公 法 评 论 你们必晓得真理，真理必叫你们得以自由。
二十一世纪二○○一年六月号‧第六十五期 
未曾实现的改革
频厥安
一 前 言
背负着台湾各界改革期望的陈水扁总统，自去年5月20日就职迄今已经一周年了。对于过去的这一年有太多可以评论，但是本文将仅针对一个特殊的现象提出讨论，亦即头戴着自由派改革光环就任的陈水扁总统，一年下来竟然交出一张疏远背离自由派重要主张的成绩单。我认为这与阿扁／民进党的长期发展策略，以及李登辉路线的兴起等因素有密切关系。而阿扁的执政，反而为台湾自由派带来更大的危机。
二 分析范畴
如果要以某种简化的方式来掌握过去一年台湾的政局变化意义，我认为可以以自由（派）／保守（派），本土（派）／亲华（派）的两组区分来加以分析观察。这两组区分也许简化了不少问题或复杂性，因此难免有点扭曲，但是舍弃了概念化约，就仅剩混沌的复杂，也就没有办法进行任何的认知。
首先当然要说明一下这两组区分的基本涵义。所谓的自由派，其基本的意含来自于美国的liberals，这一支政治力量或立场的古典主张是倾向于重视民主、人权、社会正义，同情弱者，尤其是劳工，对大资本家甚至资本主义抱持着比较敌对怀疑的态度。他们的「先进」主张，则倾向于结合各种新社会运动的关怀，例如妇女、同性恋、少数族群、环保等，来对抗「主流支配结构」。因此整体而言，可以称之为「自由左派」。保守派的基本性质也可说来自于美国，其形式制度的基本主张与自由派相同，也肯定民主、法治与人权，但是对于人权的内涵，社会正义以及新社会运动议题，则与自由派有相当不一样的看法。保守派重视传统的家庭伦理与道德规范，重视经济发展更甚于对劳工的保障，对于新社会运动的要求则多半比较怀疑。特别值得注意的是，在美国保守派通常都强烈反共，因此过去对苏联，近来对中国大陆，大致上都抱持着比较敌对的态度。
至于本土派与亲华派的区分，初步看来当然隐隐地与独派以及统派的区分相一致。但是我在这里之所以不使用统独区分，主要是因为本土派更接近于过去国民党曾经主张过的「台湾优先」，也就是包括了并不希望明显而积极地主张台湾独立，甚至也并不反对与中国形成某种政治统合，但是却希望台湾的利益应该要优先加以保障的政治态度。至于亲华派则除了包括以中国统一为绝对诫命的统派外，更包括了想藉拉拢中国大陆来巩固其在岛内政治地位的阵营。
有了这两组区分之后，更重要的是将两者结合而形成的四组立场（参见下表），我们可以利用这四组范畴对台湾政局做一分析了解：
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本土／亲华 |
自由／保守 |
主要政治力代表 |
主要社会力代表 |
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本土派 |
自由派 |
民进党部分人士 |
知识分子、社运团体 |
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保守派 |
民进党；国民党李登辉力量 |
具有本土意识之企业；统独意识不强烈之本省籍民众 |
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亲华派 |
保守派 |
国民党反李登辉力量；新党；亲民党 |
亲华之知识分子、眷村、荣民；相当数量之原住民、客籍人士 |
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自由派 |
无 |
极少 |
三 民进党的社会力凝聚策略
我们可以说，民主进步党在台湾的崛起，是以本土派为基础，结合了本土自由派与本土保守派的力量而起。关于这一点，也许可以由民进党的党纲中「基本纲领──我们的基本主张」里面的六大基本主张看出：
（1）建立主权独立自主的台湾共和国
（2）民主自由的法政秩序
（3）成长均衡的经济财政
（4）公平开放的福利社会
（5）创新进步的教育文化
（6）和平独立的国防外交
这六大主张一方面含括了激进本土派（独派）的主要主张，另一方面又充分满足了岛内自由派知识分子、学生，以及各主要社会运动的诉求。尤其在第四点「公平开放的社会福利」之下，竟然还包括了即使是西方自由派或社会民主人士都不一定必然要求的产业民主等政策。
