日本规制缓和的挫折和前景[1]

Stuart M.Chemtob 著[2]

宋华琳 译

我愿意以一个政府中人的视角，来审视日本目前的规制缓和进程，这也是一个非常有趣乃至有刺激性的题目。1996年11月来日本，和我的同事一起同日本地方的企业家和政府官员进行了圆桌会议。会上一位日方人士问我，为什么美国这么希望日本规制缓和，他说美国给了日本太大压力，且不理解规制缓和给日本人民和经济带来的苦痛。当我回答这个问题的时候，我想到的是一幅悠远的电视画面，购买汽车滤油器以防止未来有可能的严重的成本高昂的发动机损坏，也就是说“你要么现在支付我，要么以后还得支付我”（You can pay me now, or you can pay me later）。

我以这个例子回应日方人士的提问，我指出，日本面对许多经济和社会危机，面对老龄化的社会，长期的经济低增长，损害了日本的竞争力，掏空了它的生产基础。我认为日本现在选择规制缓和，将经历一定程度上的“短痛”（short-term pain），但将给日本消费者，给国内外的企业带来收益。如果日本对此还是呈消极态度，那么它将来为此要付出更为惨重的代价。

但这个问题的确是一个重要的问题，为什么美国政府对日本的规制缓和进程给予这样的高度关注？如果日本政府希望按照自己的方式放缓规制改革的步伐，为什么美国不能听之任之，不试图从一个更低竞争力的日本经济中攫取自己的收益呢？

原因在于美国有着强烈的利益驱动来推动日本规制改革进程。（1）适宜的规制缓和将会带来一个更有活力的日本经济，这将促进日本国内的消费增长，而不是日本传统的出口导向型增长，这是美国的利益所在。同时日本经济在全球排第二位，它的经济健康发展，对全球经济活力有着重要的影响。（2）同样重要的，放松规制对外国产品和服务进入日本市场，刺激国外投资有着重要影响。日本需要去除因直接或间接规制带来的竞争壁垒，特别许多现有规制仅仅是给日本国内产业建起的天堑，严重阻碍了外国商品进入市场。一个更少规制更多开放的日本市场，不仅可以增加美国产品对日本的出口，同时也可增加第三国对日本的出口机会。与美国经济类似，这可能会成为许多发展中国家经济增长的引擎。

首先我要明确这里所说的规制缓和的含义，经济学家通常把规制缓和界定为去除政府对价格、产品供给或服务的规制。我们对日本规制缓和的讨论，可能要更加宽泛的多。我们希望日本政府去除对价格、竞争者数量等直接或间接的控制，如保险业和航空业；我们还希望日本尽可能的减少对新产品和新竞争者的准入规制，使其能够充分竞争，许可和登记制度往往对已进入者更有利，却成为外国企业的负担；此外我们还希望日本政府尽可能减少非正式规制，至少增加其透明度，非正式规制在日本有许多形式，包括一些口头的行政要求或指导，拒绝接受许可申请以实现行政目的，或者规制机构向产业协会的授权。换而言之，通过规制缓和我们希望营造一个更加开放更具竞争力的日本市场，一个更多由市场力量而不是政府法令统治的市场。

美国致力于推动日本的放松规制已经有很长的时间。1985年开始的美日市场导向的关于特定产业（Market-oriented sector selective,简称MOSS）的对话中，双方就林产品、药品和医疗器械、电信等领域规制进行了讨论，当时关注的规制缓和焦点，主要在于销售那些严重阻碍美国公司在日本市场销售的规制。但80年代中期之后我们逐渐意识到，日本规制中遇到的许多问题，都是跨部门跨产业的，从1989年起我们开始了对日本结构性障碍（Structural Impediments Initiative，以下简称SII）的讨论，雄心勃勃想指出我们已经发现的所有日本的结构性问题，我们希望日本对土地利用、分配、投资等广泛领域进行放松规制，例如，当时在SII讨论中我们就呼吁取消大型零售商店法中那些带来沉重负担的限制规定，但八年后我们还在努力。今天看来，SII的更重要意义在于成功的指出了许多问题，并在某些领域有效的解决了一些问题。但我们也意识到SII不足以解决美国企业进入日本市场时遇到的许多技术性的、有部门特色的规制壁垒问题。

