非殖民地化30年以来，对于遍布非洲的政治集权现象，学者们提供了大量的解释。60年代，佐尔伯格认为，殖民地后的政府集中权威为了弥补政党组织的脆弱，这些政党曾使它们上台执政(Zolberg, 1966)。在对西非一党制国家的研究中，佐尔伯格列举了独立后政府为废除殖民当局在它们撤离以前所建立的民主制度所采取的战略：镇压反对党、破坏司法独立以及在根本上拒绝承认公民自由权。

      相对晚近的著作则把权威集中归咎于殖民统治当局，而不是后殖民地的政府。比如杨格认为，后殖民地政府继承了殖民国家专制统治的遗产(Young, 1988; 也见Wunsch, 1990)。殖民统治时期，霸道的殖民政府并没有建立多少殖民国家与市民社会之间的联系。结果，独立政府并没有维持独立时建立的民主制度。新的统治者被迫利用被管理者对殖民统治所谓父爱主义的幻想和建立个人支持力量的关系网络，以此使他们的统治合法化(Young, 1988: 56-60)。

      这些对于权威集中的解释尽管全面，但并不完全。对独立后政府行为的关注突出了当地土著人塑造政治环境的能力，但是它没有把这些人置于一个更大的历史背景下去考察，因此对于这些土著人是如何被殖民统治历史所塑造而作出这样的选择，以上的解释是失败的。相反，视野聚集在殖民国家的遗产上，则启发性地解释了个人决策的背景，但是却忽略了这些决策本身的重要性，这种解释不能解释殖民国家是如何影响当地土著人的选择的，它也不能解释当地土著人为何不能或者不愿意改变他们所继承的政治习惯。

      本章透视了设计和落实政府新机构这一转型时期的独立政府，提供了一个关于政治集权的更为全面的解释。认为关于这一时期详细的、历史的分析有助于阐明殖民国家的宏观结构与微观土著政治人物决策之间的联系。据此，这一分析将填补上述理论的缺陷。

      本章将关注一个宪法创制实例：1950年黄金海岸宪法起草及实施。这是由黄金海岸非洲人撰写的第一部宪法，这也是土著非洲人第一次通过创立一个意义深远的立法机构在全国性的政策决策上发挥直接的影响。这次宪法创制活动引发了一系列的改革，最终以1957年的独立到达其高潮，这在撒哈拉边缘非洲也是前所未有的事件。

      简而言之，英国殖民地当局并未把极权体制强加于黄金海岸殖民地(后改名为加纳)。确切地说，在创制宪法的序幕阶段，殖民当局采取采取了一些步骤鼓励土著人利用宪法追求狭隘的再分配利益。他们采取措施鼓励土著人谋求权威集中，故意放弃反对独裁和极权统治的可能的防护措施。由此，宪法被贬低为一个微不足道的障碍，以便利于其后滑向极权统治。

      本章对这些事件的分析分为四个部分。首先，将介绍一些用以理解制度选择政治学的必要的分析工具。其次，将对黄金海岸1950年宪法的参与设计者予以识别定性。搞清楚这些制宪者追求什么样的目标，并且通过追求这些目标，他们获得了什么权力？第三、四部分，将审视该宪法的起草和实施过程。这两个部分还将探讨英国对过程的控制和当地土著人所进行的制度选择之间的互动关系。

                    第一节  制度选择的政治学

      新制度主义学派的学者们已经研究开发出大量用于阐明制度设计政治学的理论分析工具。诺斯认为，制度就是“人类发明出的规范人们行为互动的各种限制”(North, 1990: 3)。制度通过改变个体公民追求特定的行为方向的激励，以决定社会生活的结构，并由此影响社会的发展。

      制度可以帮助行为者解决社会困境来促进社会收益。这一社会困境是指理性行为的总和造成了整个社会非理性的后果。(Bates, 1988)。规则控制对公共池塘资源的滥用。例如，它促进对资源的可持续利用，并有助于行为者躲避著名的哈丁的公地悲剧定理。(Hardin, 1968)

      制度同样也可能促使社会不需要产品的出现。毛易(Moe, 1990a: 213)认为，制度是“高压强制统治和再分配的武器，它们是政治上的获胜者追求其私利的结构性手段，时常建立在政治失败者的巨大的牺牲之上。”因此，对公共池塘资源的使用进行控制的规则可以通过确认个人的私有产权并排斥其他使用者的继承权来促进长期利用。

      制度设计的问题具有深刻的重要性。制度设计将决定制度发挥的作用是促进社会目的以有利于社会全体成员的，还是促进再分配目的，仅仅使社会一部分人受益，而常常牺牲其他大多数人的利益。

