权力与权利的辩证

钱永祥

一

　　在西方政治思想的经典著作之林，《联邦论》（台湾猫头鹰出版社翻译出版）最引人瞩目的特色，可能就是它的三位作者的政治身份：借古罗马政治家帕布里亚斯为共同笔名的汉弥尔顿、麦迪逊，以及杰·约翰，虽然饱学精思，却都不是书斋学院中人，而是美国的开国元勋、制宪的要角（麦迪逊号称为美国宪法之父）、新共和国的领导人。这样的角色来谈政治权力的逻辑，自然非比寻常。
或许因为执笔者具有如此峥嵘的经验与背景，这本书突出地表现了一种或可称为“公共论述”的性格：它的问题是公共关怀所在、论述的理据取自公共资源，而以公共的实践为依归。分别稍加发挥，我们可以说，第一，这本著作的主旨，不是经营一套慧眼独具的抽象理论，而是在一片焦虑与争议声中，向时人诠释、辩解美国新国体草图的优越和背后的理念；现实的关怀与论战的硝烟，使得它的行文与说理别具现场迫切感。第二，它的构想与论据完全来自一套历史与经验的论述，属于当时美国人的共同思想资源，所仰仗的关于人性与社会运作规律的假定，又极为平实低调；此之所以它容易取得较为广泛的共识和理解的原因。第三，它用现实政治的逻辑推出理念，又用理念阐明具体的制度设计；实务与理念交织，让它的论点既不蹈空也不肤浅，制度的可行性才是见理念的价值之处。展读本书，它的这种公共性格值得读者重视。
　　美国联邦宪法是近代世界出现的第一部成文宪法，也是实行迄今历史最为久远的一部宪法；而《联邦论》则号称解释美国宪法的圣经。今天，美国的政治体制常常在其他国家受到推崇甚至模仿，可是我们了解它的设计与运作的原意吗？要综览美国的宪政体制，最直接的方法当然是读一遍美国联邦宪法的本文。不过在这部只有四千余字的文献里，读者看到的仅是枯燥的条文。至于条文背后的理由、考虑，也就是这套宪政体制的基本精神与理念，长达十七万五千字的《联邦论》（内地译本题为《联邦党人文集》，北京商务印书馆1982年出版），才是最权威、最生动、也是最雄辩的陈述。
　　不过《联邦论》在阐释美国宪法之外，也是西方政治经验自成一格的结晶。它所包含的观念，对于近代人的政治生活提出了相当独特、也相当深邃的分析。这是它之所以能够超出一时一地之限，跻身经典之列的主要原因。在这篇文章里，我将以极有限的篇幅，勾画、强调《联邦论》书里一个比较基本、关键，可能也是比较能见其思想贡献的论点：以制衡作为政治组织的基本原则。

二

　　1774年9月，北美洲英属殖民地的十二个州/国（乔治亚原来没有参加），组成大陆会议，处理殖民地与英国日益严重的冲突。翌年4月，独立战争终于爆发，延续六年有余，到1783年才正式缔约结束。此前，1776年夏天，大陆会议已发表《独立宣言》；又在1781年3月通过《邦联条款》，是为“美利坚合众国”将十三个“众国”结为一个政治体的法律基础。如果邦联也算国家，这应该是美国的第一部宪法。
　　为什么美国在宣布独立之后十一年、《邦联条款》公布之后六年，又制定了今天我们所谓的美国联邦宪法？那是因为1787年夏季在费城集会的这批“制宪者”，发现《邦联条款》业已失败。换言之，决定了美国宪政体制的这部联邦宪法，乃是对于独立革命的经验，以及邦联之经验的一个反省兼反动。注意到美国制定联邦宪法的这个背景，有助于我们理解美国政体的基本精神。
　　联邦论》再三致意，联邦新宪法的基本精神，在于同时肯定了政府的“权力”与人民的“权利”，以为是任何政体不可偏废的两大基本价值。这个精神，看起来平实到了陈腐无趣的地步，可是细想之下，要兼顾这两项价值，其实很不容易。政府的权力要大，一个条件是政府要能够相对地独立自主，不受被统治者的指挥干扰。人民的权利要不受侵犯，一个条件是让政府掌握在人民自己的手里，也就是削弱政府的独立自主。这个说法也许流于简化，夸大了权力与权利的矛盾，不过权力与权利之间有其冲突，应该不难理解。
　　美国人的政治意识，起源自拓荒移民社会的自治精神，茁壮于对英国政府和国教的反抗。在独立革命的年代，对于权利与自由的追求，自然地成为人心向往的首要政治价值。在这种意识的引导之下，独立之后，美国出现的政治体制，强烈倾向于不信任政府，尽量设法让权力保留在人民可见、可及的范围之内。根据《邦联条款》，美利坚邦联其实没有中央政府；所谓大陆会议，并没有独立的决策与执行权力；各州均保有完整的主权与军队。在州内，议会的权力独大，不仅掌握人事与财政权，并且压倒行政权和司法权；为了避免政治人物自行其是，议员的任期被压到最短，一年甚至半年即须改选。这种情况的结果不难预料：在《邦联条款》的年代，各州之间纷争不断，各州内部秩序紊乱。激进民主与平等主义的流行，让下层阶级有机会挑战原有的社会等级，甚至侵犯私有财产，尤其令各州的社会精英焦虑。
　　1787年4月在费城参加制宪会议的人物，正是来自各州的这种精英阶级。他们眼见以人民的权利与自由为首要价值的政治设计，已经造成流弊，遂决意要重新肯定政府的权力。可是要赋予政府充分的权力，是否需要限制人民的自由呢？美国联邦宪法的设计，完全系针对这个问题而发；《联邦论》尝试以所谓的“共和制”取代“民主制”，便是对于这个问题的回答。三

