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朱苏力：论法院的审判职能与行政管理
本文是由本文作者主持的福特基金会资助《中国农村基层司法制度的运作》研究项目的一部分。参加这一调查的人员先后有强世功、赵晓力、贺欣、朱晖、任煜南、杨柳、陈绪刚等。中南政法学院齐文远、李汉昌、刘茂林等教授以及该院主办的湖北省基层法院培训班的法官们给予我们的调查以很多支持和协助。非常感谢。
一、问题
一个国家的法院(注1)系统的职责是完成国家赋予它的司法审判职能，这一点已是常识。但是，这通常只是从政治学或宪法的角度对法院功能所作的规范性分析和规定，是法院概念的赘述。在现实中，各国法院都由人(法官以及其他辅助人员)组成，有财政预算和支出，还必然有其他办公室的工作，因此，总是会有法院内部的行政管理事务。一般说来，这些事务性工作在各国至少有一部分是由或必须由法院自己承担，尽管由于各国的制度不同，各国法院所承担的这类工作的总量会有所不同。例如，与中国的法院相比，由于种种制度设置，由美国联邦最高法院承担的行政管理工作相对较少，美国法官的工作比较单纯。(注2)The
Judicial Process,4thed.Oxford University6 Press,1980,pp.175_178.此外，关于德国法院的行政事务管理，在案件分配上的一个非常简单的介绍，请参看，傅德：“德国的司法职业与司法独立”，《程序、正义与现代化》，宋冰编，中国政法大学出版社，1999年，特别是页28—30。但是，即使在关于美国司法的著作中被当作纯粹司法之标志的美国联邦首席大法官和大法官们，也仍然要履行着某种行政管理职能。以首席大法官为例，除了要负责最高法院案件的上诉状清单，主持最高法院的会议、讨论案件，把握时间，以及当其属于多数意见派之际，有权分配法院意见的撰写这类与司法有关但有显然具有行政性的事务之外，他还要负责最高法院的其它行政管理。此外，还有超过50多条法律规定了由他负责的其他管理工作。
David M.OBrien,Storm Center,The
Supreme Court in American Politics,2nded.W.W.Norton & Company,p.178。作为其多劳多得的报酬，首席大法官的年薪也要比其他大法官更高一层。而每个大法官手下也都有法官助手，往往由各个大法官本人亲自挑选，其使用也往往受大法官本人的调遣。因此前联邦最高法院大法官鲍威尔称，最高法院内的九位大法官及其法律助手、秘书等构成了“9个小型的、独立的律师事务所”。OBrien,Storm
Center,p.157.
由于现实的法院总是要履行与审判相关的某些行政管理职能，因此法院内部的行政管理就有可能与法院的审判工作有所交叉、混合，甚至与司法权行使发生某种冲突，并在一定程度上会影响司法权的行使。一个为美国联邦最高法院的研究者们所周知的事实是，联邦最高法院的首席大法官就常常利用其行政管理职权来谋求并实际获得了对司法决定的影响。例如当他处于多数派时，他往往考虑各种因素，运用各种技巧，通过分配司法意见的撰写来影响法院的决定。[注释]
尽管法院内部的行政管理对法院的审判会产生某种有时甚至是重大的影响，但是长期以来，在传统的规范性法学研究中，这个问题一直没有得到重视，特别是在中国。[注释]由于中国近代以来的司法制度是从西方移植过来的，并且移植以后司法制度一直没有形成自己独立的实践传统，而更多是理念的移植，法学界长期以来更为注重的是抽象的“司法独立”或“审判独立”的司法理论或对司法原则规定的注释，不很了解——严格地说是不自觉、不反省——中国法院运作实际。因此，中国法学界对中国司法制度的注释和批评往往是从概念出发的批评。
