中国农村改革的决策过程
卢 迈
以1978年12月的中共十一届三中全会为标志性起点，中国的改革已进行了20年。改革率先从农村取得突破，在大约四年的时间里，全国绝大部分村庄中，家庭农业取代了生产队的集体劳动，人民公社被废除了。
在没有进行政治体制改革的前提下，中国的农村改革为甚么可以推进得如此迅速，并取得农村经济增长的巨大成功？应该说，中国改革的进展是与政策决策方式相联系的。正是中央与地方、政府与农民之间上下互动的决策过程，实现了农村体制的巨大变化和农村经济的迅速增长。
一 决策模型
中国的政策制订过程是外国学者关注的一个课题，其中有这样几种理论：（1）派别斗争理论：共产党分为不同的派别，派别内部是保护人与被保护人之间的关系，派别之间则为了争夺权利而进行你死我活的斗争。而政策制订的过程，是各个派别根据一定规则动员资源进行斗争和随之而来的赏罚的过程。（2）制度化决策理论：中国的改革决策是制度化的，是在一定的体制框架内，根据一定的规则（如「一致」的原则）作出的，而不是个人和派别的行为。改革的决策过程是理性化的：「改革领导人试着推动官僚体系的石墙，当他们发现松动的地方，他们就闯过去；当他们发现推不动时，他们将不再浪费自己的精力。」（3）分裂的官僚体系理论：中国权利系统是分裂的，70年代末的改革加速了这种分散、分裂的趋向。在这样的体制中，决策要经过激烈的讨价还价以取得最后的一致。（4）农民权利理论：中国的农村改革政策是跟随在农民之后的，是农民的制度创新活动引导着国家政策。农民小心翼翼的反对国家政策的活动成为改革的基石。
以上这几种看法或者不正确，或者不完全。就决策过程而言，前三种理论将决策过程集中于权利结构。无论他们是派别领导、分裂的官僚体系，还是制度化的政权，决策主要是由上层做出，亦即是自上而下的。后一种理论则认为国家领导层虽是决策者，但是创新活动和决定性力量却来自农民，决策的实际过程是自下而上的。中国国内以往较少讨论决策过程问题，但是，关于邓小平是「改革的总设计师」的官方说法，是政策制订自上而下形成的形象描述；而家庭承包责任制是「农民群众伟大创造」的赞扬，又成为政策制订是自下而上的一个依据。
农村改革决策是如何做出的呢？中央文献出版社即将出版一本由杜润生先生主编、名为《中国农村改革决策纪事》的书，记录了一批在70年代末、80年代初担任地方领导和中央农村部门的干部回忆改革初期的决策过程，为我们提供了一批极为生动的史料。根据这些材料，可以对这一决策过程作出比较真实全面的描述。我认为，搞清楚这一决策过程，不仅有助于我们理解中国这20年改革开放的深层动力，而且还可以阐明中国的改革开放为何与苏联、东欧的社会转型存在着那么大的差别。
二 改革过程的起点和农民的要求
苏联和东欧的改革，首先要立法，然后才有自上而下贯彻执行的合法性，但是，由于信息不充分，法律执行的后果往往难以预料，因此风险很大。在波兰等相对较小的国家，信息问题还相对容易解决。而对俄罗斯这样的大国来说，以立法方式推进改革，一旦判断错误，造成的经济和社会损失就都很大。这样，也就使得中国农村经济改革的决策是如何做出，以及它为何可以取得成功这个问题更具吸引力。我认为，这与中国共产党的传统和中国农村的传统有关。
首先，中国的改革决策采取了较富弹性的「政策」的形式，而这些改革政策不同于法令，具有相当大的可纠错性和含混性，而且它的形成大都经过自下而上、自上而下的信息交换过程，无论是改革自身还是执行方式，都会根据交换的信息做出调整。因此，改革本身并不是一次制订完成的。这一点在农村改革中极为重要。众所周知，中国农村的标志性起点是十一届三中全会，在此之前的「真理的标准讨论」等一系列重大事件，为其做了思想上、组织上的准备。十一届三中全会决定以经济工作为中心，否定阶级斗争为纲，并号召解放思想，这就为农村改革创造了一个良好的政治氛围。这时，农村政策的出发点是让农民休养生息。陈云就认为：建国快30年了，现在还有要饭的，怎么行呢？不能让农民喘不过气来。具体的政策措施强调要尊重生产队的自主权；「自留地、家庭副业和集贸市场」，「任何人不得乱加干涉」；同时减少粮食征购，大幅度提高粮食收购价格。比起「农业学大寨」方针指导下强迫向大队核算过渡，这些措施都是重要的进步。但是，当时会议所针对的农村政策并不是今天所实行的制度，因为会议提出「不许包产到户，不许分田单干」。以后就出现了政策的调整与演化。