对此，克林顿政府试图采取一种新的姿态，美日双方同意在新经济伙伴框架（the Framework for a New Economic Partnership）之下讨论这些问题。这个框架可以分为五个篮子或五部分内容——政府采购，规制改革和竞争力，自动化，经济一体化，对已有协议的执行。这几个篮子多与具体产业有关，并需进行谈判磋商。我们还同意成立一个放松规制和竞争政策研究小组，我和USTR的Byron Sigel共同出任主席。

1994年6月，日本政府宣布它将在1995年3月出台规制缓和推进计划（Deregulation Action Plan），最初拟定为5年，但后来缩短到3年。我们这个放松规制和竞争政策研究小组也在做出自己的努力，以试图与日本自身的内部努力保持比较协调的步调。从1994年11月开始，每个秋季，美国政府都会向日本政府递交一份详尽具体的报告，对其规制放松推进计划以及以后修正案中涉及的领域提出具体的放松规制措施建议。

在1996年11月我们递交给日本政府的规制缓和措施建议中，我们列出了针对13个部门的250项具体放松规制建议，还对日本的竞争政策和行政改革提出了许多详细建议。报告中，我们建议日本的规制缓和应遵循如下七项原则：（a）不规制为原则，规制为例外；（b）日本政府应对所有的规制进行持续的审查，不论它是正式的还是非正式的规制，是社会性规制还是经济性规制；（c）规制过程应当透明，并具有可接受性，所有的法规和行政指导都应公开；（d）除非法令有特别规定，规制机构应避免将规制权力授出给准政府或非政府主体；（e）日本政府应确保中央层面的放松规制，不能为地方政府规制所简单的代替或破坏；(f)所有新的规制应有失效期（sunset）规定；（g）日本应当依靠市场机制，辅之以有效的反垄断执法政策，这比政府规制更重要。

这些原则，多已为日本政府原则上接受，尽管很多并未付诸实践；这些也构成了我们讨论日本特定产业规制缓和的前提和框架。这些也表明了我们的态度，就是日本国任何有效的规制缓和，都离不开强有力的竞争政策和有实质意义的行政改革作基础。

反垄断执法在捍卫放松规制的市场问题上有着重要的意义，这一点可谓不言自明。我们自己的经验是，当企业在政府的娇惯溺爱下成长，并且习惯于市场保护的情况下，当面对规制缓和和长期存在的规制壁垒的去除时，他们常常试图通过私人的不正当竞争行为来限制新的竞争。日本和其他国家放松规制的成功与否，关键在于是否是由市场机制来自由决定产品和竞争者的成功或失败，进入或退出，而不受那些限制竞争行为的妨害。

我们对日本规制缓和实践有三条建议：（a）建议强化日本的反垄断执法机构——日本公平交易委员会（以下简称JFTC）的权力、资源和工作作风，使其充分发挥作用，预防那些阻碍政府放松规制努力行为的发生；（b）建议废除JFTC出台的那些意在保护竞争，实际上却有负面效果的规章；(c) 应推动日本政府其他部门对JFTC对招标欺诈、行政指导和消除不正当竞争规制行为更加支持，而不是拆台。

除了对竞争政策和特定产业规制的建议之外，我们还对日本的行政改革提出了具体的建议，我们的关注点在于期望日本对它的正式和非正式规制过程都进行改革。在这样一个语境下，我们期望公布行政指导，增强其透明性；引入更为公正透明的规章制定程序，使得在新的规制出台之前能够吸纳公众的意见；制定信息公开法；建立更为公正公开的审议会制度；消除行政机构向行业协会的非正式授权。