在我所见到的有限的中国学者的系统论述中，1997年贺卫方发表的《中国司法管理制度的两个问题》是一个例外。[注释]该文第一次比较系统且尖锐地提出了当代中国法院(即贺文的司法)行政管理体制的问题。贺文指出了我国法院系统具有严重的行政色彩和官僚色彩，例如法官中的等级制、审判委员会制度以及上下级法院之间的关系等等，并具体指出了这种色彩严重影响了中国法院充分履行其审判职能。但在我看来，贺文的分析还可以深入，并且在分析框架上也可以作出调整。应当说，贺文的分析在某种程度上仍然停留在规范性研究，即更多以外国的(主要是美国的)或所谓的“国际标准”的正式司法制度同中国法律明文规定的正式制度进行比较，因此这可能影响他对中国司法制度所存在的问题作出更深入理解和更中肯的批评。因为，如果前面的分析有道理，那么影响中国法院的审判功能的因素就不仅包括了《法院组织法》、各个诉讼法以及其他相关法律明文规定的正式的审判制度，同时还势必包括与审判有关的其他行政管理以及其他非正式的制度。如果紧紧或过分注重正式制度的考察，在分析上将审判制度同行政管理制度混淆起来，这容易将一些本来可能是由于法院内部行政管理制度或非正式制度引发的问题或弊端归因于法院的某些审判制度，或是容易夸大法院的某些审判制度的问题或弊端。[注释]而以所谓的“国际标准”作原则性比较，固然有警醒作用，即通过参照系的改变而唤起人们对问题的认识从而促进问题的解决，但这种原则性比较本身不能帮助人们如何着手解决我们面临的问题。一般说来，强调原则总是容易的，原则可以而且也总是比较单纯的。司法独立和审判独立的原则可以将现实中法院必然面临的行政管理问题在概念层面、原则层面完全排除在外；但是，如果任何现实的法院都不得不面临着内部的行政管理问题，那么，我们就会发现自己如同霍姆斯在分析案件审理时指出的：一般原则并不能决定如何处理具体案件。
本文试图从中国基层法院的实际运作来进一步探讨中国法院的行政管理制度是如何影响其司法职能的。我将主要从法院系统内部的制度设置来考察。我的基本前提是，法院不可避免地要面临一系列内部行政事务，因此，法院行政管理制度的设置具有其自身的合法性。但是法院的行政管理制度可能侵入、侵蚀审判制度，造成正式审判制度的变形。我的分析将指出，中国法院系统现在所面临的一系列问题，包括司法独立或审判独立的问题，可能都与这个问题处理不当或重视不够相联系。我的结论是，重要的不是排斥这种行政管理事务，而是要随着社会分工的发展，注意将法院的行政管理职能同法院的司法职能逐步分离开来。
二、法院的两套制度及其结构
我将首先简单叙述一下中国法院内部的两套正式制度，这两套制度从原则上讲是为了分别针对法院的宪法职能即审判工作和法院内部的行政管理工作。
首先是审判制度。从正式制度层面上看，我国的各级法院均由院长一人，副院长、庭长、副庭长和审判员若干人组成。[注释]对于院长、副院长、庭长、副庭长乃至审判员作为法官在审判职责上的差别，法律并没有作出区分。相反，依据《法官法》第6条，似乎在审判上这些“长”们同其他审判员是一样的，首先是法官，必须履行法官的职责。在法院内部，尽管依据《法院组织法》设立了各个业务庭和设有庭长，但是并没有规定，在审判上，这些业务庭有什么具体功能，庭长有什么特殊的职责。对业务庭庭长之职责的明确法律规定，只有一条，即合议庭的审判长由法院院长或业务庭庭长指定。[注释]但这严格说来，并不是对其审判职责的规定，也不是对审判权限的分配，而只是对审判活动中不可避免的、附属性的行政管理职责的一种分配。依据《法院组织法》，具体审理案件的是合议庭或独任审判员。[注释]但在实践中，只有基层法院的一审简单案件中适用独任审判，中级以上的各级法院以及基层法院审理非简单案件均适用合议庭制；[注释]依据《法院组织法》，法院内部还设有一个集体领导审判工作的专门机构，即审判委员会，对重大、复杂、疑难案件进行讨论和作出决定。[注释]这是另一个真正与审判有关的制度。但是，不清楚的是，由合议庭或独任法官审理的案件在审理过程中究竟通过什么程序进入审判委员会讨论；无论是《法院组织法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》对此均没有具体的法律规定，而仅仅规定了各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有事实或法律错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定或讨论决定是否再审。[注释]只有《刑事诉讼法》以及最高法院对该法的解释概括地规定了独任审判或合议庭审判之案件进入审判委员会讨论决定的程序：即由承办案件的合议庭或独任法官提起。[注释]