　　拿“共和”与“民主”作对比，可能会令读者感到意外。这两个通常混用而不加区分的概念，可能有具体的差别吗？按照《联邦论》独树一帜的定义，这两种制度的差异，在于共和制以民选产生公职人员主掌政府，而民主制则由人民自己主掌政府；换言之，前者是间接民主，在人民与政府权力之间有“代表”作为中介，后者则是直接民主，务求缩小人民与政府权力之间的距离。撇开细节不论，这两种制度是有差异的。问题是，《联邦论》强调这个差异，甚至贬抑民主制而主张共和制，就一般性的宪政问题而言，究竟有什么特殊的意义？
　　简单的回答是：“共和制”代表着一套完全独特的政治组织原理。就实践面言，它主张，为了防止人民之间多数串连而欺压少数，为了防止政府集权而欺压人民，可恃的防御并不是人民或者民主，而是多元制衡的政治结构；而只有在代表体制之下，才有可能形成这种结构。在理论面言，相对于一般习见的“一元层级式”的政治组织形式，《联邦论》借用民主制/共和制的对比，提出了一种“多元对抗式”的政治结构模式。
　　让我们撇开理论，先就宪政实践面说明一下这个想法。
　　按照较为素朴的民主观念，尽量让人民直接掌握权力，乃是防止政府侵害人民自由的不二法门。而为了让人民掌握权力，政治单位应愈小愈好；直接民主需要小国寡民，乃是明显的道理。革命独立之后，美国人强烈反对统一的中央政府，希望保有原先的州主权，原因主要在此。
　　可是《联邦论》认为，这种素朴的民主观是错误的。它的理由很简单也很值得玩味。在自由的环境里，由于人与人在想法、偏好与利益上必然分歧互异，形成派系集团而党同伐异的情形事属必然；而在直接民主的体制里，由于幅员势必狭隘，某一个党派很容易形成独大的局面，产生压制少数的后果。换言之，愈是人民自己作主的制度，愈容易演成多数欺压少数、派系利益压倒公共利益的情形。
也就是在这里，《联邦论》开始提出以制衡限制权力的想法：由于派系生于自由，可是又不能藉限制自由解决派系问题，理想的解决方法，就是通过代表制使广土众民成为可能。在广土众民的情况下，派系数目增多，彼此相互竞争相互抵制；而也因为广土众民，一个横扫全国的派系不易形成。换言之，派系之患的解决，靠的是派系之间的相互牵制与抵消。
　　可是代表制固然使得广土众民可能，却也使政府与人民的距离扩大，岂不是违背了直接民主的首要目标了吗？如果人民选出来的掌权者滥用权力，分成派系而相互牵制的人民岂非沦为刀俎上的鱼肉？针对这个问题，《联邦论》的解决方案依然是分权制衡。
　　一个在当时与在今天都一样流行的想法，认为只有诉诸人民，政府才不会流为专断暴政。《联邦论》口头上也承认这是“最基本的办法”，可是读者不难发现，它真正仰仗的却是它所谓的“辅助的预防办法”，也就是“用野心来对抗野心”，靠着各个政府部门之间的相互节制与竞争，达成权力的平衡。《联邦论》第五十一篇，将这个基本想法表达得淋漓尽致。联邦宪法建议的三权分立与相互制衡的制度设计，目的即在于消除政府滥权的可能；作为经验丰富的政治人物，《联邦论》的作者（我们应该说麦迪逊，因为关于分权制衡的各篇几乎都是出自他的手笔）根本无法信任人民有能力节制政府。
　　事实上，他们也不愿意信任“人民”。制衡的设计之所以比直接民主制优越，原因在于人民本身也是有“野心”的，也是可能结成多数、攫取政权、欺压少数的。第五十一篇称美国联邦制度为“复杂”的共和制而非“单纯”的共和制，用意即在于表达制衡原则如何贯彻在美国联邦的政治秩序之内。一方面，联邦与州相互对立制衡；二方面，联邦政府与州政府本身也都受到三权分立的制衡；第三方面，在政治制度之外，社会上各种集团党派也相互制衡，无一可能成为支配性的力量，亦即无法形成多数垄断政府而欺压少数的局面。制衡，而非民主，才是《联邦论》构作政治秩序的基本原则。

