公法评论

任进关于建立宪法诉讼制度的几个基本问题

中国律师 2001年12期

行政法论坛

宪法诉讼，一般认为，是指公民认为宪法赋予其的基本权利受到国家机构及其公职人员侵害时，该公民向法院提起诉讼以求得最终救济，法院依据宪法受理案件并作出判决或裁定的制度。

在中国，还未建立起宪法诉讼制度，至今也没有一起真正意义上的宪法诉讼案例，随着依法治国，建设社会主义法治国家基本方针及宪法原则的实施，从维护宪法尊严、保障宪法实施和维护公民基本权利出发，在中国建立宪法诉讼制度势在必行。而要建立宪法诉讼制度，首先要在理论和实践的结合上研究解决与之有关的若干基本问题，笔者在此作一探讨，以期引起更深入的讨论。

建立宪法诉讼制度的理论依据

宪法诉讼，对公民而言，就是公民认为宪法赋予其基本权利受侵害时可以寻求最终的司法救济；对法院而言，就是法院将宪法规范用于审理公民宪法权利受侵害案件的过程，也即适用宪法的过程，简称宪法适用。

这种宪法适用，也是宪法实施的一种形式。因为根据宪法原理，宪法实施是指宪法规范在现实生活中的实现和运用。宪法实施的形式有宪法执行、宪法适用和宪法遵守。宪法执行是指国家机构及其公职人员将宪法规范直接或间接地运用于行使公共权力的过程。不论任何国家机关及其工作人员，也不论任何其他下位法规范，对宪法而言都具有“执行性”，因此，宪法执行是宪法实施的主要形式。但对法院而言，由于法院行使权力的相对独立性和特殊性，一般将法院执行宪法即直接依据宪法规范裁决特定宪法纠纷的专门活动，单称为宪法适用。此外，还有政党组织、社会团体或其他组织以及公民个人对宪法规范的遵守，称为宪法遵守。因此，如果一个国家的宪法不能通过法院的审判活动得到适用，这个国家的宪法实施至少是不全面、不充分的。换言之，宪法适用是宪法实施的题中应有之义和内在属性。

建立宪法诉讼制度的宪法依据和现实基础

长期以来，流行这样的观点，认为宪法规范比较原则，又无具体制裁条款，不存在适用问题；有的还引用最高人民法院的两个司法解释来证明这一点。其实，这是一种误解，而且也缺乏说服力。实际上，人民法院审理宪法诉讼案件时可以适用宪法。

1．它有一定宪法依据。宪法序言载明：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严，保证宪法实施的职责”。该段文字包含两项至关重要的相关内容：一是宪法“具有最高的法律效力”。而宪法的最高法律效力，主要体现在宪法规范具有最高执行力，包括直接执行和通过使宪法规范具体化的方式间接执行。二是一切组织和个人不仅“必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保障宪法实施的职责”，表明一切组织和个人既是宪法实施的主体，又是保障宪法实施的主体。人民法院作为国家审判机关，也负有实施宪法和保障宪法实施的职责。

2．宪法规定中所追究“违反宪法和法律的行为”的主体，既可以是国家权力机关，也应当包括其他机关如司法机关。

3．宪法适用是世界主要国家的普遍作法，由法院适用宪法审理宪法诉讼案件，不仅符合国际惯例和社会进步，而且也符合中国国家体制。

4．人民法院审理宪法诉讼案件，既可将宪法规范与其他法律条文一并引用，也可适用宪法精神和原理及其他法律条文。

5．人民法院审理宪诉讼案件，有利于保护公民的宪法权利，否则，公民宪法权利将得不到法院的最终司法救济。因此，应大胆探索和开拓宪法规范的具体适用。

宪法诉讼、宪法监督、宪法保障三者之间的相互关系

在中国，广义的宪法实施除了宪法执行、宪法适用、宪法遵守外，还包括对宪法实施的监督和保障，简称宪法监督和宪法保障。其中，宪法适用、宪法监督和宪法保障关系密切，但含义和内容不尽一致，理论上和实践中很容易混淆，有必要加以区分。