这是中国法律对各级法院的审判制度所作出的正式的制度安排。这种制度安排，如果仅仅从文字上看，并且如果仅仅就履行审判职能而言，虽然与西方法院制度比较完善的国家相比有很多不同，但是，由于西方国家法院的审判组织也并不相同，因此，我们很难说，中国的这种法院的审判组织制度就一定有毛病。即使是颇受非议的审判委员会制度，如果认真考虑到中国社会的一系列制约因素，也不是全无道理。[注释]
如果依据这一制度安排，我们无法说，院长、副院长、庭长、副庭长在审判上具有比一般的审判员具有更大的法定的司法权威，更不用说具有司法决定的正确性了。就司法审判而言，他们都只是法官，在审判上是平等的。这一点在关于审判委员会制度的法律规定中也有体现。参见《法院组织法》第11条，审判委员会“实行民主集中制”，而不是实行如同检察委员会实行“首长负责制”。又请看，《最高人民法院关于审理刑事案件程序的具体规定》(1994)第87条，“审判委员会的决定，必须获得半数以上的委员同意方能通过。”在我们的调查中，发现这一条在基层法院是普遍得到贯彻的，参加审判委员会的无论是院长、副院长还是庭长，都是一票。当然，这一普遍性结论并不排除现实中院长或某个委员对其他委员的影响。当然，依据这种正式的制度安排，院长、副院长、庭长和副庭长在法院审判体制内还是会拥有某种影响其他法官乃至影响案件判决的能力，例如通过指定审判长和确定合议庭的组成来影响判决。但是，一来由于在一个有众多法官的法院中，这种附属于审判的管理权势必存在，因此不可能理想主义地指望在不增加其他费用或产生弊端的情况下完全消除这种影响；二来，假定美国法院的运作模式是可欲的，那么这种影响力也未必会超过美国法院内部首席法官对其他法官的影响。
这里必须讨论一下法院内部业务庭的设置。依据《法院组织法》，各级法院都要设置或可以设置(基层法院)各个“业务庭”，民庭、刑庭、行政庭、经济庭等等，并分别设有庭长、副庭长。[注释]尽管这一设置为美国法院所没有，但是，如前所说，法律并没有规定这一设置在审判中的功能。如果从法院内部专业分工的角度上看，特别是考虑到目前中国法官普遍存在的法律专业素养的相对欠缺，这种分工或许可以弥补专业化不足的弱点(至于是否起到这个作用，则需要实证研究)。当然，如果从另一角度看，这种分工也会有不少弊端，而且，如同我将在后面讨论的，也确实引发了一些弊端。事实上，一些欧陆国家的法院内部也有类似的分工或者分设了各种专门性的法院。
[注释]由于分了庭，必然也有一些庭内行政管理的事务，设立庭长，也不无道理。
如果这就是中国的审判制度，虽然不能说尽善尽美，至少也无可非议。但是，仅仅从政治学或宪法理论上看法院制度，我们就无法理解任何现实中的法院内部的制度设置。我们也因此完全有理由怀疑设立许多副职的必要。显然，中国法院内部的这种制度设置还有其他功能。[注释]其中对于本文所讨论的问题最重要的就是法院内部的行政管理。而这类事务在中国法院系统内，根据我的一般了解，至少要比美国法院复杂得多，也繁重得多。依据法律，院长和副院长不仅要承担许多与审判有关的行政管理工作，[注释]还必须承担与法院审判工作并无直接联系的诸如监察、甚至是统计这样的行政管理工作。[注释]此外，还有一些虽无明文规定，但是由于现行制度设置势必要由或者事实上一直由院长、副院长承担的大量的行政管理工作。例如，各业务庭庭长、副庭长，基层人民法院的各人民法庭的庭长、副庭长，以及院机关的非业务的负责人的任免、调配；法官职称评定等等。至于其他非正式的行政性的、事务性的工作就更多了。据我们基层法院的调查，就了解到法院系统内部为提高法官文化和业务素质而举办的各类业余教育(函大、业大、电大)，法院系统的改革，法院为解决经费不足和提供法院工作人员工资福利进行的各种事实上具有“创收”性质的工作，各种评比、检查，同时还必须参与当地政府的扶贫、抗灾、捐献、精神文明等大量的非专业性的工作。这些工作都给法院增加了许多行政管理事务。
不仅院这一级有大量行政工作，而且在业务庭这一级也有不少具有行政性质的工作。法定的，例如，案件的分配、合议庭的组成、审判长的指定，这些工作至少在我们调查的基层法院中基本都是由庭长、副庭长操作落实的，而不是由院长操持的。此外上一节提到的法院的行政事务，由于往往并且必须“落实到人头”，也因此给各业务庭增加了许多行政管理工作。
