我国问责制运行机制初探
南京师范大学公共管理学院 孟祥科

内容摘要：问责制在我国走向了制度化的轨道，但在理论上尚有值得探讨之处，为一步推进责任政党和责任政府建设，我们必须对问责制的内涵、实施的文本依据、问责主体、问责客体、问责范围等作出探索.在此基础上，文章针对问责制运行机制的问题，提出了一些制度设计建议。
关 键 词： 问责制； 文本依据； 问责主体与客体； 制度设计
Abstract: Ask responsibility system has moved towards the institutionalized track in our country, but still there are places that is worth probing in theory , In order to advance the party of responsibility and government responsibility further, we must explore the ask responsibility system intension 、 text basis of implementation 、ask responsibility subject 、 ask responsibility object 、ask responsibility range, and so on. On this basis, the article has proposed some system design suggestions to the question that ask responsibility system operating mechanism .
Keywords: Ask responsibility system; text basis; ask responsibility subject and object; system design

随着我国政治文明的进步和依法治国建设进程的加快，责任和法治观念深入人心，问责制在我国的建立及运行便是其中重要一个环节。目前问责制已在实践中运行，但在理论上尚有值得探讨之处，本文试图对问责制的内涵、实施的文本依据、问责主体、问责客体、问责范围及运行机制的问题作出探索，并对如何完善这一制度提出一些建议。
在我国，问责制是执政党、国家权力机关和政府机关依据法律和纪律对各自内部的党员干部、行政首脑及公务员和各机关自身的违法违纪行为进行责任追究的一套运行机制。这其中包含了我国问责制实施的法律纪律依据、问责主体、问责客体、问责范围等。
一 我国问责制实施的文本依据
世界不少国家都制定有专门的《政府责任法》、《公务员行为准则》等，许多国家在其宪法和主要法律中设有关于政府责任的明确条款，将政府责任和公共官员责任及问责制以法律 的形式加以确立。如美国宪法明确规定，“总统必须经常向国会提供关于联邦政府的信息，并且要对为什么否决国会所提出的议案陈述拒绝的理由，这些都必须公布在国会的正式记录之中。”宪法还要求，政府“必须对所有公共资金的收据和开支进行定期的陈述和说明。”更重要的是，宪法规定，“若因为行为不当、被众议院弹劾或被参议院证明有罪，公共官员必须辞职。”在我国，问责制实施的文本依据包括国家法律和党的文献规定两个层面：
(一)法律层面：
我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民；全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第十条规定：地方各级人民代表大会有权罢免本级人民政府的组成人员。县级以上的地方各级人民代表大会有权罢免本级人民代表大会常务委员会的组成人员和由它选出的人民法院院长、人民检察院检察长。罢免人民检察院检察长，须报经上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准；第二十八条规定：地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表十人以上联名可以书面提出对本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案。质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容。
我国代表法第二条也明确指出：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。
《国家公务员暂行条例》第三十一条明确规定了国家公务员必须严格遵守纪律，不得有的行为；第三十二条规定： 国家公务员有本条例第三十一条所列违纪行为，尚未构成犯罪的，或者虽然构成犯罪但是依法不追究刑事责任的，应当给予行政处分；违纪行为情节轻微，经过批评教育后改正的，也可以免予行政处分；第三十三条规定行政处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。