      在宪法创制背景下，制度设计的结果影响最为深远。制度在三个不同层次上发挥作用(Kiser and Ostrom, 1982)。在操作层次上，个人有既定的制度和规则构筑的框架内行事。例如，一些控制使用公共牧场的规则强制规定每个农户只能在公共牧场上放牧两头牛，且只能是每天一个小时，那么每个农户必须决定其牛群中的哪两头将在公共牧场上放牧，并且决定何时行使其权利。在集体选择的层次上，行为者在创建规则的既定的决策制度框架内行事，这些创建规则构建了操作层次上的选择。村民大会或村立法会议决定每个农户能有多少牛可以在公共牧场上放牧，或分配看护公共牧场的职责。在宪法层次上，行为者决定集体选择层次上的决策制度将如何被规划设计。它们确定谁将有资格参与集体选择的机构，决定如何集中、权衡参与者的意向，并确定是什么权威行为者将保证决议的贯彻执行。就此而言，行为者在宪法层次上作出的选择将限定政治学最基本的规范，即研究何人在何时、怎样得到什么(引自V. Ostrom, 1982: 237)。

      根据宪法选择的基本性质，一些学者已经接受了这一规范立场，即认为行为者创立制度就像是在罗尔斯所谓“无知之幕”下行事一样(Rawls, 1971; 也参见Buchanan and Tullock, 1964)。“无知之幕”暗指行为者不能知道他们或他们的反对者在任何未来的决策机构中将占据什么位置。根据这种不确定性，每一行为个体都有一种激励去创建在任何情形下都有利于自己的制度。每一行为个体都被驱使“去占据一个代表席位，以此参与其所预期的一连串的集体选择。因此，他可能将倾向于从自身利益出发行事就如同他是在为社会集团谋求最佳的规则选择(Buchanan, Tullock, 1964)。

      实质上， 制宪者在“无知之幕”下运作将创建阻挠政治权力集中的制度。例如，制宪者可以在政府的不同部门之间划分权威，或者使地方机构保持活力。通过这样的安排，制宪者使自己确信，最后控制了新制度，不会滥用其职位去追求其权限范围之外的狭隘的再分配利益目标。

     从经验上讲，在我们所考察的条件下，上述结果非常少见，绝无仅有。在大多数情况下，制宪者发展了有关政治环境的模型和在此环境中他们自身地位的模型(North, 1981)。当制宪者相信权力分配应是均衡对称的，当他们相信他们将不能控制未来的决策机构，这样“无知之幕”可能就现实地存在了。制宪者也许会“两面下注”，他们可能会创建权威分散的制度。这样无论谁统治，他们都将不会遭受严重的损害(Knight, 1992: 43-45; 参见Przeworski, 1991)。

      当制宪者确信权力分配应是不对称的，当他们相信他们将能够控制未来的决策机构，这时“无知之幕”就被拉开。相信自己非常强大的制宪者很有可能选择集中政治权威的制度，由此也便利于他们追求“具体”目标(Geddes, 1990; Moe, 1990a, 1990b)。

      很显然，我们需要发展一个宪法创制的实证理论，这样才能精确、详尽地考察制宪者关于政治环境的信念，而并非是假设他们在极度不确定的条件下行事，就如同“无知之幕”的假设那样，我们必须审视制宪者有关权力分配的思想信念和他们关于在未来任何政治秩序中获得职位的预期。因为如同经验分析所展示的，这些信念的性质深刻地影响着制宪者对宪法设计的偏好。

      关于宪法创制的实证理论还必须考虑到程序因素，通过这些程序制宪者的各种偏好得以集中。宪法创制的程序可能会改变制宪者关于表面上权力分配的信念。例如，制宪者可能会采纳这样一种程序，即赋予弱者在宪法协商中有平等的发言权，以此稀释强者的影响。相反，宪法创制者就可能会决定将有权势的强者排除在制宪谈判之外，扩大其他参与者的权力。在以上实例中，程序扭曲了对权力分配的观察，并有可能鼓励参与者改变他们对制度设计的偏好。

     程序的选择还决定制宪者对宪法框架是否能保持共识。奥斯特罗姆(Ostrom, 1986: 12)认为，规则的运作是“构造型”的，亦即是说，单一制度起作用的方式取决于与之相关互动的其他制度的运作方式。

      奥斯特罗姆的发现对于宪法理论有着重要的意义。制宪者无法估量宪法将如何营造政治生活，除非他们从总体上考察他们所创制的集体选择制度，如立法机构、行政部门、司法机关和地方政府。在无知之幕下行事的制宪者无法建立反对专制高压统治的捍卫机制。而且强势的行为者也不能追求他们狭隘的再分配性的利益目标，除非他们把宪法看作是一个连续的整体。

      如果宪法的创制程序允许制宪者在谈判过程中作出没有拘束力的决议，那么制宪者们很有可能会对宪法保持一个一致的设想。他们有能力以这样的方式推翻已往的决定，就像是作出一个新的选择一样，并且像是宪法自身所显现出来的那样。同样，如果程序迫使制宪者最终只能把这些文件作为一个整体来批准，那么程序将鼓励一致性。如果程序缺乏这种限制，那么制宪者有极大的可能去孤立地考虑每一个集体选择的新制度，而甚少关注它对政治生活的整体冲击。

      最后，宪法创制的实证理论必须考虑制度发展的路径依赖本质(North, 1990: 92-98)。每一个体都拥有一个关于世界的思想模型，但这些模型很少是优美、完整的。制宪者不能预测未来发生的所有事情，而且他们也不能精确地描绘出他们的行为与结果之间的关系。