当放松规制和竞争政策工作小组在1993年秋开始运作的时候，我们对日本政府怀有的放松规制意向给予了相当高的期望，并期待能够取得实质性的进展。但当1995年3月日本政府颁布规制放松推动计划的时候，我们已经看不见雄心勃勃的放松规制计划，在市场准入方面也没有给我们带来想象中那么大进步。尽管日本政府在计划书中公布了放松规制的具体措施和数量，但细心的观察家还是指出其中许多仅仅是障眼法。许多已经不是新规定，而是以前各省采取过的措施；还有许多十分空洞，有的没有实际内容，有的仅仅是一个方向性的措辞，或者是一个时间表。1995年的规制放松推动计划，没有对外国公司的日本市场准入提出什么有实质意义的放松规制措施。1996年3月对这个计划的修改也仅仅是内容的增多，并没有实质性修改。

就在不久前，1997年3月底日本政府公布了对规制放松推动计划的最终修正案。尽管我们还没有完成对它的分析，但初步研究表明，尽管这份修正稿中包括了一些重要的放松规制举措，但绝大多数内容还是与我们预期相去甚远。在2800项千奇百怪的放松规制措施中，只有不到三分之一是新内容。和初稿一样，许多新内容只不过是宣言书而已，宣告未来可能会对若干放松规制进行研究。

但应该看到，放松规制的过程还是取得了一些积极的，甚至是有重要意义的进步。在建筑房产领域，由于日本首相Hashimoto出台的新的规制措施。使得美国企业可以更多的进入日本建筑房产市场。财政税收、保险、汽车、电信等领域都有一些重要的进展。

但总的说来，日本的规制改革步子迈的还不够大。典型的如卡车运输业的放松规制，我们早就建议日本政府采取决定性的措施对卡车运输业放松规制，进一步的还要取消费率规制；我们还建议不再一个地区一个地区的颁发营业执照，而是统一颁发全国性的营业执照；结束对最低卡车数量的限制，以及终结费率限制。但在规制缓和推动计划中，政府没有建立起来一个全国性的许可体系，而是宣布打算到2001年取消地方许可；政府没有取消对最低卡车数量的限制，而只是宣布打算到2001年将最低数量限制从10台降低到5台；也没有引入自由定价并对费率进行放松规制，而是仅仅做了一些边际调整，并宣称他们将继续对这些问题进行研究。这个例子也是整个日本规制改革的一个缩影，政府只是进行了部分领域的自由化，并没有完全消除规制壁垒。

我相信，总体上讲，日本的放松规制存在着内在缺陷，以下我将从四个方面加以论述：

第一，提出和执行放松规制动议的重要责任，却主要落到了规制者自身的肩头。尽管首相成立了一个私人性质的咨询机构——行政改革委员会，授权对采取合适的放松规制措施提出合适的建议，但它没有权力要求自己提出的建议一定被采纳。同时它还有赖于那些提供信息和执行放松规制措施的官僚机构。这显然是一种无效的制度安排。前面提到的卡车运输业的例子仅仅是日本政府许许多多类似例子的缩影，并不是完全的规制缓和，而是部分自由化，但还是保留官僚机构和规制权力的介入。

尽管我们愿意相信日本政府官员总是为了大多数人的利益行事，但现实并非如此，让官员自愿的放弃权力，乃至减掉自己的职位，是十分困难的一件事情。进一步的，放松规制的减掉的不仅是他们当下的权力和工作职位，还减去的是他们的后政府生涯（post-government career）。日本公务员的强制退休年龄比其他国家要低，加之企业有和相关规制机构保持发展良好关系的意愿，也就孕育出来了官员的“下凡”机制，当政府官员退休后，常常去被规制行业的企业就职。我们希望日本政府的行政改革能够解决这一问题。

第二个妨害放松规制的因素在于，日本政府总是将保障社会福利作为持续不断规制的正当化理由，但实际上许多时候真正目的只是为了保护已有的竞争者。这一点特别重要，因为日本政府试图将规制分为两类：经济性规制和社会性规制，而优先考虑的是对经济性规制的放松，但许多所谓的“社会性”规制本质上实际是“经济性规制”。

