公 法 评 论 你们必晓得真理，真理必叫你们得以自由。
二十一世纪二○○一年六月号‧第六十五期
政党轮替改变了甚么？
林继文
去年3月19日，我巧遇一位长辈。他说，自己从来就对民进党没有好感，但是看到前一天晚上陈水扁竞选总部门口欢声雷动，还是兴奋不已。几千年了，人民能用和平的方式选择自己的政治领袖，毕竟不是简单的事。
一年多过去了，我没有再遇到这位长辈，不知道他现在的感觉如何。但大多数台湾民众在这一年来的感受，应该不难体会。简言之，失望、悲观的人可能占了多数。台股暴跌，让许多民众的财富大幅缩水；资金快速移往大陆，击溃了台湾民众引以为傲的经济自信，也带走了工作；社会问题的浮现，考验着原本就吃紧的政府财政；朝野各党都弊案缠身，让人不知何以寄托改革的希望；政治上的扰攘不安，使民众既不满又无力；美、日保守政权崛起，使身处列强夹缝中的台湾动辄得咎。大家都看到问题了，可是没有人有肯定的答案。
面对这些问题，大家都亟于找出负责的对象。在野党怪罪执政党治国无方、政策摇摆；执政党怪罪在野党一味杯葛，为反对而反对；资本家怪罪政府管得太多，失业者却怪政府管得不够；民进党的支持者怪罪执政党背弃理想，另一部分人却怪罪陈水扁政府过于坚守教条。也有人说是大环境不好：全球经济不景气，对高度依赖外贸、又面临产业转型的台湾而言，冲击自然很大。在众多的责难声中，最深刻也最令人不安的却是一股叹息：都是民主政治惹的祸！当所有人都能找出责怪彼此的理由，而问题却仍无法解决时，不正意味着民主政治的失灵吗？更悲观的，是认为华人社会根本没有施行民主政治的条件。怀抱这种想法的台湾人，心底隐藏了某种挫败感和自我否定的情绪。对他们而言，公元2000年3月18日既是令人骄傲的一天，也是信心开始滑落的一天。
然而，实情果真如此吗？且让时钟倒退到去年3月18日之前。当时，许多人倡议「政党轮替」说，主张只有更换执政党，才能解决台湾因为长期一党独大所造成的种种弊端，例如政府无能、黑金横行、官商勾结等。也是因为这个理论打动了许多民众，陈水扁才有机会选上总统。如果政党轮替的结果不如预期，必定是这个理论的某个环节出了问题，所以我们必须重新检视「政党轮替」论乃至民主理论的每个推论步骤，才能找出问题出在哪里。
民主政治的基本假设是「人民作主」。只有在人民因为技术上的限制而无法自我管理时，才将统治的权力交付给政府。换言之，作为雇主（principal）的人民和作为代理人（agent）的政府之间，存在着授权（power delegation）关系。如果政府不能满足授权者的要求，授权者即应结束授权关系，而由另一个条件更好的代理人来替代。政党既然是民主政治的主体，政党轮替就成为人民选择最佳代理人的主要手段。然而，就像大多数的「雇主／代理人」关系一般，代理人（政府）拥有高于雇主的技术与讯息优势，使得雇主无法确知代理人是否忠实履行义务，形成所谓的「道德危机」（moral hazard）。为了解决这个问题，人民只好另外寻找可以专职监督政府的代理人。民主政治，因而包含双重的授权关系：人民将统治权交给行政部门，将监督权交给立法部门，并透过选举的机制，决定授权关系是否继续。将这套理论应用在台湾，就产生了政党轮替说。由于国民党长期执政，造成种种违背人民利益的弊端。人民于是透过总统选举替换国家最高领导人，并赋予新领导人改革这些弊端的义务和权力。新领导人由于不希望在将来的选举中被替换，又受制于国会的监督，必然战战兢兢地尽力履行其竞选承诺。所以，民主政治可以透过政党轮替而提升政治生活的品质以及社会的进步。
这套说法看似周延，实则需要满足几个必要条件方能成立：
条件一：人民授权给政府（包含行政和立法部门），而且只有人民授权给政府。
条件二：不论间接或直接，行政部门的权力来自人民授权，而且只来自人 民授权。
条件三：当人民、行政、立法之间的权力关系产生争议时，有机制可以有效地解决争端。
条件一看似不证自明，其实不然。「人民」是个人的集合，但所谓的民主，不能要求所有的个人都授权给政府，而只能透过选举机制，使执政者经由竞逐选票而取得政权。这不是民主的充分条件，却是必要条件，甚至被熊彼特（Joseph Schumpeter）看成是「最低限度条件」。但如此一来，极少有执政者可以宣称获得人民的充分授权：即使在两党制的国家，胜选的一方也可能因为投票率不高而并未得过半选民的支持。许多国家采取相对多数决来产生国家领导人，问题就更明显了。某些内阁制国家是由少数党组成少数政府，也有代表性不足的问题。此外，君主立宪国的元首由世袭产生，却对政治运作有一定的影响力，也不符合条件一。