四

　　对于中文世界的读者来说，推崇制衡而贬抑民主，听起来多少有点古怪。这些读者对于美国的民主或许有许多向往，却可能没有意识到，美国的宪政架构与他们的民主信念是有一些距离的。照他们所熟悉的政治思考模式，各种政治制度如果列成光谱，构成的应该是一道以极权（或者威权）和民主为两个极端的光谱；制衡充其量是民主制度的次要属性，岂能代替民主成为节制权力的首要力量？不过我们无妨反过来思考一下：如果《联邦论》所传达的诠释无法套进这个威权/民主的光谱，究竟是读者的认知应该调整，还是《联邦论》本身已经流于保守、过时，无法解说现代政治完全不同的运作规律？
　　这个问题极为复杂，不能够在此进行周全的处理；不过我想提出一些观察，或许有助于本书读者的思考。
　　首先，我想强调前面已经致意过的一个论点。《联邦论》开宗明义指出，任何宪政设计，都必须兼顾两项最基本的政治价值：政府的权力必须完整强大，而人民的权利必须获得最坚固的保障。如果说前面一种价值取向构成了国家主义，后面一种价值取向构成了自由主义，我们就可以说，对于《联邦论》的作者来说，任何政治体制都必须具有国家主义的成份。表现在《联邦论》的论述中，这个成份就是让政府在面对社会势力时拥有相对的自主性，使社会势力中和抵消、使国家脱离社会势力的干扰控制。一旦认清这种对于政府自主性的需求多么要紧，我们就知道，一套政治体制的特色，不是单独一条以人民参与程度，或者政府专断程度为标准的轴线所能穷尽的。可是由于威权统治始终笼罩着　　我们的有限政治经验，这个基本的政治道理，在中文世界并没有获得正视。
　　其次，关于民主制度的功能，《联邦论》的理解也与我们有些距离。许多段落显示，当书中要用民主语言说明政府与人民的关系时，最常用的字眼是政府“依赖”于人民。依赖人民的什么呢？简言之，依赖人民给政府提供正当性。民主的功能，主要是用人民作为政治正当性的来源；以人民的同意，作为要求人民服从统治者的口实。此之所以民主的最重要制度表现，竟然是选举统治者！相对之下，中文读者通常对于民主有更浪漫、更高调的期许，相信民主制度能够让具体的人民取得权力、参与决策。这两种理解方式何者较为恰当，不容易有定论。不过在前一种理解之下，藉制衡限制权力的必要比较明显，而在后一种理解之下，由于人民对于自己的政治角色与效能幻觉较多，限权的需要比较会遭忽略，却也是不争的事实。
　　第三，关于“人民”这个概念，《联邦论》的理解显得较为清醒，甚至冷酷。它对于人性的了解，正如张灏教授所言，带有沉重的“幽暗意识”；即使人性还不算恶到彻底，也不能寄望人性本身能够为善。书中最有名的隽语之一，就是“若是人都是天使，根本就不需要政府”；而论及人性之堕落败坏、人际的猜忌觊觎，作者们更是时时引为论证的假定。这种意识使然，《联邦论》当然不会把“人民”看作圣洁无玷的道德羔羊，艰苦抵御着环伺四周的邪恶势力。相反，人民彼此构成威胁，需要政府的控制，而政府则需要“控制自己”。
　　对比之下，中文政治文化多少趋向于一种“人民拜物教”（在台湾，“人民”有时候称作“民间”），相信浊世振荡沉沦之余，仅存的醇美善良的力量，就是一个只受压迫而从不压迫人、只遭剥削而从不剥削人、与权力和利益均彻底绝缘的“人民”。至于如何将芸芸众生抟揉成一个集体人格，服务各种政治目的，那就是政治势力的专利了。在人民拜物教的引导之下，不仅统治者的正当性找到了安身之所，世间黑白善恶的区辨也昭然若揭。政府只要能取得人民的祝福，自然也就没有制衡限权的需要。
　　最后，我们也不得不承认，无论东西，“一元层级式”的模式，影响我们关于政治组织方式的想象至深；结果，面对组织的原则问题之时，我们往往疏于认真考虑“多元对抗式”的利弊与意义。由于“一元层级式”的组织，在古今中外、政治领域内外都极为普遍，而现代国家的基本理念，又正好就是一元层级式的建构，我们很难想象一个政治体不是一个上下层级分明、指令路径清晰的一元系统，其最高一个层级即是主权所在；我们所关心的，只是谁占据那个最高的层级——皇帝、党、领袖、还是“人民”。至于多元对抗式，由于面貌显得陌生，多元与对抗这两项要素又不仅在社会结构里缺乏基础，在文化上也令人尴尬，结果，即使宪法形式上有了类似的设计，运作起来却仍然易于流为斗争僵局，或者沆瀣合作，都背离了制衡的基本精神。
　　笔者认为，由这四方面来看，《联邦论》其实代表着一种比较成熟、比较踏实的政治文化。中文世界的人，在努力摆脱子民身分、追求公民权利的过程里，似乎也应该设法吸取本书相当不同的经验与视角。