经济性规制隐藏在社会性规制的外在形式之下，就这个问题我最喜欢举的例子是JFTC对报酬和其他促销形式的规制。JFTC限定，公司给予商品买主的免费礼物，价值不得超过商品价格的10%；JFTC还禁止零售商和其他销售商采用开放式的发放彩票的手段进行促销；JFTC还对逐个产业进行了分析，颁布了行业公平竞争准则。JFTC为这些规制给出的合法化理由是保护消费者不受那些不道德促销的侵害。但实际上，考虑到日本消费者良好的受教育程度，显然象美国那样对产品的信息披露规则就可以有效的保护消费者不受误导的促销的影响。上这些限制性规定的真正作用，却是在维护现有日本公司特别是中小规模公司的地位和利益。尽管我们对强化JFTC以及反垄断执法给予了热诚支持，但在这个问题上我们还是要表明自己的姿态。特别的，在WTO语境下，我们更不应保留这样的保护性和带来限制贸易后果的措施。

第三个局限在于，日本目前的放松规制努力，其主要目标在于提高日本产品在全球市场上的竞争力，而不是消费者利益。由于促进消费者福利充其量是放在第二位的。所以除了外压之外，日本自身几乎没有通过放松规制以提高市场准入的驱动力。其后果就是，新进入者促动放松规制产生的传统放松规制模型在日本语境下几乎不起作用，因为在许多产业领域中新加入者要面对重重困难，而日本的放松规制政策中几乎没有对此问题做出任何积极的努力。

这并不是说所有措施都对消费者利益不闻不问。比如说为限制出租车公司价格竞争给予的补贴，就无法用提高全球竞争力理论来清楚解释。但日本政府最为持久最为坚定的消除规制的缘由，还是因为他们坚信规制降低了日本的国际竞争力。

日本对是否放松地方电话服务的规制，以及是否拆分日本电信电话公社（NTT）的争议，最形象的说明了在规制缓和进程中，消费者福利被置于无足轻重的地位。日本政府最后决定不拆分日本电信电话公社，只是让其在一个控股公司名义之下，重组成三个公司，在未来对是否规制缓和再加以考虑。尽管尽早规制会给消费者带来更多收益，但旨在维护目前垄断地位的日本电信电话公社的重组方案主要考虑的是另外两个因素：第一，使得日本电信电话公社的国际竞争力最大化；第二，使得政府从中的剩余资产收益最大化。当然无法否认的是，至少在短期，作为垄断者的NTT要比在一个不确定的放松规制的世界中价值更大，但是日本的消费者将要支付因NTT垄断地位带来的额外费用。

另一个相关的例子，就是在最近两年间，自民党和经团联（Keidanren）投入了大量的精力以试图消除反垄断法50年来对控股公司的限制，反垄断法这样的规定旨在防止战前财阀的重现。出于某种原因，政府和企业都认为取消这样的限制会大大提高日本的竞争力，所以就不遗余力的推动其实现。实际上，围绕这个问题的争议是如此之大，以至于几乎导致了1996年执政联盟的分裂。如果把投入这个问题上面的政治意愿和精力投在其他那些重要规制部门的话，那该取得多么大的成绩啊！

第四，我认为日本规制放松过程中最重要的局限就在于，日本政府还有着内生的对市场机制的不信任。直到今天，日本政府还认为，政府比市场能够更好的实现资源优化配置。不论是今天交通运输业的持续规制，还是1995年商业改革法（Business Reform Law）的出台，都使得政府处于调整产业计划的中心地位。日本政府官员对市场机制的运作非常不习惯，他们认识到了竞争的价值，但认为对竞争也需要加以管理。这种对竞争过程的不信任，导致日本官员不愿意看到已有的竞争者被迫退出市场。但是没有了退出的可能性，放松规制是注定要失败的，因为保护企业免于被市场淘汰出局的危险肯定离不开政府的介入。