这里，非常重要的是，农村政策的决策结构与城市政策不同，其决策权集中于党中央而不是国务院。党管农村工作是毛泽东留下来的传统，与苏联的体制不同。
除了中国农村改革始于党的政策调适外，另一个重要特点是中国农村一直存在着要求单干和「包产到户」的自发倾向。「家庭联产承包责任制是我国农民的伟大创举」这一判语，出现在中共中央1983年的一号文件中。其实，「伟大创造」只是农民的朴素愿望：即自家种自家的地。他们受够了人民公社的大锅饭、平均主义、瞎指挥的罪，更厌恶没完没了的阶级斗争所造成的人与人的紧张关系。
根据《中国农村改革决策纪事》一书的记载，农民对家庭经营的要求有以下特点：
（1）一贯的要求。农民要求分户经营的愿望一直强烈存在。1956年合作化运动的高潮刚刚过去，合作社制度刚在农村普及，四川省江津县和浙江省永嘉县已开始实验「包产到户」。1957年，温州地区已有1,000多个农业社实行「包产到户」，涉及的农户数占总农户的15%。以后全国各地「包产到户」几起几落，每一次都是毛泽东运用阶级斗争武器，才将农民的要求压制下去。
（2）农民的要求是普遍的。安徽省凤阳县的小岗村实行「包干到户」，由于得到了当时省和县领导的支持，同时也由于全村18户农民在保证书上按手印这一令人感动的戏剧化情节而引起人们注目。与小岗生产队同时实行「包干到户」（大包干）的地方其实不少。如广东省海康县北和公社的南五生产队，从1978年开始，全公社大部分生产队实行「包产到户」试点，「像北和公社这么早就实行『包产到户』的地方，后来发现各地都有」。1980年，广东惠阳地区紫金县分田单干的队已经达到了62%。贵州稍晚些，到1979年底，全省已有大约10%的生产队自发地实行了「包产到户」。在河北大名县，万北一队则早在1977年夏收后试行「包产到户」。上述事例都因为得到了地方干部的支持而得以记录下来，实际上，全国各地都有实行分田单干、包任务、包上交的生产队。
（3）农民可以接受过渡形式。1978年，安徽、四川两省在万里和赵紫阳领导下分别制订自己的农业政策，而不去理会华国锋、陈永贵所坚持的「农业学大寨」的号召。他们采取的措施包括增加自留地、扩大生产队自主权等。随后两省又分别实行了「承包到组」和「包产到户」的试验。在进行这类试验的地区和县，农民满腔热情地欢迎，并实现了粮食增产。这说明，只要能改善农民当时的状况，农民都是可以与当局妥协，并接受其所推行的政策的。
（4）农民对任何后退的政策都会坚决抵制。贵州农民春耕大忙季节「罢耕」，迫使政府改变决定，不再和农民「顶牛」。广东农民等工作组睡觉后再分田，并组织了十多人站岗放哨来对付公社的工作组。一旦地方政府失去了阶级斗争的武器，农民的意愿便无法阻挡。
（5）「包产到户」和「包干到户」的区别是自然形成的。所谓「包产到户」是指集体仍行使分配功能，农民收获后将产品全部或部分交给集体，由集体根据承包任务完成情况分配；而「包干到户」则是指农民只需完成上交任务，其余产品都归自己支配。由于边际收入都归农户，农民的积极性因而更高。在安徽省的改革初期，肥西区是「包产到户」试验的代表，而凤阳县的小岗生产队则是「包干到户」的代表。这种区别是由各地的地理位置、自然环境、政府控制强弱等因素决定的，且早已有之。1962年陶铸到广西龙胜县调查，归纳了当地五种合作社的经营方式，其中就包括集体统一经营的「包产到户」、没有统一经营而单纯的「包产到户」（即「包干到户」）和单干三种。