      在此情形下，制宪者容易感到惊奇。无法预知的事件可能会改变他们对世界的认识模型和他们对制度设计的偏好。同样，他们无意识行为的结果也会促使制宪者们重新考虑先前的选择。然而，经常发生的事是制宪者没有机会在新信息的基础上采取行动。随机事件的后果和错误的选择深深嵌在制度中。即便不是不可能，也使更改变得极为困难。由此，作为事后诸葛亮，制宪者可能会发现他们正在一条并不情愿走的路上行进。

      每一这样的理论因素，权力分配、制度创建的程序以及制度发展的路径依赖，在本质上都与对1950年黄金海岸宪法的起草、批准的分析有关。总起来说，它们有助于我们理解殖民国家的遗产与当地土著人集中政治权威决定之间的关联。本章一探讨制度创建进程的背景开始经验研究。谁是有关的制宪者？它们的目标是什么？权力在他们中间如何分配？

                     第二节  识别制宪者

      宪法改革期间，有三股力量主导着黄金海岸的政治：驻在伦敦和西非的大英帝国殖民官员，由J.B.丹凯领导的保守政党，即黄金海岸团结会议(UGCC)，和由恩克鲁玛领导的较为激进的人民大会党(CPP)。

一  大英帝国殖民官员

      1948年2月的暴乱让大英帝国殖民事务部十分震惊，帝国殖民当局承认有必要立即在黄金海岸进行宪法改革。黄金海岸首都阿克拉首先爆发暴乱，并迅速波及其他城市。抗议者袭击欧洲人的店铺和财产，围攻英国人管理的乌斯尔·福特监狱。暴乱平息时，已有29人死亡，237人受伤(UK, 1948: app.8)。

      阿克拉暴乱削弱了殖民政府。紧随暴乱而来，帝国殖民官员承受着要求其改革黄金海岸殖民统治体系的巨大压力。以美国、苏联和联合国托管理事会为首的国际社会，谴责了该暴力事件。在英国内部，保守党把此次暴乱描述为执政的工党无力管理帝国的政局。与此同时，工党内部的激进派则利用这次暴乱推动他们解散大英帝国的政治运动(Rathbone, 1992: xliii-xliv)。

      帝国殖民事务部内的官员们担心阿克拉暴乱迅速上升为持续的动荡。阿克拉殖民官员报告说，此暴乱乃是由黄金海岸团结会议中的民族主义分子精心策划的，报告还表达了他们另外的关注，说黄金海岸团结会议领导人是共产党同情分子。伦敦的殖民官员脑子里也同样浸透着冷战思维模式，为动荡可能波及邻近的殖民地而担忧。在此引用一个所谓反对共产党思想灌输的例子：帝国国防大臣曾经制定了一项计划，准备增派武装力量去黄金海岸应付偶发事件(Alexander, 1948)。

      尽管他们的选择有限，英帝国殖民官员仍然继续在黄金海岸行使极大的权力。在任命库赛委员会时，殖民官员有权确定参与宪法创制的人选，有权确定宪法批准程序，还有权确定任何集中制宪者们的各种意见。后文将证明，英帝国殖民官员在以权谋私，为了达到使黄金海岸政治中温和分子(他们大多对英帝国的存在表示同情)在新宪法下统治该国的目的，他们操纵了制宪程序。

二  当地土著制宪者

      黄金海岸团结会议。1950年起草宪法时，两个当地的集团主导着黄金海岸的政局：一个是黄金海岸团结会议；另一个是人民大会党。黄金海岸团结会议由该国经济精英的代表于1947年建立，他们包括富有的商人，经营商品农业的农场主以及受过教育的专业人士。建立该组织的目的在于促进其成员的经济利益，统一殖民地各种政治团体以此建立一个保护伞式的集团。

      1948年暴乱爆发时，黄金海岸团结会议工作委员会成员立即召集起来讨论利用当前悲剧事件的最佳方案。黄金海岸团结会议副主席J.B.丹凯打电报给伦敦的国务秘书，斥责该国政府当局的堕落，并自告奋勇代表黄金海岸团结会议建立一个临时政府以控制局面，直到起草完新宪法。对于以上提议，英帝国殖民官员还以颜色，逮捕了该工作委员会的六名成员，并把他们放逐到北方领土上。

      逮捕行动促使黄金海岸团结会议在全国的声望扶摇直上。暴乱随后几个月里，其成员剧增，直到8月份其分支机构已由13个增加到209个(Austin, 1964: 73)。一段时间内，黄金海岸团结会议被看作是为黄金海岸公众说话的合法团体。

      人民大会党。黄金海岸团结会议在政治上的优势地位很快就受到了人民大会党(CPP)的挑战。人民大会党动员黄金海岸的无产阶级，其中包括有城市劳工、市场上的妇女、失业的中学毕业生、手工艺者、司机等。其领导人采纳了社会主义的国家领导发展的激进的纲领，并要求立即从大英帝国独立出来。因此该组织对黄金海岸团结会议的保守选民形成了直接的威胁。