正是中国法院内部有如此之多的行政性事务，使得该系统从内部就有一种对行政制度的需求，设置众多的院长、副院长、庭长、副庭长成为一种处理行政事务的必要。
但是在此必须小心的是，各级法院及其内部的业务庭有这种行政管理的制度需求，乃至为满足这一需求而相应设立了行政管理制度，并不必定导致中国法院系统目前具有的那种强烈的行政官僚化色彩。如同我在前面提到的，各国的法院系统，例如美国法院系统内部，也同样有法院行政管理的工作，尽管少很多，但是美国法院并不具有强烈的行政色彩。甚至从理论上看，行政管理性事务多也未必一定导致机构的行政色彩增加。相反，历史表明，西方国家的权力分立宪政制度恰恰是在近代以来国家管理行政事务急剧增多的历史背景下产生的。正是在事务增加的情况下，产生了劳动的分工，产生了为解决不同类型问题的专门职能部门，这种分工不仅提高了效率，而且促成了各个职能部门自身的运作逻辑形成。
如果从这一角度来考察中国的法院，可以发现，中国法院行政化的问题出在法院系统内部的这两套分别用来处理两类不同问题的制度，即为履行国家赋予的审判职能的审判制度和从规范上看应是为保证和支持法院审判职能之实现所不可缺少的法院内部行政管理制度，在实践中发生了职能的交错和混合，没有实现制度设置的或我们今天所欲求的那种分工。应当说，这两套制度的设置都具有其自身合理性，但就法院在社会中的基本职能而言，其内部行政管理制度从制度逻辑上看应当是为了支撑法院实现其审判职能的，并因此应当是辅助性的。但是，这两套制度既然附着于同一机构中，在一个相互交叉的制度空间中运作，那么其逻辑就有可能混淆；事实上，我们在基层法院的调查发现，这两套体制经常被完全混同，甚至其主次位置在相当大程度上已经被颠倒过来了。法院组织法所规定的审判制度溶入了法院内部的行政管理体制，变成法院行政管理制度的一个有机部分。因此，法院的行政管理体制在法院履行其审判职能中起了相当大的作用，其中有积极的但更多的也许是消极的作用具体的评价则往往取决于观察者和读者的视角和立场。并且，在这一制度变形的过程中，实际上形成了一系列尽管是非正式的、然而实际上很有影响的审判体制，并造成正式的审判体制的制度变形和功能失效。
三、司法过程中实际体现的行政化审判制度
要发现这种实际起作用但又是非正式的审判制度，[注释]必须回过头来考察法院审判决定的实际过程。当一个案件进入法院，并确定为——例如——民事案件之后，就转交民庭来审理。一般说来，由民庭庭长指定承办法官。他将依据案件复杂或容易程度，确定由法官独任审判还是由合议庭审判；如果是合议庭审判，庭长还有权指定审判长。庭长的这些职权都是由法律明文规定的，即使具有某些行政管理的色彩，但如果现实的考虑，也是审判活动中不可避免的附带的行政性活动。但是，就在这里，法院的行政管理体制开始介入了，并把审判决定的过程拉入和纳入了行政管理体制。长期以来，在法院内部没有行政职务的法官都习惯于认为自己是在法院院长、副院长、业务庭的庭长、副庭长的领导下工作，在一些比较重要的问题上，无论是审判的或是非审判的事务，都习惯性地要向领导请示汇报。这是一种虽无法律明文规定但实际上已经成为各级法院的审判惯例。因此，即使是独任审判并无疑难或合议庭意见一致已作出初步判决的案件，都会逐级上报民庭庭长、主管副院长审批。而有疑难或争议且经业务庭长、主管副院长的干预后仍没有解决争议的案件，会最后上报院长，进入审判委员会讨论。甚至院长可以直接依据有关法律或在某些情况下依据其行政管理的职权直接干预案件审理。[注释]