当然，任何政党都不会真心诚意地追求实现其党纲目标，党纲往往也仅是一种凝结政治力的宣传诉求。但是也正是如此，对于民进党这个由「基层」一路透过选举建筑起来的政党，其宣传诉求的重点，也正显示出该党的社会力动员策略：以独派与自由派的联合阵线，来打击挑战统派与保守派的总代表──国民党政权。此一独派与自由派的联合策略，也充分展现在陈水扁竞选的白皮书之中。
四 李登辉路线的意义
然而民进党的独派与自由派的联合阵线，却从1990年代中叶之后遭到一个强烈的挑战：李登辉的国民党本土化路线（简称为李登辉路线）。李登辉路线的两大支柱是：经济繁荣与民主本土。其中经济繁荣成长，其实是国民党固有的政策基石，甚至可以说是国民党统治正当性的主要来源。而这种经济繁荣，当然是以保守派的经济成长手段为主，亦即相当程度是以牺牲社会正义与环境来换取的繁荣。因此李登辉路线的精髓当然不在于经济繁荣，而在于透过国会全面改选以及总统直接民选等手段，来实现台湾人民当家做主与建立台湾人民主体性的「本土化」目标。而且其精妙之处更在于，以隐性不直接宣示的方式，逐步酝酿台湾人民对于台湾为一主权独立国家的「认知」与「认同」。其中1999年7月无预警的「两国论」宣言，只不过是此一过程的总收割而已。
面对李登辉路线的挑战，民进党的响应其实是相当富有策略的。这当中又可粗分为两大阶段。第一阶段是继续以反对党的角色延续推动其自1980年代以来的主要政治主张：国会全面改选、省市长民选、总统直接民选、本土化、建立台湾主体性等。此阶段的李登辉被民进党定位为本省籍的国民党主席，一位想要呼应时代潮流进行改革的总统，但是由于受到国民党内亲华保守派的掣肘，因此改革的阻力重重，反而必须藉由民进党在「党外」的奥援，才有可能进行改革。
第二阶段则是李登辉于1996年当选第一届民选总统，在其政治地位完全巩固之后，民进党改采与李登辉「积极合作」的方式，希望能进一步深化推动台湾的第二波改革，其中包括废省、废除国民大会等。不过真正关键的是，民进党在此一阶段即已充分认知到「李登辉遗产」（Lee's
Legacy）（也就是李登辉路线）终将成为台湾政治正当性的主要来源，因此民进党势必要在李登辉执政的最后几年，透过精密的操作将自己塑造成李登辉遗产的真正继承人。为此民进党前主席许信良喊出了要让民进党成为台湾的「主流力量」，而陈水扁则积极将自己塑造成「台湾之子」，并在总统大选中提出所谓「新中间路线」。
如果以前面所提出的范畴来看，李登辉可以说成功地塑造出一股本土保守派的政治力量，这支政治力量不但包括了国民党内的本土派，更实质上成为民进党主要政治势力，甚至是更激进的各种独派力量的「立场认同」，李登辉俨然成为「本土派」的总代表。即使是自诩为自由派的本土知识分子与社运团体，也有相当高的比例认同了李登辉路线。能够清醒地了解并指出李登辉路线中之保守性格（牺牲社会正义与环境的经济成长、轻视新社会运动、台湾民粹主义等），与自由派立场的强烈冲突者已然稀少。
因此在这种社会力凝聚的板块移动过程中，民进党要做的主要「转型」有二：第一，积极酝酿接收李登辉路线，包括其留下的政治势力。第二，消极隐性地「去激进化」（de-radicalization），其中又包括两个「保持距离」的重点对象：「激进台独」与「自由派」。前者其实是最保守的本土派势力，原本也是民进党的「精神重镇」，因此无论如何保持距离，这股政治力终究会在关键时刻选择支持民进党。
比较值得注意的是民进党内自由派主张的退却。自由派，原本就包含有古典自由派与新社会运动两大环节。前者主张的自由、民主、法治、人权等内涵，对于多数民进党人而言，到了90年代末期已经大致上都实现了。至于新社会运动的诸多主张，尤其是环保、妇女、劳工、社福、族群等议题，原本就带有某种「理想主义」的色彩，因此它们并不如解除戒严、解除党禁一般是非实现不可的目标，而仅是必须与其它目标相互衡量的「选项」。而所谓的其它目标，对于民进党的「政治」菁英来说，当然不是甚么经济成长，而就是赤裸裸的「夺取政权」。如果已经夺到了，那就是「维护政权」。
因此民进党与自由派主张的渐行渐远之所以具有特殊重要性，正在于民进党在此显现了政治行动「为权力而权力」的「领域独立性」，或者社会学一点说，政治系统的功能自主性。亦即，并非民进党渐渐放弃了自由派主张，而是政治行动的逻辑使得自由派主张「政策工具化」。民进党，或其它的政治力量，只要当他们觉得有利于政治权力的获取或维系时，就会捡拾起自由派的主张，大大强调一番。但是当不利于其政权或夺权时，民进党也将「痛苦地」（真的痛苦吗？）放弃任何既有的「理念」。
