台湾民主化与宪政改革

台湾当代杂志社总编辑 　金恒炜

放在宪法史上来看，《中华民国宪法》是极端特殊的例子。虽然一九四七年一月一日即公布实施，而且延用到二○○三年的现在，逾越半世纪之久。然而严格说起来，这部宪法从呱呱诞生迄今，几乎没有真正行使过。

有趣的是，因为一九四九年共产党打败国民党而取得政权之后，这部法条森严、完备的宪法自然寿终于大陆。国民党的蒋介石带着军队仓皇南逃台湾也没有依宪治台，而是动用"动员戡乱临时条款"实施戒严，冻结宪法的行使。

一九八八年一日十三日蒋经国逝世，副总统李登辉继任总统，台湾开始民主化与本土化，才终结戒严法。在这样的政治发展中，修宪是必然的；李登辉在位的十二年，总共修了六次宪法，每一次修宪都是本土化的落实也是民主进程的展现。

然而，李登辉终究是国民党主席，修宪也只能是穿着衣服改衣服，而且主要着眼点在宪政权力的分配与运作，不在宪法的基型，换句话说，六次修改后的《中华民国宪法》，依然掩不住当初国民党以党治国的色彩，以及主权涵盖全中国的意涵，故而"制宪"的呼求仍是台湾主要诉求之一。

李登辉在位的十二年，总共修了六次宪法

《中华民国宪法》在制宪之初，深受德国威玛宪法的影响，明显倾向内阁制，比如行政院长的任命必须得到国会的同意，比如总统任免官吏（包括阁揆在内）须要行政院长副署。但是六次修宪之后，总统不但直选，而且权力大增，从倾向内阁制一改而成为倾向总统制。

“变法”时代

最重要的坐标点，当然是李登辉的"变法"。两蒋时代，台湾既是戒严治国，行的是党国体制，是以党领政。蒋介石在位固无论焉，蒋经国以子继父，身为行政院长时，台湾行的是内阁制，总统严家淦不过是"虚君"；正式出任第七届总统时，则是不折不扣的总统制。究其实，两蒋时代也有不同，蒋介石是极权统治，蒋经国则进步到威权统治，不民主则一也。

蒋经国病逝，李登辉继承大统，开始解决"万年国会"的问题。第一届国民大会代表、立法委员与监察委员是一九四七年在大陆选出，随国府到台之后，一直没有改选，这当然违反民主程序，也违反台湾民意，所以李登辉要解决的第一个宪政问题就是全面改选中央民意代表。

首先由大法官做出释宪，宣告从大陆来台一直未改选第一届中央民意代表之任期到民国八十年（一九九一年）十二月底为止。一九九一年，通过修宪，完成改选第二届国民大会代表及立监委的宪法修正条文，国会议员遂由台湾人民直接选出。这是台湾宪法的重要修订，也是民主化的起步。

其次是总统直选。两蒋时代总统由国民大会代表间接选出，而国大代表也是大陆选出的老国代，既无代表性也没有正当性。国民大会重新改选，老国代全部退休，民选代表进入国大。新国大九二年通过修宪，总统改由台湾人民直接选出，并且赋予总统任免官吏及解散国会权，不必行政院会副署，总统任期由六年改为四年，连选得连任一次。

尚需努力

李登辉原想仿美英的两国会制，有趣的是，二○○○年大选之后，代表国民党的连战不但败北，而且得票率殿后，不如从国民党分裂出的宋楚瑜远甚。大选结束之后应马上进行国大改选，宋楚瑜为此组成亲民党，想挟总统大选的四百六十万票取得胜绩。国民党不得已只好联合民进党推动"虚级化"国大，以断亲民党之想；因为民进党一向主张三权分立，故而在两党合作下，国大实质不存，国大的权力由立院承乏。

九七年进行宪法的第六次修订，是师法法国第五共和的"双首长制"，正式走向"双首长制"或"半总统制"。因为台湾修宪门坎极高，必须国会四分之三席次同意，李登辉利诱民进党主席许信良合作，不采行美国式的总统制，却效法法国制度，原因是国民党在国会已无绝对多数，勉强过半，且国民党党国体制最合乎法国"双首长制"的运作；行政院长的任命不必国会同意，但国会可以倒阁，而总统可以因此解散国会。

此外，李登辉利用此次修宪"冻省"，省政府仅存其名，省政府权力归于中央；民进党一向主张废省，故而全力配合。

台湾宪法六次的增修背后，当然涉及国家主体、主权与治权。立法院改选与总统直选不但有实质意义，也有象征意义。但是这部老旧宪法其实与台湾主体性之间一直存在着紧张关系，宪法学者告诉我们"为政治改革而进行的斗争，常常转变成宪法的斗争；直到这种审查完成，政治改革才算正式承认"。这段话放在台湾的宪政史上来看，十分贴切。所可知的，这部七修八订的宪法并不能解决权力问题，宪法工程尚未完成，民主改革也尚待努力。