宪法适用是法院适用宪法规范审理宪法诉讼案件的专门活动。它与西方国家法院违宪审查制是不完全一样的，西方国家宪法法院或普通法院多能对法律是否违宪作出审查和裁决，也即法院有宪法监督权。但在中国，法院依据宪法规范审理宪法诉讼案件，不是在监督宪法的实施，而是本身在适用宪法，即以裁判特定宪法纠纷的方式实施宪法。有学者认为，如果法院依据宪法规范审理诉讼案件，就是与现行宪法关于全国人大常委会才有权监督宪法实施的规定相抵触，对此笔者不能同意。因为法院适用宪法不是监督宪法实施的专门活动，而是实施宪法的一项制度。

根据《中华国人民共和国宪法》序言最后一个自然段，宪法保障是指保证宪法实施的一系列制度和措施的总和。在中国，一切国家机关、武装力量、各政党、各社会团体、各企业事业组织和所有公民不仅是执行(适用)或遵守宪法的主体，也是保障宪法实施的主体，人民法院也不例外。有学者认为，地方人大及其常委会也是监督宪法实施的主体，对此笔者也不能同意，因为宪法关于“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”的规定，本意上不是赋予地方人大及其常委会监督宪法的实施的职权，而是赋予其保障宪法实施的职权。

人民法院是否具有宪法解释权

一种观点认为，人民法院没有宪法解释权，因此人民法院不能适用宪法。笔者认为，对此要作具体分析。

1．根据《中华人民共和国宪法》第62条的规定，全国人大常委会有权解释宪法。对此，可以理解为全国人大常委会有权对宪法规范进行立法解释，即对宪法条文的含义或界限的进一步说明，对审判活动中有关宪法的具体适用问题，宪法虽然没有授权但也没有禁止人民法院可以作出司法解释。

2．根据《中华人民共和国立法法》实施后仍有效的1981年6月10日第五届全国人民代表大会常务委员会第十九次通过的《关于加强法律解释工作的决议》，对法律的立法解释或规定，由全国人大常委会进行；对审判、检察工作中具体应用法律的问题，分别由最高人民法院或最高人民检察院解释。与此相类似，由最高人民法院对宪法的具体应用问题进行解释，似无法律障碍。

3．如果法院在审理宪法诉讼案件时涉及到宪法条文的含义或界限问题，可以由最高人民法院依照《中华人民共和国立法法》第43条的规定精神，提出宪法解释要求。

4．如果最高人民法院在审理宪法诉讼案件过程中，认为某一行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例同宪法相抵触的，可以依照《中华人民共和国立法法》第91条的规定，向全国人大常委会书面提出进行审查的要求。

因此，对宪法的立法解释与具体应用解释应当加以区分。对其中的宪法具体应用问题，可以而且应当由最高人民法院进行解释。

建立宪法诉讼制度应进行的主要工作

笔者认为，尽管现行宪法的有关规定已经为在中国建立宪法诉讼制度提供了一定的宪法基础，但对如何进一步发挥国家机构尤其是司法机关在宪法实施和保障宪法实施中的作用，体现不够；其他宪法相关法也存在一定的立法缺陷。因此，为建立健全宪法诉讼制度，需要进行以下工作：

(1)适时修改《中华人民共和国宪法》，在正文中增加规定：“宪法具有直接的法律效力”，这是在中国建立宪法诉讼制度的基本前提；

(2)在正在修改的《中华人民共和国人民法院组织法》中，规定：“对属于审判工作中宪法的具体应用问题，由最高人民法院解释”；

(3)在正在修改的《中华人民共和国人民检察院组织法》中，规定：“对属于检察工作中宪法的具体应用问题，由最高人民检察院解释”；

(4)在正在制定的《中华人民共和国监督法》的“宪法监督”一章中，规定：“全国人大常委会有权撤销最高人民法院和最高人民检察院在审判和检察活动中，就宪法具体应用问题作出的不适当的解释”，以加强对最高人民法院和最高人民检察院就宪法具体应用问题所作解释的监督；

(5)着手组建最高人民法院宪法审判庭，由其专门负责审理公民宪法诉讼案件，为公民宪法权利提供最终的司法保护。

笔者相信，在不久的将来，宪法诉讼制度将与宪法监督制度一样，最终在中国建立起来，并且随着民主政治的发展而日趋完善和健全。

任进｜国家行政学院法学部

发布方：中国律师网