      具有讽刺意味的是，人民大会党首先是在黄金海岸团结会议的旗帜下动员起来的。1947年12月，即暴乱前两个月，黄金海岸团结会议工作委员会任命克瓦姆·恩克鲁玛为黄金海岸团结会议的总书记，其人后成为人民大会党的创建者和主席。从一开始，恩克鲁玛与黄金海岸团结会议工作委员会其他成员的关系就很紧张。工作委员会一些成员怀疑恩克鲁玛与欧洲社会党人有联系。而恩克鲁玛则担心“与一个几乎完全由反动分子、中产阶级律师和商人支持的运动相联系是完全没有用处的。因为我的革命背景和思想使我不可能与他们一起共事”(Nkrumah, 1957: 62)。

      有一段时期，恩克鲁玛与黄金海岸团结会议还是能够相互容忍的。恩克鲁玛要依靠黄金海岸团结会议的声望和财源，而黄金海岸团结会议则利用恩克鲁玛去获得在全国更大的优势。但是，到1948年底进行宪法改革讨论时，恩克鲁玛很显然已经建立起独立的支持力量。1948年8月，由恩克鲁玛帮助动员组织起来的各种青年组织加紧建立了“青年组织委员会”，恩克鲁玛获得了一个有力的支持集团。一个月之后，恩克鲁玛创办了《阿克拉晚报》，该报专门以群众选民为目标。大量依赖漫画编辑和煽动性文章，使该报成为第一个面向半文盲普通大众的出版物。刻薄的反英以及后来反对黄金海岸团结会议是的该报成为密切联系大众并鼓舞他们的有效工具(Ansah, 1991: 88-107)。它的成功繁衍出两个相似的出版物：塞康第的《电讯晨报》和海岸角的《每日邮报》。

      1949年6月，黄金海岸团结会议工作委员会通过罢免恩克鲁玛有权力的总书记职务，使他们摆脱他。为了继续获得公众的支持，他们同意重新任命恩克鲁玛为名誉司库。但这一把戏失败了。在青年组织委员会的鼓动下，恩克鲁玛从黄金海岸团结会议中分裂出来并创建自己的人民大会党。积极跟随他的是大量的黄金海岸团结会议的基层成员。这削弱了黄金海岸团结会议的组织基础(Padmore, 1953)。

      随后的几个月里，人民大会党的组织及成员大幅度增加。1950年1月，恩克鲁玛发起了一场全国性的支持市民不服从并要求建立自己的政府的运动。工会的同情性罢工演变为暴力活动时，恩克鲁玛和其他几名人民大会党干部被逮捕了。阿普特写道，他们的被捕恰好给人民大会党戴上了党所需要的牺牲者的高帽(Apter, 1966: 172)。人民大会党变得家喻户晓。

      人民大会党实力上升的日程表非常重要。到召集库赛委员会时，可以肯定人民大会党已经做好了准备工作。人民大会党已经成为一支不可忽视的政治力量。人民大会党政治上的群众基础使它占据了主导未来选举竞争的位子，并且获得了对新政府机构的控制权。

     根据人民大会党的力量和其与黄金海岸团结会议在行动纲领上的对立，我们也许以为黄金海岸团结会议的领导人会鼓动分散政治权威的制宪，但这并未发生。相反，黄金海岸团结会议的领导人和保守精英团体中的其他成员，被着意挑选出来，联合进行集中政治权威的活动。为了理解这些何以发生，我们必须考察宪法被创制的程序。

                     第三节  库赛宪法的起草

      英帝国殖民当局支配着新宪法的起草、批准程序。在这两个阶段上，他们都采取了自以为能推动温和改革的措施。在任命库赛委员会时，他们把所有的人民大会党的同情者及其成员都排除在外，他们甚至没有任命任何一个小农场主、小商人、城市劳工或者人民大会党的干部。相反，他们任命了一个由年老守旧的精英代表构成的委员会，这一精英集团包括受过高等教育的专业人士、经营商品农业的农场主、一个人数相对较少的传统统治者集团(高级酋长)以及6名黄金海岸团结会议工作委员会的成员。具有重要意义的是，后者是在投票表决时唯一有凝聚力的集团，事实上，他们在委员会进行审议期间扩大了影响力。

      英帝国的战略意图是鼓励温和改革。恰恰相反，它发挥的作用改变了制宪者关于在该国分配权力的信条。英帝国的决定剥夺了人民大会党领导人的权力，拒绝给他们任何机会对宪法的设计施加影响。英帝国的决定促使黄金海岸团结会议而不是人民大会党的领导人相信他们将在新宪法下统治该国。

      在这样的条件下，经过精心挑选出的库赛委员会的成员起草了一部在全国性机构内部集中权威的宪法。例如，我们可以考察立法机关的设计。布坎南和图洛克认为，两院制立法机关的运作可使成本最小化。一院可以凌驾于另一院之上，因为这样可以迫使由不同选民选出的两个立法机构批准一项单一的政策选择(Buchanan and Tullock, 1964: 235-236)。库赛委员会呼吁建立一个两院制的立法机关，并保证每一议院将从不同的选民中选出：一院由普通人选举构成，另一院由委任酋长和德高望重的人构成。然而，委员会极力限制委任产生的第二院的决策权威：酋长院未经允许不得拖延立法议案超过一个月。下院两次通过的决议案它不能阻挠其通过，而且它没有提案权(Coussey Report, 1949: 55-56)。通过限制第二院的权力，委员会清楚了潜在的妨碍中央权威的因素。