多少令人惊异的，许多日本企业也持同样的观点。在半个月前哥伦比亚大学的一个放松规制学术讨论会中，来自日本经济团体联合会（经团联）的一位官员发言认为，应该保留的日本特色资本主义的一个优点就是紧密的政府企业关系。无论如何，除非政府和企业接受自由和开放竞争的日本经济模型，不然我想恐怕我们很难感受到放松规制的必要性和紧迫性。

目前日本方面告知我们准备采取强有力的反垄断执法的新承诺，多少有点花言巧语玩文字游戏的味道。但应该看到最近几年日本采取了一些积极举措：JFTC的人员增加了，刑罚被更多的取代以行政罚款和刑罚罚金，许多反垄断的例外规定即将被废止，JFTC的行政地位近期将会升高。但JFTC也同时要面对来自议会、其他行政机关和产业界持续不断的压力。例如就在上周，精炼石油产业界的代表，要求JFTC颁布指南以防止该行业的“不合理的”价格竞争；他们抱怨去年对进口石油产品限制的放开，造成了石油销售商之间的惨烈的价格大战。

以上的分析，给出了日本目前现实放松规制环境和理念不符的一些原因，就不难发现日本的规制缓和为何如此步履艰难。我无法否认我们对日本目前的规制缓和进展多少有些失望。我们的规制缓和和竞争政策研究小组的研究讨论似乎也没有取得多少真正进展，我们的日方对话伙伴也似乎越来越不愿意认真的对待和处理我们的建议。没有把改进市场准入制度作为放松规制推进计划的优先考虑事项，也就不足为奇了。但底线在于，目前的规制缓和进程没有我们想象中取得那么多收获，特别的在与美国利益最密切相关的市场准入问题上没能取得应有进展。

很显然人们接下去要问，面对这些我们还要做什么？有的美国企业建议美国政府终止促进日本放松规制的努力，认为这有可能打造一个更具竞争力的日本。我们不同意这个观点，我们始终坚信放松规制是一个“双赢”的过程。如果放松规制能使得日本市场更加开放更加全球化，也将会拉动日本国内市场的内需，给我们带来商机。我们不应因有可能会产生一个更具竞争力的日本，就踌躇不前，我们永远期望我们的企业能够站在和日本对手在一块公平的场地上进行公平竞争。

日本的规制缓和依然是美国优先考虑的重要事项之一。我们一直在督促日本不断努力以实现有实质性的放松规制。我们期望行政改革，也期望信息公开法的颁布，但是，我们并不认为，日本行政改革目标的实现，必定要以以实现有价值的放松规制的持续不懈努力为代价。为此，我们设想应该建立一个独立机构，提出新的放松规制建议，并监督放松规制措施的实施。这要么通过将行政改革委员会的失效期从1997年12月向后延长，要么通过建立一个新的独立规制机构来实现。

说到关于日美双边就放松规制问题的对话，我们应该探索更好的对话方式，对某些特定部门、特定产业的放松规制问题进行深入讨论；同时也要对竞争政策、行政改革、投资等跨部门跨产业的问题进行深入对话讨论。

作为结论，尽管我在这里提及了这么多规制缓和面临的警告、焦虑和失望，我还是相信日本规制缓和还是有可能取得实质性进展，在未来还将发生更多更可喜的变化。当我们持续观察下去的时候，我们希望日本能沿着自己独特正确的道路走下去，使得自己的规制体系发生根本性变化，这些对于日本，对于世界，都不仅有益，而且必须。

初译于2001年7月2日晚

2001年11月26日校

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[1] 本文原文出处Stuart M.Chemtob：The Frustration and Promise of Japanese Deregulation, April 4 ,1997.JIAP（Japanese Information Access Project网站）。本文原文是英文，转译的过程中，可能难免会使得部分内容失真，敬请读者原谅。另外原文中部分日文词汇的校译，得到了华东政法学院宪法学与行政法学硕士研究生凌维慈的帮助，在此谨致感谢。

[2] 作者系美国司法部反托拉斯局国际贸易律师。