最高人民检察院有权作出司法解释 ，但在实践中，各地方人民法院（主要是省高级人民法院和人民检察院）也经常制定规范性文件。这些文件的 审查应当由最高人民法院还是由相应的地方人大来审查呢？这个问题似乎还没有法律依据，但也是一个不容忽 视的实际问题。

　　 4、人大代表有权对法院的工作进行视察。人大代表法规定：县级以上各级人大代表根据本级人大常委会的 统一安排，对本级或下级国家机关和有关单位的工作进行视察。根据代表的要求，县级以上的地方人大常委会 联系安排本级或上级的代表持代表证就地进行视察。（23）在实践中，人大代表的视察制度主要为人大常委组 织代表集中视察。现在则发展为组织代表集中视察与代表持证分散视察相结合（24）。在视察时，代表可以约 见有关国家机关负责人和由他委托的负责人员；如果发现问题，代表可以向其或单位提出建议、批评和意见。 但是代表不得直接处理问题。他们可以将有关情况向有关地方或全国人大提出，由其转交有关部门研究处理， 或在其后的人大会议中向有关法院提出询问或质询，甚至提出议案。

　　 5、人大及其代表有权接待人民群众的来信来访。经过研究后，人大可以对法院的工作提出建议和批评。在 实践中，人大或其工作机构一般将接待反映的问题交有关法院处理，并要求其报告处理结果。如果对其报告不 满意，人大可以要求它重新调查，接受质询或提出有关议案。

　　 四、如何划清法律制约与不适当干预的界限

　　 如前所述，人大和人大代表在行使对法院的监督权时，特别是在听取汇报、视察、约见负责人、提出批评 、进行质询和提出议案时，常常要涉及对法院审理的个案的审查。这种对个案的审查往往会带来人大的监督与 法院独立审判权的冲突，因此有必要监督法或相应的法律中制定划分两者界限的标准。

　　 根据宪法和法律已有的规定和实践做法，本文认为以下几个标准应加以认真考虑：

　　 1、尊重国家审判权的独立和统一，人大不能直接介入和从事案件的审理工作。尽管人大及其代表可以对个 案情况进行了解，向有关部门进行反映，甚至有权要求法院提出报告或说明，对其工作中的问题提出批评，但 不能对具体案件的处理提出建议或作出决议。也就是说，人大可以对办案中违纪违法审判、徇私枉法的现象提 出批评建议或作出决议。但是不能直接指令法院如何处理案件或直接接手案件的审判。因为“人大对司法机关 的监督不是任意的，而是有法律界限的。界限就是不妨碍司法机关依法独立行使司法权”（25）。人大的作用 应当是类似球赛巡边员或裁判员的作用，只对球赛中的违规现象（审判工作中的违法乱纪和腐败现象）进行记 录和监督，但不能代替球员直接下场参赛。如果出现法院枉法审判的现象，人大可以采用上述种种监督办法， 提起有关法院或上级法院的注意和警觉，通过法律规定的上诉审和审判监督（重审或再审）等法律程序解决具 体案件的审理问题。

　　 2、防止人大或代表权力的滥用，即与案件有利害关系的人不得利用其人大代表的身份对该案进行监督。根 据我国法律规定，在案件审理中，所有与案件有利害关系的法官等司法人员都应当回避。这一原则也应适用于 人大对法院的监督程序中。否则，一方当事人就可能利用其特殊身份对案件施加不适当的影响，或将“打关系 ”的戏上演的人大来。在本文开头引用的拒不执行最高人民法院判决的案例中，一方当事人就借助了人大监督 程序中不完善的弊端，利用其特殊的代表身份，对抗法院的独立审判权。从现有的情况看，这种情况并非绝无 仅有。因此要将这一原则明确制定到法律之中。

　　 3、防止地方保护主义，保障审判工作的权威性、统一性和公正性。当前困扰法院工作的一个主要因素就是 地方保护主义的猖獗。地方各级人大很难完全摆脱这一幽灵的影响。在涉及跨地区或区域性的案件中，地方保 护主义一定会顽强地表现自己。如果地方保护主义影响到部分人大代表，这部分代表出于保障地方利益的考虑 ，在人大会议中提出针对具体案件，特别是其他地方法院审理的案件的议案，往往会形成情绪色彩颇为浓厚的 舆论，对法院的独立审判权和公正性带来负面影响。因此在这类案件中，特别是案件的审理结果对地方财政具 有较大影响的案件，应当限制案件涉及到其地方利益的地方人大利用其监督权对案件施加不适当的影响或对抗 判决的执行。在行使人大对法院工作的监督权时，人大应当注意来自两个方面的危险，即司法腐败和地方保护 主义。

　　 根据上述原则，人大在其监督工作中应当注意避免采取下述作法：

　　 1、人大直接对案件进行调查。人大对群众反映突出的案件可以通过法律规定的渠道了解情况，如听汇报、 询问、质询、视察等方式进行，但不宜组织调查委员会，像司法机关那样直接对案件进行调查。

　　 2、人大对案件的处理提出建议或决定。人大一旦对具体案件的实体问题提出建议，就会实际上对法院的审 判工作产生具有法律效果的影响。在现实工作中，由人大的工作机构转交信件、材料、询问、要求给予答复等 办法还是可行的。

　　 3、支持一方当事人对抗已生效的判决。如果判决确有失误，人大可以通过政党的监督渠道反映意见，而不 可对已生效的判决进行抵制，从而破坏法制的严肃性和尊严。

　　 4、个人或团体利益受到案件影响的代表对该案件的审理进行监督。如前所述，回避原则应当适用于此。

　　 5、通过决议等形式，或把上述做法合法化，或直接撤销、变更法院的判决。据说，有的省市人大正考虑在 制定监督法时规定人大可以直接对案件进行监督、并作出相应决定。如果确这种考虑，其理论根据和可能产生 的实际效果是值得认真推敲的。

　　 6、出于保护地方利益的考虑，对案件的审理进行不同寻常或反复的监督，从而使法院的独立审判权实际上 被干扰或剥夺。这种做法虽然有人大监督的外表，实际上则意在对法院的审判工作造成干扰和压力，其表现形 式是：在法院作出有事实根据和法律依据的回答或报告后，仍然不依不饶，反复重复同一个问题或要求。

　　 7、行政机关或个人通过人大或代表对案件进行干预。由于不少人大领导是行政机构的前任领导，在行政机 关不能直接干预的情况下，通过人大实施这种干预是应当引起注意的现象。

　　 总之，人大对法院的领导和监督应当加以法制化、规范化，并制定出相应的程序和标准。在这一工作中， 既要考虑有效地遏制司法腐败和种种徇私枉法的现象，又要考虑保护赋予法院的独立审判权，维护法治的权威 。现实中涌现的事例充分显示了这一工作的重要性和紧迫性。

　　 宪法框架中的政府权力冲突

　　 在实践中表现出来的人大监督权和法院独立审判权的冲突表明了我国法治发展的深入。这种冲突并非没有 积极意义，因为它在更高的层次上为我国宪政的发展提供了机遇。

　　 宪法作为国家的根本大法，其重要作用之一在于设置国家机构并授予不同的国家机构以相应的国家权力。 不同国家机构所行使的国家权力很可能产生重叠甚至冲突。这种重叠和冲突可能源于宪法条文的含混，源于国 家机构设置或权限划分的不合理，源于国家机构固有的权力自我扩张的趋势，或源于社会生活的繁杂和变化。 不论多么完善的宪法都不可能完全免于这种重叠和冲突。在这一意义上讲，重要的问题不在于如何避免