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二十一世纪二○○一年六月号‧第六十五期
朝野俱无准备下的政党轮替
夏 珍
繁华转瞬，2000年3月18日，在全球瞩目下，建党十三年的民进党拿下政权，写下台湾民主最重要的一页：政党轮替。后美丽岛时代的政治明星陈水扁，引领台湾，跨越世代，在变局中搏浪而上，击溃蒋经国时代的政治菁英。
民进党前主席许信良形容陈水扁的当选标志台湾政治的历史进程，不但是政党政治的新里程，更是牵动国际政治与两岸关系的一个新起点。然而，欢庆当选的同时，民进党政府没有想到，摆在面前的执政之途，竟是如此坎坷艰巨。整整一年，政策空转，经济形势低迷，股市指数从七千五滑落至四千三，台币贬值压力持续不断。历史时刻稍纵即逝，即使民进党人都直指，民进党政府必须承认执政失败。
民进党为甚么执政失败？这成为台湾政局一整年反复讨论的课题，举凡修宪体制经不起考验、政党政治未臻成熟、乃至领导者的政治性格，似乎都环环相扣，构成台湾政局一年纷乱的大小因素。其中，政党生态错乱，朝不朝，野不野，概为主因，亦是未来政局能否乱中求序的关键。
一 统独与族群壁垒分明的政党立场
如果说国民党执政半世纪，经济开放，政治禁锢，是台湾成功的必要过程和手段，则国民党很难不为长久执政却依旧无法培养出健康的政党土壤负责。
长期威权统治的结果，使国民党外来政权的定位深植台湾人心，反对或组党运动从单纯的民主诉求，深化为寻觅本土主体建构，民进党建党初启的台独论述即趋于完备，台湾政党政治起步，就是永无休止的统独论战，更因为以本土政党对抗「外来政权」的民粹操作，使统独纠葛族群争议，台湾的政治生态遂迥异于欧美先进国家，没有左右、阶级之别，却充斥激情的省籍之别。
这样的政党壁垒，并未随政治空间开放而趋于缓和。持平而论，除了意识形态的基本立场，李登辉主政期间为因应艰巨的政党竞争，不断将国民党在统独光谱中的定位向中间挪移，从「统」向「不统」靠拢，以争取本土票源，强化国民党植根本土的基础，也是不得不尔的策略。然而，这样的策略付出的代价就是国民党内部认同错乱，尽管延缓国民党政权崩解的速度，未如其它威权体制国家，一旦开放民主，执政党即土崩瓦解，但仍难逆挡政治趋势的走向。十三年来，国民党一分为三，新党、亲民党接续出走，统独、族群路线之争犹未止歇。
民进党同样在台独旗帜下，面临反复的转型路线争议。从早期党外时代的群众路线与议会路线之争告一段落，确定选举总路线之后，民进党在胜选压力下，党内就台独论述不断辩证。尤其在1991年底国代选举一役溃败，让国民党取得过3/4的修宪门槛，如何说服支持者，接受民进党在统独光谱中由「独」向「不独」的中间靠拢，即成为民进党领导者的主要课题。其间，虽经两任党主席施明德与许信良的努力，民进党逐步推进，从执政也不会宣布台独，到候选人全部当选也不能过半，破解国民党执政的安定诉求，一举于1997年底县市长选举拿下过半地方政权，但许、施两人的党内处境却益发艰巨，分别在2000年大选前后退出民进党，而民进党在中央政权的国会得票率，始终困顿于30-40%之间，难于突破。
朝野生态浮动中，轮廓变化有限。然而，就在特殊的政党生态下，总统大选，南台湾弃连保扁，北台湾弃连保宋，陈水扁以不到40%的选票幸胜，泛国民党尽管得到60%选民的支持，却无法改变政权轮替的现实，国民党以国会过半席次的最大政党，一夕政权易手，宋楚瑜抢下逼近陈水扁的35%选票，选后成立亲民党，在国会却只有十九席实力，候选人得票与国会席次不成比例的选后政治生态，使政党版图陷入重组前的躁动期。
二 政党互信不足压缩全民政府为少数政府