      委员会的成员们以相似的方式拒绝采纳另一项对中央权威进行限制的机制，这个机制要求保留地方自治(Buchanan and Tullock, 1964: 115)。在一次分组投票中，库赛委员会再次强调建立区域性行政机构以监督地方政府。区域性行政机构长官将扮演中央政府代理人的角色，他们的权力来源于中央政府机构的社圈(Coussey Report, 40-41)。这种安排确保地方行政机构将由对中央负责，而不是由向地方负责的人主导。它也确保传统的州一级不再是有活力的政治行为的竞技场。传统州政府里的人不再享有自治权，也无权创制或实施地方性的财产权利制度。

      库赛委员会试图集中权威，因为它的成员相信他们能够设计出一部宪法，使恩克鲁玛的权力失效，并由此永久保持用英国干涉而带来的种种利益。除创建决策机构外，库赛委员会的成员还负责规划一个新的选举制度的蓝图。库赛委员会里成员们企图利用这些选举制度剥夺恩克鲁玛支持者的选举权，使其在大选中失败。如果该委员会中的保守派能够在大选以前削弱恩克鲁玛的权力，那么他们自己将肯定行使政治权威。一旦掌权，他们就可以利用权力巩固其有利的财富和权力的分配。

      库赛委员会倡导的选举制度，显然对恩克鲁玛及其人民大会党不利。第一，所有25岁以上登记在册的纳税选民才有选举权。年龄和纳税资格上的限制使恩克鲁玛一大批忠诚的选民失去了投票资格，因为他们不是太年轻，就是缺少经济收入以支持税收。第二，农村议席的选举将采取间接方式，农村地区的选民将先选出代表组成一个选举人团，再由选举人团选举出立法会议中的农村代表。通过在当地乡镇确定选举人代表的人选，酋长们就可以对结果直接施加影响。最后，选取以每州的人口为基础进行划分，如此就赋予最大的几个州更多的代表权(这些人口大州恰好也是最繁荣和保守的州)。

      为了赢得大量的农村选票，黄金海岸团结会议的领导人补充了给养，制定了竞争战略。恩克鲁玛的农村基础变得不稳固了(Ofori Atta, 1992)。1950年4月，黄金海岸团结会议工作委员会发表了一篇直率的声明，声称面对人民大会党的组织优势，只有各地酋长能最有效地集中党内的各种睿见(Austin, 1964: 134)。人民大会党对酋长喋喋不休的攻击，对酋长制的攻击，促使传统的精英集团确信不管目前存在大量紧张关系，他们也有必要结成联盟。

      黄金海岸团结会议的领导人确信通过各自的州议会，酋长们能够充分利用他们特殊的信息机器登记选民并吸引对黄金海岸团结会议的支持(Austin, 1964: 136)。这部特殊的信息机器由酋长们对其所在州和村庄民众的影响力构成。每一公民都经常与酋长接触，会就任何事情征求酋长的意见。这样，酋长或多或少就成为当地的舆论领导。政治活动家相信这一影响力可以运用到选举竞技场上。一名黄金海岸团结会议和加纳会议党的资深活动家解释了他们的逻辑：“不管他们什么时候去一个村庄，他们都要经常接触酋长，酋长能够间接地施加影响，人们通常可以知道酋长的政治立场，即便他什么也不说。”(Ofori Atta, 1992)然而，尽管强调村庄一级的组织，黄金海岸团结会议还是过度依赖于高级酋长。该党的组织工作人员认定，他们会获得与一个州高级酋长的支持，每一高级酋长有能力控制其下属的酋长，使其效忠于他。

      最终结果是，黄金海岸团结会议的竞选策略失败了，保守的精英集团并未能巩固其对权力的控制。在新宪法下的首次大选中，人民大会党大获全胜而执掌政权。人民大会党的领导人利用中央政府机构重新划分精英集团的选区，以侵夺其资源，并且进一步集中政治权力。

      为了理解这一结果，我们必须考察新宪法的批准程序，以及新生机构所带来的意想不到的后果。

                第四节  库赛宪法的通过

      库赛委员会开始进行评议时，英帝国官员仍然没有决定如何对待委员会的报告。黄金海岸团结会议以及人民大会党都在游说殖民政府采纳有利于自己的程序。黄金海岸团结会议的成员主张宪法草案应由与库赛委员会成分相似的团体审议。而恩克鲁玛则鼓吹建立一个具有更大代表性的宪法会议。

      最初，英帝国殖民事务部曾计划邀请一个黄金海岸非洲人代表团去伦敦讨论库赛报告。他们相信这样的程序将能显示英国致力于富有意义的变革，并以此封堵关于改革进展不够充分的激进批评。由于英国官员将自行委任该代表团，该程序同样能使殖民事务部继续支持政治温和派。然而，1949年8月，即库赛报告发表前2个月，国务秘书声称保留该计划，称“这项计划新颖但可能花费过大”(Watson, 1949)。很快，黄金海岸总督也表示反对，他写道：“很显然，伦敦没有地方可以详细地审议细节，如果在重大事务或者原则问题上出现了重大的分歧，就非常难以组织一个非洲人的代表团，即使我们的观点成了伦敦会议的结果，其成员也愿意承担遭到唾骂的风险，认同我们的观点。”(Arden-Clarke, 1949)