然而，合议庭和独审法官也并非如同目前法学界或法律界所批评的那样真的是“审者不判”或“只审不判”。事实上，在把案件送交庭长、院长审判之前，一般说来，合议庭都提出或必须提出一个结论性的意见。[注释]业务庭庭长在接到合议庭拟制的对某一具体案件的法律意见之后，进行审核。如果他同意合议庭的意见，则会将案件送交上司即院长或主管副院长审批；如果他不同意合议庭的意见，则会写出他自己的意见，要求合议庭重新评议。案件到了院长或主管副院长那里，则大致会碰到下面三种情况，第一，院长同意合议庭意见，签发判决；第二，不同意合议庭意见，同业务庭庭长一样，他会要求合议庭复议；第三，如果他认为案情重大、复杂，就会要求将案件移到审判委员会进行讨论。但是，一般说来，庭长、院长个人也都并不具有完全的最后决定案件的权力。他们的意见，对于合议庭来说，也仅仅是一种参考，尽管份量很重。合议庭完全可能仍然坚持他们的最初意见，并再次要求庭长、院长审批签发。这是因为，案件的判决署名是合议庭的成员，而不是庭长、院长。[注释]因此，合议庭是对案件后果负责的主体。当然合议庭也可能接受庭长、院长的“批示”，重新合议案件；但是，一般说来，庭长、院长对案件的批示也并不十分明确，相反，批示的意见往往是有意比较模糊。这一方面是便于推脱责任，如果案件错了，可以左右缝源的解释自己的意图；而另一方面，毕竟有法律的正式制度的制约，他们并非法定的作出案件决定的人或组织。[注释]”依据法律，审判委员会是法院内部设立的最高审判机构，它不直接听审案件，不直接作出裁判；但是，一旦案件进入审判委员会，审判委员会有权对具体案件作出处理决定，合议庭必须执行，[注释]但是，人大任命到目前为止实际上只是一种程序性的审查，法官的任命事实上由各个法院自己决定。法官的任命首先得由其所在的业务庭的领导和院领导加以推荐，再由人事部门考察，然后由院党组——往往由院长、副院长组成——最终决定。因此，一个法官能否成为或能否继续成为法官在相当程度上是由其所在法院内部的另外一些“法官”决定的。因此，法官在案件审理过程中也势必受到这些因素的影响，他会倾向于揣摩“领导意图”；而庭长、院长有时也会利用这种权力格局对案件处理施加影响。正是由于这种权力结构，有行政职务的法官和没有行政职务的法官对案件处理的影响力是不同的，一级法院的法官有了三六九等。
四、行政化中的集体决策
但是，千万不要以为，中国法院内部的这种制度安排仅仅使得审判活动具有强烈的行政色彩，或者是认为中国法院内部的案件决定方式都是行政化的。事实上，法院审判决定的行政化仅仅是法院的两套制度职能交错混合显现的、并且是外显的特色之一，如果仅仅以此来概括中国法院是不那么公平的。如果深入到法院内，我们还可以看到两套制度职能的交错混合还体现出其他特色，一个重要的特点就是民主化的集体决策模式。必须注意，民主化或集体决策在本文中并不自然具有其在目前流行意识形态下所具有的褒义；它仅仅指决策权是分散的，参与这一过程的人都对最终决策有某种影响。这一特点在原则上与前述的审判行政化的特色几乎是一个悖论。但是，这种悖论在现实中确实存在。因为如果是纯粹的法院的行政化，那么理应出现的是严格的首长负责制。但是，中国法院制度的结果并非如此。而是同时具有审判行政化的特点和决策分散化的特点，是两者的混合，是两者的相互强化和支持。
审判委员会就是法院行政化审判中的一个民主化集体决策的一个组织，对此，我在其他论文已有论述，不再赘述。而前面对审判过程的描述也从另一个角度展现出了这一点。作为一种非正式的制度，从起诉到作出判决，在这一审判决定过程中，审判决定权的行使被分割了，审理和判决一般说来都并非集中在任何一个组织或个人手中，[注释]而是与这一过程有联系的任何一个个人都可以发言、干预。这种决定权分散化，在一定意义上是一个民主的集体化的决策过程。而这种审判民主化的方式带来的后果常常是没有哪一个人对案件结果负最终的责任，而且也难以要求个人负责。
由此，我们也就不难理解另一种从未见于任何法律规定，但却在各个法院都普遍运作的非正式制度——庭务会。在调查中，我们发现，各业务庭的庭长往往会把某个合议庭正在审理的案件拿到庭务会上研究，并要求全体业务庭的法官都参加，进行讨论。讨论的案件有可能是业务庭庭长与合议庭意见分歧较大的案件，因此，要求更多法官参加进来，以利于了解庭内多数法官的意见；也可能是由于合议庭无法拿出一个完整的结论性意见，因此希望听取其他人的看法。这种司法民主化的做法也与前述的法院的行政化形成了强烈反差。尽管这种民主化的集体决策方式未必能获得我们的认同。