国务院实施的《依法行政纲要》，明确提出了“权责统一”是依法行政的基本原则。“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。”并对决策责任追究、行政执法责任制以及完善行政复议责任追究制度等作了明确的规定。
(二)党的文献层面：
党的十五大报告指出：“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。”
党的十六大报告提出，实行党政领导干部职务任期制、辞职制和用人失察责任追究制。实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。
党对党员干部问责的依据主要有《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例(试行)》、《党政领导干部辞职暂行规定》等。《中国共产党党内监督条例(试行)》中明确写入了“询问和质询”、“罢免或撤换要求及处理”等内容。《党政领导干部辞职暂行规定》,对“因公辞职”、“自愿辞职”、“引咎辞职”、“责令辞职”做出了严格规范；《党政领导干部辞职暂行规定》还详细列举了9种应该引咎辞职的情形,使官员引咎辞职有法可依、有章可循；中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部发出的《关于坚决防止和查处干部选拔任用工作中的不正之风和违纪违法行为的通知》提出，要进一步建立和完善干部推荐责任制、干部考察责任制、干部选拔任用决策责任制和用人失察失误责任追究制，形成干部选拔任用工作责任制度体系。通过体制创新，逐步铲除“跑官要官”、“买官卖官”等不正之风和违纪违法行为产生的土壤和条件。这些问责制的形成有利于加强反腐倡廉，追究违纪违法行为的领导责任。
另外，各级政府部门依据上述原则要求，相应制定了具体的问责办法和条例，例如, 《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》、《昆明市国家行政机关及其公务员行政不作为问责办法》、《海口市行政首长问责试行办法》、《四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法》、《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》，这些条例的出台，为完善我国问责制作出了有益的探索。
二 问责制的问责主体与客体
（一）问责主体即由谁来问责。在民主政治下，问责制度是一套完整的责任体系，在发生违反国家法律和党的纪律时，问责主体应主动履行自己的职责，目前，我国的问责主体内涵主要包括同体问责和异体问责，这决定了问责主体的不同。
同体问责是指执政党系统对其党员干部的问责，或者行政系统对其行政干部的问责，或者执政党对于政府及其领导的问责。由此可见，在此情况下，问责主体主要是执政党和国家行政机关等。
异体问责的内容主要是五大涉宪主体之间的问责制，其中包括人大代表对政府的问责制；民主党派对执政党的问责制；民主党派对政府的问责制；新闻媒体对执政党和政府的问责制；法院对执政党组织和政府的问责制。由此可见，在此情况下，问责主体主要是各级人民代表大会和人大代表、民主党派、新闻媒体、法院等。
（二） 问责客体指承担责任的主体。根据宪法和相关法律规定，人大及人大代表的问责形式主要是质询和罢免。因此，全国人大及全国人大代表其问责客体应该包括人大常委会组成人员、国家主席、国家副主席、国务院组成人员、中央军事委员会组成人员、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长；县级以上的地方各级人大代表问责客体是级人大常委会组成人员、人民政府组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长；乡级人大代表问责客体是本级人民政府领导人员。
在行政系统内部，问责客体是涉及行政法律责任的行政主体及公务员。
在我国，行政主体包括国务院、国务院各部委、国务院各直属机构、国务院各部委管理的国家局、地方各级人民政府、地方各级人民政府的职能部门、地方各级人民政府的派出机关(地区行署、区公所和街道办事处)、被授权组织。这八类行政主体中，前七类容易确认，都是各级政府或各级政府的行政部门，其根据组织法的规定，都享有一定的行政职权，它们对外实施的管理行为，基本都可以认为是行政行为，这八类行政主体是行政系统的问责客体。
