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地方分权与财政激励：中国式的财政联邦制
钱颖一 教授
美国马里兰大学和伯克利加州大学
6月5日美国UC Berkeley和Maryland大学终身教授钱颖一教授在经济中心致福轩做了一个题为“地方分权与财政激励：中国式的财政联邦制（Regional
Decentralization and Fiscal Incentives: Federalism, China Style）”的讲座。他主要是从实证的角度用经验数据考察了中国改革期间中央与地方政府之间的关系。发现与改革前相比，实行财税承包制期间地方政府收入与其支出之间关系更为紧密。财政激励程度越高，非国有企业发展越快，国有企业改革越快；而中央对地方官员在任命上的控制有相反的作用。文章并且把中国式的联邦制与俄罗斯做了对比。以下是其讲座摘要（该文章是与金和辉和B.
Weingast合著的）：
对转轨经济的研究已经有很长时间了。以往人们往往注重研究转轨经济的价格自由化、宏观稳定化和企业私有化问题。但是后来人们逐渐的发现，政府行为对经济转轨有着重要的作用。如果政府行为没有有效的转变的话，经济转轨也不大可能获得成功，一个明显的例子就是俄国。由此，人们开始关注转轨经济中政府行为的研究。对于政府行为的研究，除了法治建设、宪政改革、权力制衡等方面，中央和地方的关系也需要进行研究。
钱颖一教授接下来简单介绍了中国地方分权和财政承包的有关背景。1980年，中国开始了分权改革。在80年代和90年代初，与其它国家相比，中国地方政府的权力是很大的。地方政府拥有较大的财政支出权力，可以管制本地经济（regulation
of local economy）；可以管理国有企业，中国有80%的国有企业是地方政府负责管理，而前苏联80%的国有企业是中央计委负责管理。地方政府投资规模非常大；地方政府对信贷的影响也非常大。虽然从法律上讲，中国不是一个联邦制国家，但是从经济决策权上讲，中国有很明显的联邦制国家的色彩。从财政的激励角度讲，从80年到93年中国施行了财政承包制。中国政府预算内收入中地方收入是由中央和地方按照一定的形式分配。基本上，地方政府的财政边际留成率（marginal
revenue retension rate）非常高。不过中国有一个特殊的制度安排：在政治上，党管人事，省级官员是由中央任命的。因此中国地方的官员就显现了各种特色，有的从本地升任，有的从其它地方调任，有的还兼任中央的职务。
钱颖一教授接下来用实际数据探讨了中国这种财政联邦制分权改革对经济的影响。首先钱颖一教授提出了三个假说。第一个假说是向地方政府放权更多的话会促进非国有企业的经济增长，并且本地的国有企业改革也会更快。如果地方政府的官员与中央关系紧密，则上述论断是相反的，既地方非国有经济发展会比较慢，地方国有企业改革也比较慢。第二个假说从财税激励角度讲，如果地方政府财政的边际留成比例高，则地方政府有积极性去搞好地方经济，地方的非国有企业的速度会比较快，国有企业改革会比较好。第三个假说是，如果地方政府官员和中央关系紧密，虽然地方经济的发展可能会受负面影响，但是由于他们会和中央保持一致，这样会对经济的宏观稳定起到积极作用。
这些假说并不是显然成立的，人们可以很容易的讲出其它的故事得到相反的结论。这里的关键在于实际的检验。钱颖一教授而后就用实际的数据对他的假说进行了检验。
他利用82－92各年统计年鉴上所得到数据。在回归分析中，有三个关键的变量。第一个变量衡量中国的财政分权，用的是地方政府的人均支出和中央政府的人均支出的比值来刻划，这一变量是文献中经常用到的。第二变量（bureaucratic
integration index）刻画省领导与中央的紧密程度，紧密程度分为四档：省领导从本地提拔出来的，省领导从其它省市调过去的，省领导从中央部门调过去的，省领导同时兼任中央政治局委员，分别赋予1、2、3、4四个数值。数值越高越说明地方官员与中央的关系越紧密。这一变量引用自黄亚生的研究。第三个变量刻画财政承包的激励。它体现的是事先的财政激励，既事先在财政承包的合同中定好的边际留成率。
首先，通过分析82－92年的数据发现，这11年平均而言，由于实行财政承包制，地方政府每增收一元钱，它会留成0.75元，而与此对照的是70－79年地方政府的相应留成为0.17元。这里的边际激励的差别是巨大。更有意思的是和俄国比较。一个俄国学者Zhuravskaya分析了俄国在1992—1997年转轨期间地区和市财政的关系，发现市政府自有收入每增加一个卢布，上一级的地区政府在“共享收入”中会拿走0.9个卢布。这和中国在改革前的情况很类似。
由上述的事实可以看到，82—92年中国地方政府的边际财政激励是很高的，这是否意味着地方政府会有积极性去发展当地经济呢？钱颖一教授通过对所得到的数据的计量回归分析得到如下一些有意义的结论。首先如果地方政府留成增加10个百分点，该地方（省）的乡镇企业就业的年增长率加快大约1个百分点。第二，运用bureaucratic
integration index发现这个指数对地方经济的影响全部是负的，也就是说，如果这个省的领导与中央关系越紧密，这个省的非国有企业的发展就越慢，国有企业的改革也越慢。第三，从宏观经济的稳定上看，如果以地方政府的固定资产投资作为衡量经济过热与否的指标，那么发现，财政激励越高，越不利于宏观经济稳定，而bureaucratic
integration index越高（即地方官员与中央的关系越紧密），越有利于宏观经济稳定；如果以银行贷款作为衡量经济过热与否的指标，则发现，财政激励越高，越不利于宏观经济稳定，而bureaucratic
integration index越高，对宏观经济稳定没有显著影响。
最后，钱颖一教授针对所谓的回归分析中的“内生性”疑问进行了分析，这种疑问认为，并不是高激励导致高增长，而是经济增长快的地方得到的激励高。钱颖一教授对此进行了分析，发现实际上的数据表明往往是经济增长较慢的地区得到较高的激励。因此刚才估计的效果可能是低估了。
综上讨论，钱颖一教授得出结论：在当时的环境上看，中国的财政承包制在刺激地区经济发展改革上看发挥了正面的作用。
（袁嘉整理）
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编辑：海闻 姚洋
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