民主政治若违反此一条件，将产生正当性危机：反对者可以宣称执政者只代表少数利益而杯葛其施政。但反对者本身也不具有决策权，政局因而陷入无人负责的困境。
条件二的争议就比较大。在民主国家的最高行政首长不见得是民选产生，却必须直接或间接受制于选民。总统制国家以总统为行政首长，直接对选民负责；内阁制由选民决定政党议席，再由政党组阁。那么，政府权力怎么可能不来自人民呢？主要情况有二。第一，某些国家的行政权由总统和总理分享，造成总理必须同时对总统和国会负责。由于总理并非民选，也不见得由国会多数党指派，就有违反条件二的可能。第二，行政权的运作必须有官僚体制的配合，而大多数的民主国家都实行文官制，确保公务人员的独立性。这就产生了一个难题：就算国家领导人得到人民的授权，他也可能基于文官中立的原则而不能指挥下属，因此不能履行对人民的承诺。法律当然可以明定总理对总统负责，或是赋予首长指挥下属的权力，也就是把总理或官僚定为国家领袖的代理人。但这会造成另一种代理人难题：由于讯息不足，国家领导人无法充分监督下属，也很容易被下属欺瞒或抵制。总之，行政权若不来自人民授权，轻则可以使新政权无法履行其对于选民的承诺，重则可能导致独裁。
就第三个条件而言，因为没有任何的契约或法律可以充分规范人民、行政、立法之间的权力关系，因此需要在争议发生时有解决问题的手段或机构。举例而言，在总统制的国家，总统和国会都得到人民的授权，因此通常赋予总统否决权（veto power）和国会复议权（veto-override power），作为打破两权对立的手段。内阁制假设国会多数党派和内阁必须立场一致，因此国会如果觉得政府不能代表其意志即可发动倒阁，政府如果觉得比国会更能代表民意则可解散国会。即使在半总统制的国家（如法国、芬兰、俄罗斯等），也都规定某种冲突解决机制。例如，俄罗斯总统可以在国会连续三次拒绝其总理任命案后解散国会，法国总统也可径自解散国会。在人民与国会的关系方面，许多国家都有公民投票的办法，以防止国会滥权；选民一般而言可以罢免民选的政府首长，也是基于同样的道理。如果这些机制的运转还是不灵，就必须透过宪法解释做出最后的裁判。
按图索骥，我们不难从以上的叙述中找到台湾的问题。
就第一个条件而言，「少数总统」似乎是台湾难以避免的命运。由于国会选举采取复数选区制，多党化成为台湾的常态，各党也不会在总统选举中缺席。因为总统选举采取相对多数决，多人相争的结果使当选者很难得到过半选票。陈水扁当选总统所得到的39%得票率，几乎成为施政的紧箍咒。只要在野党团结一气，陈水扁几乎没有为其政策辩护的余地；当然，才在选举中失利的在野党领袖也没有更高的正当性可以主导政局。这导致执政者和反对者皆无法为政策负责的窘境。有学者认为目前台湾的宪政体制其实仍然倾向内阁制，因此解决问题之道在于尊重国会多数。就制度而言，这个说法是合理的，而陈水扁的确也因为低估了国会的反扑能力而屡屡在重大政策上遭受挫败。不过，台湾目前的国会选举制度使得党纪不彰、政策不明，议员的社会形象也不佳，恐怕很少有民众愿意将政权交给立法委员行使。「少数党总统」加上「破碎的国会」，使人民弄不清楚究竟是谁在负决策的责任。
第二个问题就更大了。这又可分几个层面来看。首先，台湾的宪法并未赋予总统充分的权力可以掌控行政权。换言之，行政权之中有相当部分其实并未随着选举结束而替换。依据宪法，台湾的最高行政机关是行政院，而总统并不能主持行政院院会。然而，行政院虽然对立法院负责，行政院长却由总统径自任命，不须立法院同意。这显然违反了第二个条件：作为最高行政机关首长的行政院长并未直接由人民授权。就算从间接授权的观点来看，问题也很大。如果把行政院长看成民选总统的代理人，就不能解释对国会负责的为甚么是行政院长而非总统；如果把行政院长看成是议会内阁制之下的国会领袖，又不能解释国会为何无权同意其任命案。这种矛盾的体制导致决策过程中的权责不清。以最受争议的核能四厂停建风波为例，当行政院长宣布核四厂停建后，在野党一方面指责总统破坏宪政体制，另一方面却拒绝行使对行政院的倒阁权，改以罢免总统为诉求。陈水扁或许真的是停建案的最后决策者，但就体制而言，总统是没有这个权力的，所以当他跳出来为停建决定辩护时，反而有破坏体制的嫌疑。在野党既要总统陈水扁挺身而出为决策负责，却又要求落实以国会为主导的双首长制，也是相互矛盾。