其中有一定难度的法律问题在于要明确追究以下情况的责任主体。一是在对行政管理相对人作出具体行政行为时，需要得到上级行政机关批准的具体行政行为，对这类行政案件发生争议时，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为行政主体。二是由行政机关组建并赋予不具有独立承担法律责任能力的机构，具有行政管理职能，但这类机构以自己的名义对外作出具体行政行为，应当以组建该机构的行政机关为行政主体。如市场整顿办公室等。三是行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，这些机构以自己的名义对外作出具体行政行为的行政争议，应当以这些行政机关为行政主体。如。公安局内部机构分为外勤和内勤两类，内勤不能行使外勤部门的对外职能，户籍科就属于内勤，它如果行使了治安科的治安处罚权，发生争议时该公安局为行政主体。四是法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施的行政行为，产生的行政案件，应当以实施该行为的机构或者组织为行政主体。如拆迁办公室等。五是行政机关作出具体行政行为后被撤销的，有继续行使其职权的行政机关为行政争议案件的行政主体，如果没有继续行使其职权的机关，应由作出撤销决定的行政机关或其指定的行政机关为争议案件的行政主体。
在执政党内部，问责客体包括党的各级党委会组成人员、党的领导干部、党员个人。
三 问责制的问责范围
从问责制实施范围来看，其责任范围主要包括四个方面：政治责任、行政责任、法律和纪律责任、道义责任。
政治责任是指政府及其工作人员的所作所为必须合乎公共利益。如果政府决策失误或行为有损社会公益，虽不受法律追究，却要承担政治责任。之所以这样做，就是因为各级政府的组成人员都是由各级人民代表大会及其常委会选举产生，行政首长负责组织本届政府，这种政治责任理所当然应该承担。
行政责任是指政府及其构成主体行政官员（公务员）因其公权地位和公职身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任。在公共行政和私人部门的所有词汇中，责任一词是最为重要的, 行政责任析出于政府责任。诚如古德诺所言：“政府负责任这个特点，使得整个政治体制成了责任体制。”现代法治行政也要求一切行政行为都必须合法，对不合法的行为可以通过司法程序予以处理。从这个意义上说，问责的范围绝非仅限于出现重大事故、损失等明显的过失行为，而是包括对行政活动正常运行、行政效能、行政效率、行政质量、政府形象等造成重大影响或可能造成潜在影响的行 为（包括个体行为，如公共官员无能、不诚实等能 力与品行问题）。 公共官员既要对集体决策、管理、执行中出现的重大失误等承担直接责任或连带责任，也要对影响政府运行、声誉、形象、信任、信念等个人能力、言论、形象与品行等承担责任，这是对公共官员（相对于其他人）所提出来的特殊价值要求，也是在实践中容易被忽视的一个方面。实际上，行政责任的范围非常之广，既可能是不合法行为，也可能是 不当行为；既可能是作为行为，也可能是不作为行为；既可能是集体行为（主要官员承担连带责任），也可能是个人行为；既可能是直接责任，也可能是 间接责任，等等。
法律责任是违反行政法律规范依法承担的法律后果，其中包括违反作为义务和违反不作为义务的行政行为所应当承担的法律责任。法律责任具有强制性、制裁性和义务性等特点。由各级人民代表大会及其常委会所选出的行政机关和行政首长，权力也就随之赋予了他。权力在没有监督制约的情况下就会出问题。监督主要靠法律，所以，要赋予相应的法律责任，主要用法律来制约政府及其公务人员的行政行为。
纪律责任主要是执政党对各级党委组成人员和党员的违纪行为要求其承担相应的责任。这体现在第一部分党的文献层面。
道义责任是指政府成员及其公务人员在履行自己职务时必须承担的道德意义上的责任。政府成员及其公务人员应对自己不负责任的行为及其产生的严重后果进行反省和悔过。上级政府机关或行政首长要对其进行批评、通报和责难，但不追究其法律责任。在现实行政管理活动中，这种缺乏道义责任的人较多。有的不讲职业道德，有的人工作责任心不强。对于出现工伤事故、人为灾害，造成重大伤亡的情况，直接责任人受到法律处分，对处在这个地区的行政首长也要给予一定处理，或是批评，或是行政处分，这是道义责任的要求。
四 完善问责制运行机制的制度设计思考
(一)逐步建立健全干部选拔任用工作责任追究制度，完善执政党问责机制。
我国实行党管干部的原则，当前干部选拔任用工作中存在一个突出问题，是在造成用人失察失误后，责任主体不明确，责任难以认定，问题难追究，最后不了了之。要改变这种状况，应该抓紧制定和完善干部推荐、考察和用人失察失误追究制度，做到谁推荐谁负责，水考察谁负责，谁决策谁负责，因用人失误造成严重后果的要追究责任。一是建立和完善干部推荐责任制，做到领导干部的任用都要有规范的提名程序，提名过程要有详细记录，不允许另干部口头推荐、私下打招呼、无明确记录等现象。二是建立和完善干部考察责任制，严格按程序进行考察，每一项考察工作，每一个程序都要有详细记录，每一个结论都要做到有具体的事实依据，做到环环有人把关，事实有人负责。三是建立和完善选拔任用干部决策负责制，对重要干部的任免，一定要做到集体讨论、民主集中、个别酝酿、会议决定。四是建立和完善用人失察失误追究制，对任人唯亲、为跑官要官者说情，甚至受贿卖官等行为，要依照有关党纪国法予以追究。
(二)完善国家权力机关的质询制，加强人民代表大会及人民代表的问责力度。
