姚中秋：县委书记揽权宪政难改革

在内地，「县」在自上而下的权力结构中，是相当关键的一个环节：低于县的乡镇只有部份治理功能，而且呈现出萎缩的现象。高于县的地市一级和省，则距离民众较远；地市有被虚化的可能，省的幅员则过于庞大。内地一个省，完全就是国外一个国家的规模。相比之下，县的功能则有强化的趋势。

就在这背景下，县政腐败成为引人注目的现象。根据安徽省有关部门的统计，近年来，该省有十八位县（区）委书记（或离任不久而犯罪事实在任内的）因卖官受贿被查处。这样的现象当然不止存在于安徽省。

其实，县处级官员较腐败，这是人们早就注意到的现象，外来投资者对此恐怕体会很深。个中原因，在于内地的权力结构中，县、处级党政官员处于权力承上启下的位置。绝大多数实质性权力，比如行政审批、市场监管、资金拨付、人事安排等，均由处级党政官员行使。

科级官员只是干事的，厅局级干部多是简单地划圈认可，真正的拍板者是县处级官员。有人曾说，内地是「县处长治国」。

尤其是掌管一县之政的县委书记、县长，比起京城、省城大机关?的处长，权力更大。根据党控制行政的宪法惯例，尤其是县委书记拥有管理全县范围内一切事务的权力；其中，最吸引的是数百科级干部职位的人事任免权。县委书记对此拥有绝对而几乎不受任何限制的决定权。

绝对的权力必然导致腐败，卖官正是县委书记腐败的第一重灾区。尤其在贫困地区，专案审批之类的腐败机会不多，县委书记唯一的腐败机会就是出售官职。而在这些地方，稍微有些野心的人，都把做官视为唯一的人生目标，权力的相对价值也更高。因而，官职买卖市场在这些地方格外火红。

执政党高层当然意识到这问题的严重性。因为，县乡官员群体是一个「熟人社会」，一旦县委书记买卖官职，贪污腐败，很快就会在县域范围内传开来，损害政府权威。另一方面，与民众有最多直接关系的，也是县政府，而县级政府拥有完备的「专政工具」，对县级政府的政策、行为，民众几乎没有抵御、逃避的可能。因此，若县级官员腐败暴虐，则民众就只能徒唤奈何。

但在现行体制下，监督县委书记的机制是软弱无力的。不管是从党的系统，还是从行政系统，似乎都尝试了种种监督之法，但通通失灵。比如，上级党政机关会派出巡视员进行监督，但巡视员不可能经常在场监督。再加上官场复杂的关系网络，每个县委书记上面都有人；只要靠山不倒，自上而下的监督总会失灵。

至于下级官员或民众的监督，同样失灵。因为，县委书记拥有的关系网络使他知晓一切举报者的资讯，而他的权力足以对任何举报者予以毁灭性的打击报复。

这样，县城的权力就跟北京大不同。所谓「天高皇帝远」，没有任何制约与监督，在县委书记手上，权力极端地粗鄙暴力。「县政」确实集内地政治体制弊端之大成。

从最难处着手，是解决问题的一种思路。吴国光先生曾撰文〈「县政中国」──从分权到民主化的改革〉，提出了通过制度改造，在县级建立可能抑制腐败的政治权力架构的宪政变革策略。即率先在县一级实行民主政制，进而建设全国宪政。这篇文章在内地引起一定反响，北京的王思睿先生不同意吴先生的意见，而提出「州政中国」，以州作为未来民主制度建设的关键环节。

这样的争论极有启发意义。两位学者其实都同意一点，宪政变革肯定包括一个环节：有效地制约县级官员的权力。不过，对执政党来说，这几乎是不可能的任务。县委书记──不是县长──在县政中拥有绝对权力，这本身就是极怪异的制度安排下的产物。

在内地，根本无法讨论县委书记是否应退出县政。唯在执政党愿意将自己变成人大中的党后，才有可能谈起进一步的宪政变革。一个在宪法规定的权力架构外的人，却在实际上拥有最大、甚至是绝对权力，这本身就是拒绝进行宪政讨论的标志。

作者为九鼎公共事务研究所（北京）研究员