这种民主化的集体决定方式在合议庭内部也有体现。据我们的调查，一个合议庭一般由三名法官组成，但是，在每一个具体案件的实际办理过程中总有一位法官是此案的具体承办人，他对该案件的事实和法律负主要责任。一个案件从接受，到庭前准备活动的安排、证据调查和案件最初处理意见之撰写，都基本上由该承办法官独自完成。合议庭的其他成员只是在开庭前简单看一下卷，然后就参加审理，合议时凭着看卷和法庭审理中获取的印象，再加上听取承办法官的汇报，其他合议庭成员会提出一下自己的看法。由于一般情况下合议庭的成员是相对稳定的，这就决定了合议庭内的各位法官会比较长期地维持一种协作型的关系格局。由于合议庭实行的是少数服从多数的原则，[注释]因此，承办法官一般都希望自己的意见获得另外两位或几位法官的认可，因为一个法官尤其是案件承办法官的意见如果在合议时总是处于少数，这就意味着他不称职。而作为一种礼尚往来，希望自己意见获得他人认可的法官一般也会对其他法官承办案件尽可能的予以协调性认可。
对于这一点，如果从理念层面上看，也许仍然不符合“法官独立”或所谓的“法官内部独立”。但是必须指出，这种观点实际忘记了一个司法判决从来都是一个法院——一个机构——的决定而不是法官个人的判决。群体的合作是必要的、应当的，因为我们谁也不知道那个法官的个人观点是正确的，或是否总是正确，因此，法官的某种程度的合作、相互妥协，实际上是有功效的，至少可以避免走极端。事实上，为许多中国学者羡慕的美国联邦最高法院决策模式中产生的重要的司法判决意见(即多数意见)大多是多数派法官的甚或是全体法官妥协的产物。但是，这种交换，并不意味着合议庭的意见将总是一致的，只是说在法律允许的自由裁量的范围之内，合议庭的法官们会相互协作，尽可能取得一致意见。
但是，就在这里，我们仍然可以发现合议庭决策方式和程度受到目前法院行政管理制度的影响。与国外有关法院决策的小群研究(microgroup
analysis)研究相比，[注释]一个国外研究中不曾出现然而在中国法院的合议庭中最重要的、促成合议庭法官相互合作的因素就是他们的行政领导。如果合议庭的意见总是不一致，那就意味着这一案件的审理决策将进入法院内部上述具有行政管理性质的审判体系，这会增加业务庭庭长、主管副院长、院长乃至审判委员会的工作量，而就总体来说这些领导或机构也并不欢迎自身工作量的增加。因此，合议庭审判案件上的内部分歧外在化其实对合议庭的各位法官都没有好处。相反，如果有太多的意见分歧，可能使得法院的各级行政领导对他们有一个业务水平低、办案能力差的印象，并因此可能影响他们的未来的各种利益。正是这一因素的制约，使得合议庭的法官们一般都会努力争取获得一致意见。因此，即使在合议庭的民主集体决策模式中，法院目前的行政管理制度也以其他方式打下了它的印记，起到了一定的影响。毕竟，合议庭是嵌在法院内部的一个制度。
五、最后的评论
上面，我描述了中国法院内部的审判决定过程以及由此发生的复杂特点。当然，这是一种基于现实的抽象，是种“理想型”的描述；现实中，每个法院、甚至每个案件的决定过程都不尽相同。但是，它基本上概括了中国法院，特别是基层法院的案件审理过程的基本特征。这种概括既不同于法律规定的法院的正式的审判制度，也不等同于法院的行政管理制度，而是对这两种制度在现实中实际运作的混合。
为集中论题，本文不想深入探讨这种制度的合理性和局限性。[注释]
也不想追溯其历史起源或变迁，不想考察引起法院审判制度行政化的其他外部制度或社会因素，尽管这些外部因素也许是促成法院需要和有一个强有力的行政管理制度的先决条件。此外，这些外部条件也已经得到了法学界人士和法官比较多的关注。本文仅仅想就上述的描述和分析开掘出某些对策性和法理学研究上的意蕴。
就前一方面而言，尽管本文指出中国法院审判制度为法院内部行政管理制度所支配，在一定程度上成为法院内部行政管理体制的附属，并因此隐含了本文作者对此的批评，但事实上，我并不试图以舵鸟战术来回避或排斥法院行政管理的问题，以一种逻辑的生活替代生活的逻辑。相反，本文的分析指出并强调，尽管设立法院是要其履行审判职能，但是法院的设立，就不可避免地会带来法院的行政管理的事务。因此，必须认真对待这一在中国法学家眼中长期失落或被有意遗忘的问题。事实上，至少从美国联邦最高法院的经验来看，法院要能够有效履行其审判功能，首席大法官的行政管理能力而不是他的司法审判经验或法律知识，是一个非常重要的因素。