质询作为一种有效的监督形式在各级人大的实践中并没有得到很好的运用。据统计，全国人大至今只有过两个质询案的实例。一些地方人大代表提出的质询案进不了正常程序，与人民代表大会会议主席团、人大常委会主任会议否决质询案或改变质询案性质有较大关系。因此不少研究者提出，大会主席团、人大常委会主任会议不宜对代表、常委会组成人员依法提出的质询案拥有否决权，而只宜对行政机关在何种场合、多长时限内、按何种顺序、以何种方式答复代表的质询作出决定，否则会使本来就很少的质询案更难进入质询程序。对此法律应作出明确的规定。进一步健全和完善我国的质询制度，首先可以参照外国议会质询的做法，在每次人民代表大会会议以及常委会会议期间划出一定的时间专门进行质询，代表提质询案也要相应作出时间规定。如果代表或常委会成员提出质询案，则会期应根据其数量的多少作相应的延长。其次可适当降低提质询案的“门槛”，例如联名的代表数可适当减少，在时间上可以规定提质询案与提其他议案同时进行，提出质询案与答复质询案的间隔时间应适当延长等等。第三，答复代表提出的质询一般应在有关代表团进行，由代表团团长主持，除提质询案的代表参加外，代表团其他代表可以自由列席。同时对何种情况下，在大会主席团或专门委员会答复代表质询，也应分别作出规定。第四，对代表的质询一般应以口头答复为宜，只有在政府及其部门负责人因特殊原因不能到会时，才采取书面答复的方式。第五，因目前我们实行集体书面提出质询案，因此，进入答复程序后，首先应由政府或其部门负责人就质询案进行答辩，答辩应有时间限制，如１５分钟或３０分钟。答辩结束后，有关代表是否还可以就同一问题继续提问，提问几次，每次提问时间多长也应有所规定。最后，有关代表还应对答复是否满意进行磋商或表决，如满意，质询即行结束。整个过程应在一小时之内。如果代表对答复不满意，则政府有权选择再答复的时间，但一般不得超一定的期限。第二次答复程序基本如前，但时间要缩短，整个过程以半小时或４０分钟为宜。第六，质询中的问答双方应心平气和，以利于解决问题，主持人有权中止挖苦、讥讽、人身攻击性的发言，维持正常的会场秩序。第七，会后，人大常委会应根据政府答复人大代表质询案的承诺，督促受质询机关加以落实。
（三） 明确官员的责任身份。
职务、职权与职责是相互统一的。一定的权力对应于一定的责任，这就是所谓的“对等原则”。责任原则意味着任何个人或机构都不能免于其他机构对其行为的审查和检查。但目前在我国，官员的多重身份导致其责任对象的交叉：由于我国实行党管干部原则，同时我国人大代表实行的不是专职制和常任制，所以多数政府官员同时又是党员，还有些是人大代表。不同的法律身份要求政府官员向不同的对象负责：按照公共行政理念，政府官员所负责的对象是行政机关；按照政党政治要求，代表应该向其选民负责；按照代议制要求，代表应该向其选民负责。这种多重身份的状况导致政府官员不知向谁负责，并直接造成在责任划分和承担中的混乱。对于这种情况，应实现党政分开。
（四）实现行政道德的法制化，为问责制的运行提供道义责任界定的依据。在以往的行政道德建设中，我国较多地强调法与道德的区别。其实，道德与法是联系最为密切的两类社会现象。行政道德建设除了依靠思想道德教育外，最有效的手段是将部分必须遵守的道德规范上升为法律。行政道德法制化是当今世界各国行政管理的重要趋势。这些国家把行政主体必须遵守的一些伦理道德准则纳入有关法律、法规，并成立专门机构进行管理。如美国国会1978年通过了《政府道德法案》，1993奶奶又颁布了《美国行政部门雇员道德行为准则》。欧洲和亚洲许多国家也都制定了行政道德的法律法规。相比较而言，我国的法律建设还远不能适应形势的要求。我国对行政人员的道德要求缺乏细化、具体化，可操作性不强；对与违法者的惩处也欠严厉。例如，我国《国家公务员暂行条例》虽对行政人员应履行的八项义务做了明确规定，但尚未明确为行政道德规范，且内容过于原则。因此，要为问责制的运行提供道义责任界定的依据，有必要借鉴国外经验，将行政人员道德要求法规化、具体化。加强道德法制化建设，树立法律权威，把道德建设的立足点放在不以个人品质和意志为转移，从而保证社会控制、廉政建设的制度化、经常化和有序化。正如邓小平同志在谈到廉政建设时所说：“还是要靠法制，搞法制靠得住些”。当前，加强道德法制化建设，关键是要完善立法，严格执法。加强和完善道德立法，也就是说，要以法律形式明确界定是非，用客观标准确认廉政、腐败的内含和外延，用法律规定衡量国家公务人员是否违背人民的意志，是否有违法乱纪、徇私舞弊等腐败行为。道德立法的目的在于规范国家机关及其公务人员的行为，这是将道德建设纳入法制化轨道的前提条件和重要环节，应尽快制定和颁布《国家公务员法》、《行政道德法》、《行政监督法》、《廉政法》、《反贪污贿赂法》、《公职人员财产申报法》、等法规。
责任是一个复杂体系，它体现着民主价值、职业价值、伦理价值与人本价值等丰富的内涵，问责制的推行表明建设责任政党和责任政府已经拉开帷幕，并将成为推动我国政治文明进程的一个显著标志。实施问责制是我国干部制度改革和行政体制建设的一项重大举措必将大大拉近公民与政府之间的距离，大大提升政府形象，加快推进塑造出一个高效政府、诚信政府和责任政府。

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