五 陈水扁执政一年的轨迹
运用前述的分析，我们其实可以清楚看到陈水扁就任总统一年以来的主要运作轨迹，而这一轨迹甚至可以追溯到其胜选的最后策略。以下分几个部分说明。
（1）胜选最后策略：其实在从1999年到2000年的总统竞选过程中，阿扁民调支持基本上都是处于落后的局面（落后给宋楚瑜）。即使宋楚瑜发生了「中兴票券」丑闻案，其影响也仅不过缩小了宋对扁的领先差距，阿扁仍然是一个落后者。真正的关键在于中央研究院院长李远哲出面支持阿扁，才使得阿扁获得了反败为胜的关键选票。而李远哲挺扁的主要象征作用，正在于显现「本土自由派」所欲追求的社会改革，必须以支持陈水扁担任总统始能实现。这可以说是民进党长年营造酝酿的「本土派」＋「自由派」力量的总集结。因此，虽然有相当比例的本土保守派在李登辉「支持」连战的情况下投票给连战，但是陈水扁仍然以获得接近40%的选票击败了宋楚瑜。
（2）为执政暖身：从三一八当选到五二○就职，阿扁运作的主要着力有二：透过以李远哲为首的国政顾问团，来标榜塑造自由派的社会改革主张即将实现的想象。然而真正的重点却在于，提名唐飞──一位国民党籍外省将军──出任行政院长，这一方面是向北京以及台湾的亲华保守派示好，另一方面等于宣示要以「本土保守派」新龙头的地位，来正式接收李登辉路线。
（3）放弃自由派主张的「痛苦」抉择：当然，阿扁就任之初，也许仍想象着他可以以缓进的方式来实现民进党的自由派承诺，尤其是停止兴建第四核能发电厂。毕竟停建核四除了是自由派的主张外，更是民进党的党纲与支持群众的信仰。然而除了短暂的风光外，民进党国会少数的事实，国际经济景气下滑，乃至于政治沟通与运作技巧的拙劣，使得阿扁唯一想要兑现的自由派支票，竟然成为阿扁执政的最长梦魇。除了核四终究继续兴建外，阿扁政府至少在两个地方明显地放弃了自由派的固有立场。一个是在去年9月16日记者会上明确表示「暂缓社会福利的推动」，另一个则是在劳工两周工作84小时的争议中，站在资方的立场对抗劳工（亦即反对八四工时案）。
（4）重返安逸：经历了与台独保持适当距离，以及放弃自由派主张之痛苦抉择之后，在今年的3月24日，陈水扁在阳明山中山楼对台南乡亲表示，最坏的时刻已经过去，「乱也乱得差不多了，再乱也乱不下去」。配合着4月下旬民进党对于年底国会大选后成为第一大党的信心，民进党频频释放选后组成联合政府讯息，乃至于阿扁总统民调支持回升到57%，我们可以看到陈水扁似乎已经慢慢「重返安逸」，重新找回执政的信心。
然而，令人讶异的并不在于这一安逸是以与激进台独保持「友善」距离，且几乎完全放弃自由派主张的情况下重返的；而在于面对景气低迷、失业大军节节增加、两岸关系持续谷底等不能说不「严峻」的情势，真不知陈水扁如何可以认定最坏的时刻已过，民进党又如何可以对成为国会第一大党「乐观」呢？
六 结论与展望
阿扁上任一年以来，真正实质的成就乏善可陈，甚至可说一事无成。不过倒是有一个重要的消极成就：让台湾的本土自由派力量彻底瓦解，自由派希望透过民进党来实现其社会改革理想的愿望，也可说彻底破灭。因此藉由经济成长与都市中产阶级兴起而初步萌芽的台湾公民社会与自由派理念，反而在原本与之结合最深的民进党／阿扁执政之后，遭受了最大破坏。
另一方面，由于自由派力量的迅速衰微，使得自由／保守的区分已然失去意义，大家都成了保守派。因此伴随着台湾社会运动力量的式微，台湾政治力反而更为清晰地重回「本土」与「亲华」的二元对抗。今年年底的立法院改选，势将成为这两支力量的对抗角逐。自诩为中庸之道的国民党，由于领导阶层的衰弱，将成为两方力量亟欲分化撕裂的对象。
展望未来数年的台湾政坛与社会发展，「危机社会」的特性将更为明显，主要政治力将更专注于「利用」国家生存危机与经济发展危机的注意焦点来发展自己的力量。这给予了保守派──不论本土或亲华──绝佳的壮大机会。值得注意的是，台湾的保守派可不一定会反共。因为危机社会为求自保的保守派，往往带有投靠强势者的投机性格。在中国日益富强的今天，这意味着亲华的态度会有日益扩大的市场。
至于自由派的社会改革理想，即使没有被彻底拋弃，也注定继续成为各种白皮书、纲领、政策宣示网站里的「虚拟常客」。政党轮替一年，政治的更为政治，媒体的更为媒体，社会的则更成为「问题」，而原本交付在阿扁手中的改革，尚未闪亮就已如流星般地陨落。
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颜厥安 台湾大学法律系副教授 |