选前，陈水扁显然知晓政治现实，一方面提出「新中间路线」，化解民进党执政的台独疑虑；一方面以「全民政府」，取得选民对少数执政的信任。选后，国民党因败选情绪，加以国会实力，要求陈水扁落实修宪后的「双首长制」；陈水扁则以最新民意拒绝党对党协商。民进党内尽管有施明德力主组成「执政联盟」，合作对象以亲民党、新党和无党籍为主力，但基于意识形态的隔膜，党内接受度低，议而难成；还有诸如立委沈富雄等倡议组成「主流联盟」，合作对象以国民党内「李系人马」为主，援李登辉旧部之力稳住阵脚，然李在摧毁国民党政权争议声中卸任，政治影响力随政治资源易手转弱。
陈水扁邀请客卿唐飞组阁，并网罗包括无党籍（如内政部长张博雅）、亲民党（如铨叙部长吴容明）及旧李系人马（如财政部长颜庆章，留任总统府的副秘书长简又新等）加入新政府，李远哲召集的国政顾问团背书，民意为后盾，民进党政府初成军，气势如虹，然不旋踵，形势逆转直下，蜜月期超乎想象的短。
八掌溪事件，是关键的转折点。在此事件前，唐内阁的主要困扰来自国民党的不配合，唐只身组阁，就稳定军情系统和两岸关系而言，发挥重大作用，但在国民党内却无法取得谅解；虽有陈水扁的信任，却和民进党人政治语言难通，民进党视唐掌握行政资源，但维护旧政权用心远超过对新政府的配合。八掌溪事件发生，民意对新政府危机处理能力严重不满，唐飞请辞，却让副院长游锡下台，引爆民进党对唐飞的疑忌。
迄核四政策续停建争议，唐飞坚持维持国民党政权时代续建的政策方向，民进党群起反弹，终至陈水扁决定撤换唐飞，启用民进党资深立委张俊雄组阁。至此，宣告「全民政府」失败，进入「少数政府」阶段。如果陈水扁能更谦虚地面对政治现实，处境或未必如此艰巨，未料陈水扁未循少数政府执行多数政党政策之途，寻求政治和谐的可能，默许张俊雄在陈水扁选后首会国民党主席连战的同时，片面宣告停建核四，引爆民进党政府就职最大危机，新政府蜜月期同时结束。
自核四停建到大法官释宪出炉的数月时间，堪称扁政府的谷底期。一方面在野政党关闭协商大门，国民党运用国会多数席次，通过将张俊雄列为不受欢迎人物，在法案与总预算审查上，几乎是以坚壁清野之姿，全面封锁行政院；另方面，选后心结深重的连战与宋楚瑜竟因此重新携手，国民党扬言提出罢免总统案，民进党内部再为选后未能实时寻求结盟争议不休。
此刻，陈水扁再度寻求「李系人马」的奥援，唯李登辉有心，然国民党对扁欺连的激愤未消，客观环境及李登辉卸任后影响力趋微，使国民党本土派人士，心情上蠢动欲与扁合，却始终未敢采取大规模出走的行动。极零星地以消极方式，减少或回避参与党内事务，陈水扁固然得到若干无党籍人士的暗助，却无补于改变朝小野大的政治现实。
可以说，就职前期，扁政府在两岸政策上虽无明确的调整措施，但在重大讲话的言词宣示，犹谨守「中间路线」，独派对陈水扁路线的质疑却在核四议题上爆发，压迫陈水扁向废核主张靠拢，致使朝野全面宣战，民进党政府的民意支持度大幅向下滑落到40%左右，更使陈水扁向基本票源退缩。实际政治操作上，每周在总统府召开府院党九人决策小组会议，虽不至如国民党的「以党领政」，但「全民政府」最后一点点元素，就在形式上也消除了。
三 朝野政党缺乏落实宪政的诚意
民主政治讲究制度，遗憾的是，中华民国宪法几经修缮，却修成宪法学者眼中破毁残缺的结果，说是双首长制，却有太大的自由诠释空间，朝大野小倾向总统制，朝小野大倾向内阁制，陈水扁却以最新民意不愿向内阁制倾斜，修宪条文对解决政治僵局又不具有效机制，遑论朝野政党心结重重。
回溯97年修宪时，参与协商的民进党秘书长邱义仁曾经有过一句话，如果总统与国会多数党不同政党，行政院长当然要提名多数党，「白痴才会不提」。不幸而言中，民进党政府就职一年，始终对国会多数党非民进党的政治现实视而不见，不承认政府必须执行多数党的政策；同样的，一夕成为反对党的国民党，基于国会改选势必无法维持过半优势，对于宪政体制中的倒阁设计视而不见，宁可拖烂不愿向最新民意挑战。
整整一年，台湾欢欣迎接的政党轮替，就这么陷入无法解套的僵局。这个僵局，因为统独、族群、意识形态的纠葛，无止境地陷入恶性循环。三一八周年之前，国民党智库学者曾经拟议，认为五二○前提出倒阁案，一方面亲民党提名未定，一方面民进党初选「贿声贿影」，有助国民党在劣势中维持相对优势，却无法得到决策者和国会的认同。