农民不变的愿望、多种形式的选择、妥协的准备和抵制倒退的决心，构成了农村政策变革的群众基础。从这一角度看，「农民的伟大创造」和「农民的权利」是有道理的。但是如果越过了这一点，并否定中央与地方政府在改革决策中的作用，便失之偏颇。
三 地方政府的作用
省、地、县各级党委和政府都有一定的决策权，但是，根据党的纪律，各级地方必须服从中央。因此，在试验的名义下，地方政府的改革决策具有一定的灵活性，在地方政府做出不同于中央的决策后，他们必须通过正式或非正式的渠道向中央报告，并征得默许、同意、甚至是表扬，以取得地方决策的合法性。
光有农民的意愿，还不足以使农村实行「包产到户」。从一开始，它就离不开地方领导人的支持与指导。1956年，浙江永嘉县的「包产到户」，是县委副书记李云河在探索农业合作社劳动管理时提出的设想，并付诸试验。1960年，安徽省委书记曾希圣受到一位老农上山承包耕地养活自己和儿子，又上交集体粮食的事例的启发，而提出「责任田」（即「包产到户」）的设想，并在全省试验。家庭承包制是在集体所有权基础上做出的制度安排，不单涉及到农民、集体与国家之间以及农民之间的财产权力的重新界定，也涉及到重新界定的权利的保护。假如没有作为国家和集体两方的代表的地方政府的介入，这一过程是没法完成的。
至于地方政府对农民家庭承包经营的要求，有以下三种不同的态度：
（1）支持、引导。这一类地方领导人以当时安徽省委第一书记万里为代表。在地区和县政府中，王郁昭、林若、陈庭元、郭玉槐等许多地委、县委书记采取了和万里相同的态度。对于农民「包产到户」的要求，他们坚决支持、允许试验，并处处保护。促使他们采取这一态度的重要原因，是他们更多地接触了贫穷的农民。万里曾被农民衣不裹体的贫困状况所震惊，被农民要「吃饱饭」的强烈愿望所震撼，因此他对农民在中共夺取政权30年后仍需为基本的生存条件而挣扎的状况抱有极强的同情心。
由于中央的决定是「不许搞包产到户」，地方领导人若要推行相反的政策，就必须向基层干部解释省、地、市政策的合法依据。他们的做法是：1、指出农村中普遍存在的农民贫困的现实和政府的义务；2、运用邓小平的「解放思想」、「实事求是」的思想路线为武器；3、运用「试点」、「试验」这一中共传统工作方法，并强调试验的范围是受控制的。
由于这些改革者面对很高的政治风险，因此他们很注意争取本地政策的合法性。他们还及时向中央报告，在各种会议上宣传自己的观点，争取中央的支持。万里到安徽省工作，随行带了两位资深记者，一方面通过记者的眼耳收集社会的真实情况；另一方面则通过新闻渠道向上级、向社会做舆论宣传。
（2）犹豫之后转而支持。贵州省是这方面的代表。贵州山多田少，农民极贫穷。自60年代初起，农村中的「包干到户」、分田单干就一直公开或隐蔽地存在着。1978年初，关岭县顶云公社实行「包产到组」；11月，《贵州日报》刊登文章并加编者按给予支持。这时各地（州）也出现了很多「包产到户」的事例。但是1978年12月中共中央十一届三中全会和其后的各次会议强调不许搞「包产到户」，当时的第一书记马力立刻从北京打电话，划清省委与《贵州日报》文章的界限。随后，省委发「通知」要「坚决、稳妥地加以纠正」。1979年全年，省政府和农民都处于「拔河」、「顶牛」状态，农民要实行家庭承包，省里不断纠正。矛盾到1980年春省委派工作组去纠偏时激化、爆发。有的生产大队农民罢耕上访，省委才决定「立即停止纠偏，不要再跟群众顶牛」。当省委组织干部下乡调查时，北京传来了邓小平、姚依林等人讨论长期规划问题时支持甘肃、云南、内蒙、贵州等贫困省份搞「包产到户」的讲话，池必卿和省委坚定了决心，在全省推广「包产到户」与「包干到户」。