      面对这些反对意见，帝国殖民事务部放弃在伦敦或者黄金海岸召开会议的计划。作为替代的方法，决定库赛报告交付当时的立法委员会审议。英国规定立法委员会只能审议涉及行政和立法的条款，原因在于总督先前担忧如果文件前后差别极大，立法委员会可能不予接受。地区和地方政府的问题将由根据新宪法组建的立法会议决定(Lloyd, 1949)。

      由立法委员会审议宪法草案的决定深刻地“塑造”了黄金海岸其后遵循的发展道路。首先，英国人的决定改变了当地人之间的权力分配。库赛委员会由保守、富裕的精英集团，即专业人士、商人、地主、乡绅等所主导，而立法委员会则由手握权柄的酋长们所主导。另外，库赛委员会富有成效地排斥了人民大会党，而人民大会党在立法委员会中却有一些同盟者，克瓦思·普兰吉(Kweis Plange)在海岸角城市选区的一次特别补选中作为人民大会党代表选入立法委员会。他从1950年6月开始就职。此外，尽管酋长作为一个整体反对人民大会党，但来自较为贫困的西部省份的酋长却对恩克鲁玛的党表示同情。在这已发生变化的环境下，黄金海岸团结会议的领导人不再有把握控制宪法的最终设计了。进一步而言，他们已不能确信他们是否有能力剥夺恩克鲁玛支持者的选举权并保证自己的选举胜利。

      其次，转移给立法委员会进行辩论的决定引发了新的程序性的考虑。在库赛委员会的会议上，独立行动者提出他们认为将一起运作的一揽子制度。而立法委员会的代表就宪法的每一构成部分进行辩论，他们从没有把宪法作为一个整体来进行考虑。这种程序鼓励成员通过操作宪法的构成部分去追求狭隘的再分配利益，对其行为将如何影响库赛委员会所勾勒出的宪法的外观视觉则未给予多少注意。同样重要的是，对宪法片断式的审议意味着宪法中的一些条款会在最重要的建立地方政府和司法机关的条款进行审议之前被批准和执行。

      立法委员会在1950年3月开始召集进行对宪法草案的审议。是年7月，通过了库赛委员会制定的选举条款；12月，议会发布了英国总督令，新宪法正式生效。

      在辩论过程中，立法委员会成员批准了一系列对库赛建议的修正案。每一条修正案后的动机各不相同，一些修正案由一些以牺牲公共利益追求其选择性目标的人提出，另一些则涉及到同盟者之间关于哪些制度将会带来共同同意的目标的争议。累加起来，这些修正案削弱了对权威集中本已是十分单薄的控制。

      首先，要考虑的是行政权的冲突。数项信息限制给保守派知识分子关于如何正确涉及行政权的辩论火上加油。丹凯用户库赛建议。该建议认为应由立法院中的多数党选举一名立法院成员担当行政会议的政府首脑(一个类似于首相的职位)。保守律师N.A.奥莱奴(Ollennu)领导的其他人则倾向于由英国总督直接委任一位立法院成员。

      争执并非来源于行为者对分配结果的不同倾向，奥莱奴给予更为保守的日程表以交广泛的支持。可以说，争执来源于两个人对制度本身如何运作有着不同的信念。奥莱奴不相信政党政治能在黄金海岸扎根。因此，由立法院进行选举将导致个人间的斗争，那么最具资格的候选人极有可能落选(GC, March 21, 1950)。奥莱奴的观点占了上风。与预期的相反，政党形成了，成为政府领导人的政党领导人不对立法院负责。

     维护重新分配利益的斗争在由高级酋长们提议的修正案中表现得最为明显。例如，来自殖民地的高级酋长群体提出了一项牺牲大州而提高小州政治权力的修正案。而库赛委员会的建议是区域性议席的选举将以各州的人口为基础进行，这是一项使殖民地的5个大州主导其他58个小州的计划。殖民地的高级酋长主张联省理事会应该作为选举团而存在，这项变化导致小州将占据主导地位。

      黄金海岸团结会议和人民大会党以相似的理由反对此项修正案。黄金海岸团结会议成员阿库弗·阿多(Akufo Addo)抱怨说，“背弃普选危及宪法改革的根本特性……扩大争执代表性的基础。”为人民大会党声辩的普兰吉同意其看法，并谴责酋长将自己的决定强加给人民(GC, July 7, 1950)。他们反对实际上并不成功。几位非酋长的立法委员会委员认为该修正案有助于促进国家团结，殖民地酋长们同他们一起获得了足够使该修正案得以通过的票数。

      高级酋长们还想进一步夺回非酋长们获得的政治权力。这场战斗在两院制议会问题上展开了。回顾前一阶段，黄金海岸团结会议成员曾经倡导在国家和地方政府中赋予酋长有限权威的制度。在国家层面上，酋长们仅能获得第二院中相当弱的议席。在地方层次上，酋长们成为新的地方议事会主持仪式的主席，能够委任其中三分之一的成员。