四 选后政党合纵连横能创造新局吗？
其实，朝野政党对当前局势了然于胸，却无法突破意识形态框架，寻找积极解决之道。国民党如此，民进党亦复如是。即使国会实力微薄的亲民党和新党，都在政党竞合压力中龃龉百出。
就在五二○过年前夕，朝野各种铺排政局沙盘推演竞相出笼。亲民党提名登记初截止，国民党与新党炮口对内，指责亲民党「挖墙角」；另一方面，国民党内「李系人马」选前或选后可能出走的风声不断，包括两位副主席──立法院长王金平与前行政院长萧万长──动向最受瞩目，连带使李登辉会不会在政局重组的关键时刻扮演一定角色，亦备受揣测。
朝野政党在竞合中，彼此防卫未曾稍减，反映基本的政治现实：总统大选后一年，选民结构和政党版图的变化有限。在野的泛国民党系，包括系出同源的国民党、亲民党和新党，依旧抢食60%的选票，至于民进党、独派、乃至所谓的「本土派」则依旧在40%的选票中争胜。
换言之，除开所谓具有黑、金背景或地方派系实力的无党籍候选人，朝野立委选举，其实都是和自己人的竞争。以国民党本土派出走不易为例，1992年国民党内主流、非主流斗争最剧烈时刻，拥李的集思会打着台湾优先的旗号，却在当年选举全军覆没，对支持本土派的选民而言，民进党候选人是他们更好的选择，国民党本土派立委即便有心与民进党结盟，选举现实都逼得他们不得不考量选前易帜的风险。更现实的说，陈水扁即使有能力说服本土财团支持三十席立委，在选举前后与民进党共组执政联盟，民进党中央都未必接受这样的安排，因为标举本土旗帜的无党籍当选一席，很可能就是民进党掉一席。
同样的，在野政党虽有结盟形式，却很难真正达成选举合作共识，拥有国会多数席次的国民党，不相信在立委选举中会再尝败绩；总统大选拥有仅次于陈水扁三十万选票的亲民党不相信不能大幅斩获；甚至趋于式微的新党，都不相信有朝一日可能跨不过百分之五的政党门槛。在竞合的过程中，更因为国、亲、新三党都有争抢黄复兴票源（或泛军系和外省族群票）重叠的问题，而国民党与新党在这部分票源流失更钜。此外，不论从选票现实，或者新党对传统「忠党爱国」理念的执着，都使新党与国民党的合作基础相对稳固。更直接的说，新党固守百分之五政党门槛的意义，除了保留新党一丝元气之外，还有协助国民党压缩亲民党成长空间的味道。
在这样的政党生态之下，民进党的保守提名，在野政党乱局争抢有限票源，还是不利。这也是为甚么民进党尽管提名未过半，却有相当信心能成为选后国会的一大党，掌握主导政局的能量。
从策略上分析，民进党以联合政府（与国民党合作）为掩护，以执政联盟（与无党籍和国民党本土派合作）为目标，最为上算。选前释出联合政府意图，牵制国民党与亲民党合作的动能，吸引本土派向扁政府靠拢，关键谈判权位则是立法院长，如果执政联盟组织成功，则立法院长与行政院长可以通吃，若有风险则以立法院长交换行政院长，确保行政权不旁落。因此，锁定现任立法院长王金平，而非国民党主席连战为主要谈判对手，这当然也有向「李系人马」（即本土派）喊话的用意。
至于在野政党，同样只能以维持结盟以为抗衡。亲民党主席宋楚瑜在党内会议下达「护连」指令；国民党主席连战则重提落实宪政诉求，强调选后政局，不在政党权谋式的合纵连横，而是民进党政府要不要承认依宪确立双首长制的问题。换言之，只要在野政党结盟态势不变，国民党未必要与民进党谈联合政府，相反的，却能以「最新民意」压迫民进党政府释出行政权：陈水扁当总统，泛国民党执政。
朝野政党到底重权谋？还是谈制度？如果民主政治的可贵之处在于理性思维，则选后台湾政局犹有期待；然而，揆诸台湾政党政治有限历程的经验，斗争心态远超过理性竞争，却又不免悲观。民主果实臻于成熟前必然青涩，政局纷乱，也只能视为民主政治的学费吧！
夏 珍 台湾《中国时报》采访中心执行副主任兼政治组主任