[注释]因此，当今中国要讨论法院改革或司法改革，就不能仅限于所谓的审判方式改革，不能将法院内部的行政管理体制的改革排除在外。这一点在当代中国甚至更为重要。因为，由于种种原因，中国法院面临的行政性事务更多，更繁重。尽管作为努力的目标来看，我们应当在国家政治体制改革的总体框架内尽可能减少由于体制不顺给各级法院带来的具有行政性事务，诸如“吃皇粮”的问题，但是，这种目标不大可能在短期内实现，法院的行政事务不可能在短期内急剧削减，更不可能完全消除。因此，法院内部的行政管理将始终是中国法院必须面临一个现实的且长期的问题，法学家可以在三权分立或司法独立的法理学框架中消除这些事务，但是无法从生活中的法院消除它。
因此，本文分析所隐含的另一要点是中国法院的问题也许并不在于它有大量的行政事务要处理(当然这是一个因素)，而在于法院的行政管理制度和审判制度在职能上的混淆，没有实现职能分工，没有以法院对其所在社会的基本功能或宪法职能为中心实现法院诸多功能分工和剥离。如果要说提高法院专业化、职业化水平，其实这种职能分离可能是更应当关注的问题。也正是在这一思想指导下，我并不赞同一些学者的观点，认为问题在于法院内部的审判委员会这样的制度。其实，审判委员会是我国法院内部的少数正式审判制度之一，并且作为审判制度来说在目前中国基层法院其功能至少是具有相当的合理性的。如果将其废除，那么在目前的法院制度下，我的预测是只会更进一步强化法院的目前的行政化色彩(在现有的法院内的行政管理制度支配下以及在诸如错案追究制、人大监督司法、舆论监督的种种压力下，独任审判的法官和合议庭的法官如何可能“一步到庭”，又可能会如何“一步到庭”?)。我并不是否认，现在各级法院审判委员会的运作都存在不少问题，但这些问题恰恰反映的是审判委员会制度是嵌在目前的法院行政体制之中，行政管理的逻辑限制了其成员构成，限制了其在中国法院内部的作用，削弱了其司法的逻辑和功能。如果真正强化了这一制度的审判作用，使之完全从法院的现存行政管理体制中剥离出来，使之真正成为法定的、作为法院内部最高审判决策机构的功能，尽管它也许不完全符合法官个人独立审判的理念，但是至少可以大大削弱法院目前实际上的“首长负责制”的行政性特色。
如果这一分析成立，那么，第三，法院的审判方式改革或体制改革，就可以首先从制度功能分离这一点入手。甚至在我看来，必须抓住这一点，才可能实现中国法院的职能的转换，才能建立起法院作为审判机关的制度逻辑。这一研究问题的进路，应当说，与目前法院系统流行的解决问题的进路有所交叉，也有所不同。目前法院系统内部以及法学界流行的观点是，要强化中国的司法或审判独立，一是搞审判方式的改革；另一个主要是解决法院的财权和人事权，即财政上“吃皇粮”，人事问题上法院有用人权。这两个方面确实都非常重要，但从我的分析框架中看，是很不够的，甚至是没有抓住要害的。其实，现在的所谓的审判方式改革也许更应看作是或应侧重于法院的行政管理制度的改革，它实际是要将目前混杂在审判制度中的具有行政管理性质的程序从审判过程分离出去(例如，所谓的“一步到庭”)。但是，我在上一节最后一段关于合议庭内求同趋势的分析已经表明，即使是在目前法学界几乎是一致看好的合议庭审判，也实际已通过其他渠道受到目前法院行政管理体制的影响。因此，我们必须意识到，如果不注意法院内部这两类制度的职能分离和调整，即使有了“皇粮”和用人权，目前中国法院所具有的行政色彩也难以弱化，相反法院系统可能变得更加具有行政色彩。结果是，法院会对行政部门具有了更大的独立性，但是审判独立的问题可能不会有太多改善；因为在一个高度行政化且独立于行政部门的法院中的法官未必比当下的法官在司法专业问题上具有更大的决定权。而且，本文的研究也还表明，简单地谈论司法民主化、民主参与和民主监督实际是不着边际的用流行的意识形态开药方，是试图用万金油治百病。中国法院的行政化过程实际上伴随了一种决策的民主化，尽管这种民主化的产品并非我们之所欲。