贫困的省区农民强烈要求「包产到户」，而这些省区对中央政府的依赖比其它省大，因而对中央政府的态度也更敏感。地方政府难免上下为难、左右摇摆，而中央一旦表态允许家庭承包，他们便立即跟上。
（3）坚决反对。各省市政府反对农民「包产到户」的原因不尽相同。江苏省担心集体土地和生产资料的分配会导致社队企业财产损失；黑龙江省寄希望于机械化大生产，反对划小耕地。而各省的领导人或多或少都受到毛泽东的集体化思想束缚，因而难以接受「包产到户」。广东省第一书记习仲勋就坚决反对「分田单干和变相的分田单干」，认为它「改变了所有制性质，背离四项基本原则，是彻底倒退」，并于1980年5月决定派调查组赴16个县帮助纠正「单干、分队」两股黑风。直至1980年11月新的省委第一书记任仲夷上任，「包产到户」才在广东省迅速推广。
从上述三个省的案例可以看出：第一，在一个省的范围内，第一书记的态度对于政策决定至关重要，省对地、县的控制比中央的政策更直接、具体和有效；第二，万里等地方领导人支持农民家庭承包，是安徽省农村改革得以顺利推进的重要条件。从新闻媒介的讨论和报导中，其它地方的干部和农民了解到有关改革的情况，更鼓舞了他们的改革决心；第三，从贵州和广东两省的案例来说，当省委支持「包产到户」时，实行「包产到户」的地区才能由占生产队的10%左右迅速扩大。政府的领导在维护转变体制时的必要秩序和维护集体财产方面还是发挥了积极作用。
四 中央政府的态度
在如何对待毛泽东的农业集体化的遗产问题上，中央领导人大体有两种意见。
一种是维护人民公社的集体体制，在此前提下，他们虽也同意要尊重生产队的自主权，允许农民有自留地和家庭副业，但强调的重点是巩固集体经济。对这些领导人来讲，意识形态上的信仰仍是第一位的。如李先念就讲过：中国搞了两千年私有制仍没有解决农业问题，现在搞「包产到户」就能解决吗？在1979年农口干部座谈会上，当时主管农村工作的国家农委主任王任重则进一步强调要宣传社会主义集体经济的优越性，讲明是大集体前提下的小自由。由于农委是负责农村政策的起草和农村工作协调的部门，王任重和他的老上级李先念的态度起了重要作用。
华国锋作为党的主席，虽然一直强调维护毛泽东的路线，坚持「两个凡是」，但是在「包产到户」问题上，他却是从南方农业生产需分工协作的必要性来证明集体经济的优越性，他的论证是经验性的，不是单纯意识形态的，因而也就可以争论。
实行农民家庭经营，是原有公社体制的大改变和利益关系的大调整。因此，「集体财产遭到破坏」，「军属、烈属得不到照顾」，「部队战士人心不稳」等现象引起人们的注意。这也说明了为甚么《人民日报》在1979年3月15日发表了陕西一个普通干部张浩的来信后会引起激烈争论的原因。
另外一部分人是支持农民「包产到户」的，实际上这个阵营相当强大。陈云、邓小平在60年代大饥荒时代就支持安徽等地农民「包产到户」的试验，而两人复出后从来没表态反对「包产到户」。胡耀邦、姚依林、邓力群等人对「包产到户」也采取了同情和支持态度。支持者的出发点都是务实的。1980年4月，姚依林从减轻国家负担的角度支持落后地区农民「包产到户」、增加生产，邓小平表示同意。5月，邓小平又明确表态支持安徽的试验，随后胡耀邦、赵紫阳派人下去调查，掌握一手情况。
支持者的论据也有两个方面。一是因为土地归集体所有而农民按劳分配，因此「包产到户」、「包干到户」都是社会主义性质的；第二个论据是各地实行农民家庭经营的，都取得了粮食丰收的惊人成绩。
在农村改革中，赵紫阳所发挥的作用是一个有意思的问题。赵在四川省委第一书记任上，率先放宽农村政策，增加农民自留地，大力推行专业分工、「包产到组」。但对「包产到户」，他与中央保持一致，再三提醒下级不要搞。因而有人认为赵的立场开始是反对「包产到户」的。这种看法显然是不全面的。