五

　　可是不容讳言，《联邦论》也确实倾向于保守——毕竟，1787年齐集费城的那批制宪者，尽是白种的大地主男性家长，乃是不争的事实。不过这里所谓的“保守”，撇开十八世纪与二十世纪的当然差异不谈，撇开流行的政治正确台词不谈，还有一层特别的意思值得说明，也值得作为这篇文章的结语。笔者认为，这本经典的保守性格，主要不是来自于它的政治哲学，或者有关政治价值的信念，而是由它所处理的主题——政治权力——的性质所决定的。照自由主义传统的观点，所有的宪法（即使它是革命的产物）都应是一套保守性格的文件，因为宪法的一个主要功能，原本便是节制权力、防堵权力为恶，而不是助长权力、协助权力成就伟大的事业。权力本质上是一种压迫性、扩张性的事物，因此它有其内在的危险性；这个事实，不是权力所可能达成的目标之迫切或者崇高所能掩饰的。
有趣的是，这个基本的想法，丝毫不妨碍本书的作者们盛赞自己在费城完成的制宪事业，自诩为“神意的安排”、“人类的榜样”。制度本身的谨慎保守、相对于这套制度所引发的庄严使命感，生动呈现了政治领域里的“伟大成就”如何定义的问题。在近代世界，由于政治所能集结的集体力量，远远超过了其他途径（宗教一度曾经有这种能力）所能，对于无数个人命运的操弄，程度也高于其他活动，政治已俨然成为当代生活的核心，社会由它来划界线，个人身分由它来定范畴，共同体的目标由它来下定义，连真、善、美的标准，似乎也需要政治力的品题。这种情况下，藉政治达成最高的人类成就，毋乃是极为正常的期待？
　　《联邦论》始终企图避开对于政治的这种期待。它明白指出，政治的目标，主要是建立一套公平、自由的制度。至于成员的幸福、民族的使命，乃至于物质的充实、道德的提升，虽然都有一定的价值，因此它在行文时也都不忘提及，却显然不是政治的真正关怀所在。除了维护国家安全与个人权利，政治没有其他更重要的目的。在这个意义上，设计宪政体制，而能成全国家的充分权力与个人的完整权利，岂非就是政治的最高成就？

钱永祥，学者，现居台北。主要著作有《“我总是活在表层上”》等。

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