必须指出，中国法院必须在职能分工的基础上逐渐形成其自身的制度逻辑和现代的司法职业传统。[注释]中国在历史上，法官和行政官员一直没有区分，近代的法院是大致按照三权分立的理念人为地从“衙门”中分离出来的，因此很容易被视为另一个解决纠纷的机构，而不是司法审判机构。缺少职能分工也就难以培养出一批专业化的法官。而由于这种缺乏，因此往往不得不借助行政管理体制和逻辑来保证法院职能的履行，而这种制度和逻辑的借助最终又改变了法院自身应当具有的逻辑。因此，从此可以看出，司法独立或审判独立的形成不仅仅是甚至主要不是在法律上如何规定，是否移植了或坚信某个理念或原则的问题，而是一系列综合的社会条件的集合的产物。
就法学研究的意蕴而言，首先，本文的研究展现了当附着于同一机构的、本来是针对解决不同问题的不同制度如何可能相互侵蚀从而发生制度的路径转换。一个机构中的行政管理制度严重侵蚀、同化了该机构的其他制度的逻辑，这种现象在当代中国并不少见。例如大学里的行政管理逻辑压倒了大学作为教学科研部门的逻辑，企业的行政管理逻辑压倒了企业的市场经营逻辑。因此，本文的这一分析进路，或许对于当今中国社会中的许多机构的制度问题的研究可能会有启发。同时，作为副产品，它也对流行的、在某种程度上已经成为一种意识形态的严格的三权分立理念也提出了某种挑战：现实中的任何机构都不可能是只履行具有一种职能，这一点已经为许多西方国家的宪政发展史证明了。[注释]此外，这一研究还在研究进路上有助于理解某一特定机构的制度功能(即职能)是如何变迁包括其蜕变的。
第二，就司法制度的研究而言，本文采用的实证研究方法消除了以传统法理学进路讨论法院的职能或功能带来的盲点，它将法院必须具有的内部行政管理纳入了法学研究者的视野。因此，它可能使我们对中国法院系统实际运作的制度有一个更为公道、更为全面的理解。因此，也就有可能对中国法院系统目前存在的问题，以及法院制度改革的可能性和进路提供一种新的且比较现实的可能性，而不限于简单地参照司法原则或国际标准进行一种实际上是意识形态化的批评。
第三，对于法理学来说，长期以来，中国的法理学和法理学界都关注法律条文的研究，看不到非正式制度，不重视非正式制度，特别是在正式制度之中形成的非正式制度，尽管人们普遍感受到这种非正式制度的力量。而本文的研究从分析中国法院内部的两套正式制度入手，指出了这两套正式制度交错混合之后形成的显而易见却往往为人们视而不见的非正式制度。这种无论称其为惯例还是习惯的非正式制度是大量的，在中国当代社会中的各个方面都起着实际的作用。因此，本文的研究不仅证明有必要重新对大量的具体制度进行实证研究和分析，发现(并不等于认同，发现可能是为了改造)实际影响社会生活的各种非正式的制度。并且它还表明，并不如同许多法学家所设想的那样，非正式的制度(包括习惯或惯例)仅仅存在于那些尚等待着被现代化的中国农村。它们就在我们的身边，就在我们自以为完全为正式制度控制和发挥作用。
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注释：
(1)这在美国一般称之为“司法”部门，即拥有司法权的政府机构。在中国，“司法”往往指政府下属的一个行政机构，而国家的司法权是由法院和检察院分享的，因此本文避免使用司法，而使用法院。
(2)例如，美国联邦法院有行政管理局，该局“为联邦法院行使基本的管理职能。它还收集和处理联邦法院活动的资料。……另外，管理局还是联邦［法院系统］、会议、立法和行政机构之间的联系纽带。管理局代表会议向国会提出预算要求，倡议增加法官席位，提出关于改变法院活动规则及其他对联邦有重大影响和事项的建议。”此外，在美国联邦法院系统内还设有“全美司法会议”(Judicial
Conference of the United States)、“巡回司法理事会”(Circuit Judicial Council)以及联邦司法中心(Federal
Judicial Center)，各法院近代以来还都设有一个非司法官员的“法院管理官”，专门管理法院的非司法性工作，例如草拟预算、招募法院工作人员以及管理法院案件，这些机构和人员的设置都承担了类似中国法院的某些行政管理的决策工作和日常工作。伦斯特洛姆〔编〕：《美国法律词典》，贺卫方等译校，中国政法大学出版社，1998年，页45—47，51—52，60—61，57，84—85；又请参看，Henry
J.Abraham,
原载于《中外法学》1999年第5期