      通过利用立法委员会，酋长们试图扩大其未来的权威。他们鼓吹一院制议会的主张，这样他们就能够对所有的一院施加同样的影响。

      在立法委员会进行辩论的前夕，联省理事会发表了一份谴责库赛两院制建议备忘录。该备忘录称，在两院制的体制中，“酋长们被完全剥夺了对下院决定施加影响的权力……从而附属于下院……为两院制摇旗呐喊的人都一再表明酋长们不应该参与政治……如果酋长们不能参与政治，那么上院的酋长们扮演什么样的角色呢？他们在那里仅仅只作为礼仪目的而存在吗？这是两院制体制倡导者们仍然未给予回答的问题。”(Joint Provincial Council, 1950)

      在立法委员会中，酋长们提出了一项创建一院制的建议。该计划设想只有立法院，设置78个代表议席。其中30个议席由农村选区选出，5个由城市选区选出，18个由3个区域议会挑选出，其余19个将保留给北方领地的代表。

     同样的计划在库赛委员会进行评议时，殖民地酋长无一赞同(Frimpong, 1966: 70)。他们重新提出该计划与他们日益提高的讨价还价权力有关。库赛方案由他们主导的立法委员会主持审议。而且在即将到来的选举战中，酋长现在成了关键性的同盟者。此外，库赛报告发布后，英帝国殖民官员就曾明确表明他们倾向于建立一院制议会(Joint Provincial Council, 1950)。

      丹凯领导了立法委员会中的反对运动。辩论产生的结果对于各方面来说都具有战略性的讨论意义。丹凯明确认为酋长们的建议是对黄金海岸团结会议与酋长们的策略性联盟的背叛。在立法委员会发表的讲话中，丹凯以威胁制裁酋长们的行为作为报复。首先，他警告说，这个举动将破坏未来合作的基础：“不要想象这个国家在某一刻会沉睡不醒，不要想象会有那么一刻由于渴望权力而坚持进入下院并在其间倚老卖老。这个国家其他的人……很可能会忘记他们从你那里得到过什么。”(GC, March 22, 1950)

      他又发誓说，这项动议只会带来长期的负面效应。如果现在酋长们接受一院制议会中的议席，那么就会形成一个团结国家党反对他们。“到了那一天，你们就会发现酋长制在这个国家已经结束了。那时，我也将成为最后一个对你们的遗体唱挽歌的人。”(GC, March 22, 1950)

      丹凯的威胁缺乏可信性。黄金海岸团结会议先前的制度选择已经把他们限制在一个竞选战略中，酋长们是这个战略中必不可少的同盟者。他们投票支持一院制议会将不会引发黄金海岸团结会议领导人对他们的制裁。动议得到了执行。

      每一个这样的修正案仅仅是由于某一个毫不相干的理由被通过。然而，累计起来，它们就会破坏宪法设计的一致性以及活力。奥莱奴的修正案保证，一旦政党政治出现，行政会议的领导人就将不对立法院这一整体负责；相反，他将对一个不愿干预的英国总督负责，也要对自己的政党负责。殖民地酋长修正案是的一旦恩克鲁玛被授予中央政府的财产管理权，几个最大的被再分配政策损害的州(它们中大部分有能力进行自卫)也不能通过正式的制度结构拥有作出反应的合法地位。最后，向一院制议会的转变使得两院制为反对权威集中而确立的最低限度的保护也丧失了。而且，酋长们拒绝放弃权威，导致他们在公众批评面前极为脆弱，也潜在地削弱了他们影响选民的能力，而大选已迫在眉睫。

                第五节  1951年选举

      批准程序的突发性更改对于宪法设计产生了意义重大的转变，并削弱了黄金海岸团结会议在选举竞争中的地位。黄金海岸团结会议领导人对其动员公众投票的能力的错误估计使这些制度性变迁的后果更加恶化。在宪法设计进程中，黄金海岸团结会议的领导人设想他们能够通过酋长们的中介来影响农村选民。他们的假设毫无根据。首先，人民大会党的活动分子破坏了黄金海岸团结会议与高级酋长们的联盟，他们是通过直接吸引次一级的酋长们做到这一点的。人民大会党的领导人完全是利用地方上的不满来获取支持：如果一个村庄的酋长宣布支持黄金海岸团结会议，人民大会党的领导人则吸收邻近村庄的酋长，并让他宣布支持人民大会党。尽管没有酋长关注两个政党的政策，但人民大会党的活动分子提供了有价值的资源，这些资源可以为酋长争夺土地或解决酋长身份的争议。结果，当高级酋长呼吁其属下支持黄金海岸团结会议时，他的话经常被当作耳旁风(Austin, 1964: 144)。

      其次，人民大会党活动分子经常有能力使已经被选入农村选举人团的代表转向。农村的选举分两步进行。农村投票人选出选举人团的代表，然后由选举人团中的代表选举出派往立法院的议员代表。黄金海岸团结会议相信酋长们能影响第一轮投票过程，看起来这是正确的。英国的大选观察家报告说，选举人团中的大多数席位没有经过竞争。代表经常是根据习惯挑选出来的。通常是由村庄里的年长者、农户头领和酋长共同决定其人选(UK: Report on the First Elections, 1951)。然而，酋长们的影响并没有在选举人团中保持下去。在那里，代表们受两党成员紧张的竞选活动的支配。奥斯丁记录了代表经常被请喝酒和被赠送礼物，或被关在一个房间里被选区秘书游说支持该党候选人(Austin, 1964: 140)。大选观察家由此得出结论，面对如此这般的游说，“某些人违背指示进行投票不是不可能的”(UK: Report on the First Elections, 1951)。