其次，新总统固然可以透过行政院长来组阁，却受限于实力而必须大量向民进党外借将。这些部会首长不但分属不同党派，政策理念也颇有差距。总统既不能强势指挥这些首长（否则就是破坏宪政体制），也无权撤换不适任者。行政院并非合议机构，大多数阁员也非民进党员。总统府、行政院、行政院各部会、执政党变成多头马车，难怪政策摇摆。人民透过选举产生总统，但这个总统却不能充分掌控他的代理人，使得新政府的施政既不能充分反映民意，也欠缺民众所期待的效能。
新政府不但有横向联系的不足，也有纵向指挥的困难。在台湾的公务机关里，民进党员少之又少，公务人员选举时也较不倾向支持民进党。由于人事法规的限制，新政府不但难以任意调动公务员，也没有很大的政治任命空间。陈水扁上台后，大概只任命了不到150个新人，而且大多是以机要秘书为名义。相较于台湾的60万公务员，这些人等于是沧海一粟。许多部长，根本就是只带了一个机要就上任了。相较之下，美国总统上台至少可以更动两到三千个重要职位，其政府人员又大多是聘约制，总统向下控制的能力强大得多。这种下层空虚的结构造成陈水扁政府施政上很大的困难。就算部会首长想要替总统履行他的竞选承诺，也不能保证其下属会忠实执行其命令。新政府的部会首长普遍面临的问题就是对相关事务的熟悉度不如下属，又无法调动不适任之人员。因此被孤立、欺瞒或抵制的例子比比皆是。更糟糕的是一种恶性循环：新政府越是无法推动政策，民意支持度越是滑落，公务员认为民进党即将下台的观望心态就越严重，效率也就更差。
就第三个条件而言，台湾目前采行相当特殊的「半总统制」（或谓双首长制），使政治冲突无法透过常见于其它民主国家的方式得到解决。这又可分为以下三方面来谈。第一，总统无法运用否决权来解决他和立法部门的歧见。根据宪法，只有行政院才能（在得到总统核可后）请求立法院复议其决议；如果复议后立法院仍维持原决议，应该辞职下台的也是行政院长。此外，1997年修宪将复议案通过的门槛由出席立法委员的2/3改为1/2，使执政党只要不能掌握立法院过半数席次，总统就没有把握能透过行政院来要求立法院复议。第二，目前宪法规定立法院得对行政院长提不信任案，如经半数以上赞成，行政院长应于十日内提出辞职，并得同时呈请总统解散立法院。这是内阁制国家解决政策争议的方法，但在台湾却难以实行。主因在于台湾的选举成本非常大，复数选区下的低当选门槛又造成现任立法委员的落选率很高，多数现任立委不愿意冒着落选的风险动用倒阁权。这就是为甚么国民党始终拒绝发动倒阁，而只用杯葛法案和预算案来挑战行政部门。第三，总统既无法被动解散国会，也无法主动解散国会或发动公民投票，只能坐视国会杯葛行政院的施政和预算。其实，像法国、芬兰及俄罗斯等半总统制国家的总统之所以拥有这些权力，和总统选举采取两轮投票绝对多数制有很大的关系。台湾由于采取相对多数决制，总统极可能未获过半数选民的支持，自然缺乏和整个国会对抗的正当性。
由以上的分析可知，台湾并未满足民主体制成功运作的几大要件。当然，政党轮替本身也是民主的另一要件，而这点台湾无疑已经达成了。不过，因为政党轮替并非民主的充分条件，这一年台湾政局的纷扰并不足为奇。但也正因为这不是充分条件，所以我们不能将政党轮替之后的政局混乱归咎于民主本身，更不能据此推论台湾没有实行民主的条件。台湾的宪政体制是在威权解体的过程中透过政治角力形成的，因此充满了内在的紧张性，也降低了政党轮替应该发挥的效果。这一年的扰攘不安，应该让朝野各政党警觉到不能用短期的利益来思考民主宪政体制的建立。如果国民党早知道会在总统大选输掉政权，就不会在97年修宪时坚持拿掉立法院对行政院长任命案的同意权；如果民进党早知道会当选总统，就不会在修宪时主张总统只有被动解散国会权；如果立法院拥有同意权或总统可以主动解散立法院，过去一年的纷争就不会发生了。
同样的道理，只有当各党派都不确知其未来是在朝在野时，才有可能摒弃一己之私，从长远的角度思考民主体制的建立。其实，也只有真正的民主体制，才能使各党派都不确知其未来是在朝还是在野。政党轮替是民主的第一步，但也只是第一步。
林继文 台北中央研究院中山人文社会科学研究所副研究员