日本规制体制中公众参与的新工具

Jean Heilman Grier著 苏苗罕译

来源：http://www.jiaponline.org/whatsnew/events/2001/april14/JIAP%20Grier%20apr20%20paper.pdf

自从1990年代初期开始，日本政府就已经制定了大量的法律和其他试图增加规制体制的透明度和问责度的措施，为在这个体制中的公众参与提供了新的机遇。虽然这些措施正在使日本的规制体制得到了改善，但是并没有使经合组织在1999年得到的结论失效，即规制和行政程序中透明度的缺乏是日本规制体制的主要缺陷。（OECD, The OECD Review of Regulatory Reform in Japan, April 1999）这些措施也并没有显著提高日本官僚体制的问责度。
本文考察了五种可能的有助于改进日本规制体制的措施。这是开始于1994年的行政程序法，包括了刚刚通过的（2001年3月份）"不起诉书"制度。因为官员在实施过程中拥有广泛的裁量权，而受到即使有也是很少的有效监督，官僚机构还掌握着决定这些新措施的成败的关键。

1. 行政程序法（1993年第88号法律）
经过多年的争论，日本在1993年制定了行政程序法，该法在次年生效。
行政程序法规定了所有中央政府各省和厅必须遵守的与下列事务有关的规则：（1）同意或拒绝许可证或执照的申请；（2）逆向处理，如许可证的撤销和企业的终止；（3）行政指导和（4）通知。
在行政程序法的规定中包括政府机关必须制定和公开他们对申请进行评价时使用的标准。行政机关还必须制定出发放执照、许可证和同意书等的标准处理期限。
作为日本法律中第一部对行政指导进行规范的法律，行政程序法要求行政指导在两种情形下必须是以书面形式作出的：口头指导的对象提出要求或者是指导是对多人作出的。
该法还规定了基本的原则，即行政机关发布行政指导不得超出他们的权限，相对人的服从是建立在自愿基础上的。

2. 信息公开法（关于行政机关保有信息的公开之法律，1999年第42号法律）
在2001年4月1日，日本施行了信息公开法，它是适用于中央政府各省和厅的。日本也采取措施要求公法人也实施信息披露。

3. 公众评议程序（对制定、修改或者取消规制的公众评议程序，1998年3月27日的内阁决定）
日本的公众评议程序，在1999年的4月1日生效，要求中央政府的机关对拟议的规制给予预先的公开通知，为公众提供对其进行评议的机会，以及在准备最后的规制时对这些评议进行考虑。
由这些程序调整的措施包括内阁的命令，总理大臣办公室制定的条例，各省制定的条例和通告，以及在对超过一人的行政指导中统一适用的指南（除非这个指南不是公开的）。
这一程序对某些活动作出了豁免，包括咨询委员会的报告和建议以及官僚机构的提出立法提案等活动。
当政府机关公布规制的草案，在可能的限度内，他们也包括规制的目的和法律权限以及对其可能的影响的分析。
为公众评议留出的期间大约为一个月，但是事实上这个期间是由每个机关具体确定的，有时只有两个星期。
在公众评议期满之后，各省或厅做出最后的规制决定，公布评议的观点，指出他们根据评议对规制草案所作的改动。
当行政机关必须公开评议的内容时，如果这种披露有可能损害某个个人或团体的权利，竞争地位或其他合法利益时，他们有保留一部分评议内容的裁量权，他们也不能公布提交这些评议内容的当事人的身份，除非所提出的规制建议显示出这一点。
虽然政府机关在积极征求公众评议，但是这并不表明公众所提交的评议对最后的规制有很大--如果有的话--的影响。存在这样的担心，即行政机关在他们将规制草案提交公众评议之前就运用拟议的规制方案着手解决问题了。
与美国不同，在法院和国会对行政机关规章制定程序进行监督的地方，在日本是没有可行的机制使官僚体制对是否遵守了公众评议程序负责。

4. "不起诉书"制度（由政府机关进行的有关法律和规制适用的事先确认的程序，内阁决定，2003年3月27日）
日本政府正在建立一种不起诉书的制度。
2001年3月，内阁制定了将在政府全面施行的不起诉书制度的指南。
根据这一新机制，企业可以向有关行政机关询问某些他们计划采取的活动是否法律或规章的调整。行政机关有义务作出回复，并公布这些回复。
为了实行这一新机制，这一指南要求所有部和机关必须制定各自的与该指南相一致的详细的规则。
申请者需要明确他们所计划要采取的行动和需要明确的法律和规章。而行政机关在其回复中，则根据所表明的事实，明确对这些计划采取的行动是否受申请所引用到的法律和规章的调整。
如果行政机关部门在申请之日起30日内作出回复，必须对申请者告知理由和预计可能回复的日期。
行政机关在某些个案中可以不作回复，例如，当申请者所提交的事实不够充分，或者事项需要等待诉讼的最终结论。
如果日本能够以类似于美国证券交易委员会不起诉书程序的方式实施这一新机制,将会对那些努力克服各种规制形成的"迷宫"的企业会非常有帮助。
2001年，日本金融厅建立了"不起诉书"程序的制度。
这种"不起诉书"机制的一个好处在于，为企业了解政府机关对他们计划采取的行动的看法提供了一定程度的确定性。另一个好处则是其他企业计划采取相类似的行动时也可以利用这些政府的回复，而他们在过去是得不到这些信息的。 5.政策评价制度
2001年1月,日本政府全面引入了政策评价体系，希望能够借此提高政府的透明度，加强官僚体制对公众的问责度，改善公共行政的质量。
根据这一新体系，各省和厅需要从必要性、有限性和有效性的角度对政策进行评价，并对评价结果进行公开。
（日本的）总务省负责确保对各省和厅的政策评价的全面性和公正性。该省的评价也需要公开。

结论
日本的规制体制正变得越来越为透明，虽然它是否变得更具有问责性是有争议的。行政程序的实施使得各种行政程序更为一致和清晰。但是，对于行政程序的繁琐和无法预期（包括缺乏规制充分的确定性）的抱怨仍然时有耳闻。同样的，公众评议程序的运用通过提供拟议规制方案的通告，已经使规章制定程序更为透明化。尽管私人部门采取了广泛的努力提供公众评议，在大多数情况下，结果仍然是令人失望的。并没有迹象表明公众的评议明显地改变了最后的规制方案。
要判断正在施行的这些规制措施是否有效还为时尚早。但是，由于缺乏一个独立的机制来监督官僚体制对这些措施的施行，它们将在多大程度上会有效率是有疑问的。官僚体制有责任表明这些措施不仅仅是摆摆姿态，而是代表了日本规制体制中真切发生的变化。 作者：Ms. Jean Heilman Grier
Senior Counsel for Trade Agreements
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