      各种情形加起来就具有了毁灭性的力量。不出所料，恩克鲁玛彻底赢得了所有5个城市选区的议席。在农村地区，人民大会党获得33个议席中的29个并得到了72％的选票，这个结果出乎意料之外。他们还得到了北方领地19名代表和3个区域议会的代表的支持。因此，人民大会党控制了立法院84个议席中的56席。

      数年以后，一些前黄金海岸团结会议的政治家和一个新生政党结盟，要求进行宪法改革。他们鼓吹创建联邦制宪法，并向地方和区域政府下放权力。他们的努力失败了。库赛宪法起草过程中作出的选择已经深深地嵌入这个国家的宪法结构中去了，不可能被取出了。

                 第六节  结论

      我关于黄金海岸1950年宪法起草、贯彻实施的分析，对于我们的宪法创建理论和我们对黄金海岸集权统治的理解有着重要的洞察。我的分析表明，关于宪法创制的实证理论必须要考察制宪者关于政治环境的信念。当制宪者相信权力是非均衡分布的，并且相信他们将在未来的决策机制中占有突出地位时，那么他们就十分愿意设计一部集权的政治权威的宪法，从而有利于他们追求狭隘的再分配利益的目标。

      宪法创建的理论还必须要考察宪法被草拟和实施的程序。首先，制宪者所采纳的创立制度的程序可以扩大或削减权力的不平衡的状态。由此改变制宪者对宪法设计的偏好。在黄金海岸，英帝国殖民官员所采取的宪法创建程序十分有效地致使该殖民地一个重要的政治力量，人民大会党归于沉寂了，而且还人为地使第二大党黄金海岸团结会议的权力膨胀起来。关于程序的决议让黄金海岸团结会议的领导人相信他们将控制新的决策机构，而且因此鼓励他们选择了集中权威的制度，这是一项保护自己、避开强大反对派的措施。

      其次，程序影响了制宪者起草一部前后一致的宪法的能力。在黄金海岸，英帝国殖民官员所采纳的程序迫使当地制宪者不得不以逐行逐条的方式审议宪法草案。在这些限制下，关于宪法的辩论产生了一场为保护狭隘利益目标的斗争，从而失去了库赛宪法草案的前后一致的外观。

      最后，宪法创制理论必须要说明制度发展的路径依赖性质。典型的个体理性选择模型是建立在假定行为者能真实、正确地按照其生活世界的模式行事的基础上的(Tsebelis, 1990: 7; North, 1990: 93)。行为者可能作出一个错误的选择，因为他们获取的信息不完全，但是他们会很快获得使他们意识到自己错误的信息。这样他们即可改正其错误。

      本章表明这样的假定站不住脚。个人不必按照世界的真实模型行事。因此，他们的选择经常产生不可预见和出乎意料的结果。在黄金海岸，黄金海岸团结会议的领导人没有预见到英国会将库赛宪法交付立法委员会审议。此外，他们对自己控制大选投票的能力完全判断失误了。当人民大会党赢得了后来的大选，并开始控制新的决策机构时，这些错误深深扎根于宪法了。黄金海岸团结会议领导人拥有了修改其信念的必要的信息，但他们不再拥有政治权力去修正先前的错误了。

      关于制度创制观点的这一细微差别可以让我们在有关集权的宏观解释与微观解释之间建立联系，不仅在黄金海岸这样，也更普遍适用于非洲。英国殖民主义对集权起着一定作用，因为它人为地扭曲了当地人之间的权力分配。在宪法创建的整个时期，英国殖民官员致力于促进“温和因素”的成长，以维持英国在殖民地的影响。因此，他们采纳了这样一个决策程序，揭开无知之幕并造成了一些制宪者关于其政治权力的错觉。据此而行，他们鼓励那些制宪者选择了集中政治权威的制度。

      独立后政府的后继行为也必须在这个背景下进行理解。一旦掌权，克瓦姆·恩克鲁玛就利用中央政府的各种机构镇压反对派，巩固首相(后来的总统)办公厅的所有政治权力。但是，在游戏的每一个阶段，他的行为都是完全合乎宪法的。恩克鲁玛独裁的种子在宪法创制的序幕中就已种下了。

      这一结论对关于黄金海岸精英的习惯看法是一个挑战。丹凯和他的黄金海岸团结会议同僚一直被看成是自由民主秩序的捍卫者。实际上，自从恩克鲁玛掌权以后，丹凯在加纳就作为公民自由权和私有财产权的斗士而存在。他死于服刑期间。然而，黄金海岸团结会议作为保守民主党的形象多少有些虚假成分。最近一份关于宪法创建过程的政治学研究表明，这些人十分愿意为了自身利益而牺牲他们的民主理想。他们有意选择了集中权威的制度，目的在于保护其在社会中的特权地位。

                                                                                                    祝志军译，毛寿龙、王文章校