以赵紫阳长期担任省委主要领导人的经历，他实际上对农村有相当深入的了解。赵紫阳对「包产到户」的后果可能也会有所顾虑，但是在整个改革过程中，他既遵守党的决议，又尽力在两种意见中架起沟通的桥梁，因此担当了特殊角色。
1979年，赵紫阳在修改农业文件时听取了万里的反对意见，将决议中的「不许分田单干，不许包产到户」改为「不许分田单干，也不要包产到户」。虽只一字之差，其温和的态度已显示出来。
在1980年党内关于「包产到户」争论最激烈的时候，赵担任了党中央常委，又接任了国务院总理，处于国家日常管理工作的第一线。是他提出区分三类地区的主张，既包含了邓小平、姚依林等人支持「包产到户」的意见，为实行「包产到户」网开一面，又对反对的人做出妥协，在集体经济搞得比较好的地方，「原则上不搞包产到户」，保持了与十一届三中全会的决议的连续性。
同年6月，赵紫阳还向中央推荐了陕北米脂县孟家坪「包产到劳」的经验。这一经验对于其后按人劳比例分配耕地的做法起了重要作用，而且由于它在文字上与社会主义「按劳分配」的原则更接近，因此更易取得合法性。但是，将土地按每个劳力（即个人）分配与按家庭分配实际上是一样的，而赵的这一提法，还是避免在包产到「户」上与意识形态派的正面冲突。赵所采取的调和态度对减少改革试验推进的阻力、减缓两派的冲突起到了重要作用。但这是策略还是赵本人在认识上落后于万里、胡耀邦呢？权延赤撰写的关于周惠（原内蒙古自治区第一书记）的传记文学《天道》，其中描绘了1978年12月十一届三中全会期间，赵紫阳利用看电影的机会，特意在开演后坐到周惠身边去「串联」，鼓励、怂恿周惠宣传「包产到户」。如果这个戏剧化的情节属实，则赵的策略性态度似乎显而易见。赵不是理论家，但是在「计划与市场」这一改革模式问题上，他处于邓小平和陈云两人之间，而且每次都能总结理论要点（如「有计划的商品经济」、「社会主义初级阶段」等），既满足邓小平加速改革的要求，也能被陈云等人所接受。他的这种特殊才华和在党内的功能，在「包产到户」这一问题上早已表现出来了。
五 上下互动的决策过程
从上面的讨论可见，中国的改革，是共产党在世界范围的经济竞争和制度竞争的压力下进行的制度变革，因此它是逐步进行的自我改造与完善过程。每一次改变政策，都是对上一次的自我的否定。在对待「包产到户」、计划与市场等问题上，都是这样一个变化过程。在这个意义上说，「改革政策步步深入」与「政府立场步步后退」是同一事物的两个方面，只不过前者看重政府的积极作用，而后者认为政府的作用都是消极的罢了。
农村改革的决策过程大体可以概括为：中央政府重新确定了政策目标：将经济发展置于首位；重新确定了评价标准：赢利等经济表现；重新明确了改革方法：鼓励试验，从局部做起，逐步推开。这就重新确定了目标和激励体系。而中央所提倡的「解放思想」和否定「阶级斗争为纲」，为改革创造了较为宽松的政治环境。
在决策的过程中，政府内部的讨论集中于两点：一是家庭承包对发展生产的关系，二是与现行体制及意识形态之间是否矛盾。政府与农民在必须实现经济增长方面的利益是一致的，这是双方在决策过程中实现良性互动的基础。在此基础上，农民追求自身利益最大化，虽可以对各种临时性的制度安排妥协，但「不到户，稳不住」，最终总是要追求农业的家庭经营。而政府则探索自己意识形态的底线，从理论和实证资料两方面分析「包产到户」、「包干到户」与社会主义制度之间的矛盾与一致的方面。最初的底线设在生产小队，随后是小组，然后是「包产到户」，这时集体仍承担经营功能，而最难论证的是「包产到户」。因为生产、经营、分配一旦都由农户完成了，那么这还是不是集体经济？这种发展生产上的一致性和政府探索「底线」与农民追求自身利益最大化的努力之间的矛盾、协调，就成为决策中的主要内容。
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